食品安全问题及建议篇(1)

【关键词】食品安全监管；问题；对策

1食品安全监管现状

近年来，食品安全监管危机逐渐显露出来，中国在数十年之内步入食品安全普遍警惕和不信任状态。2013年国家对食品药品安全监管体制进行改革，拉开了大部制改革综合监督管理体系的序幕。然而在笔者走访调查之中发现大部制改革目前仍然面临很多问题。对于食品安全监管方面的研究，国外起步早，技术理论与实践都趋于成熟。此外，国外对食品安全监管的研究比国内更加丰富及全面。经过长时间的发育，欧盟与美国等发达国家在食品安全方面具有一整套严密的食品安全监管体系，重视溯源与预警系统，并结合最先进的HACCP管理体系，拥有完整的召回系统[1]。监管效益以及监管成果都很显著。

2调查情况

笔者调查走访了两个市级单位食品药品监督管理局，食品安全委员会办公室，调查了市场监督管理局、食品药品监督管理局、工商管理局等总计5家单位，访问了处在食品安全监管一线的领导、员工21人，了解他们对食品安全监管模式的看法、对食品安全监管的策略建议和大部制改革进程中所面临的压力及问题，通过走访，认识到食品安全监管过程中的问题以及难点。

3食品安全监管中存在的问题

3.1基层监管人员不足

在大部制改革之前食品安全监管模式为多部门监管，存在一些必然的相互交叉或者衔接不到的地方，部门之间存在互相依赖和推诿。N市的县一级是将原来三个单位和并成立市场监督管理总局，在实际操作过程当中，存在利益关系导致科室、人员、职能并未交接完毕，还未实现全链条、全过程的统一监管。市场监督管理局编制和管理限度不能相匹配，县一级下面以原有的工商分局为基础设立食品安全监管分局，监管各个乡镇，每个分所也并不能做到人手充足，从食品、药品、医疗器械到食品加工设备，工地食堂、学校食堂、小作坊及农村家宴，项目细化繁多，监管力量明显不足。

3.2专业水平不高

对于基层人员，结构调整之后面临新的监管对象，监管流程，监管方式。部分人员是从工商局或者质监局下调，对食品安全、有关法律认识不足。对于省一级和市一级单位而言，新的模式也将带来新的工作方式。监管还存在上级部门不了解基层的运作方式，导致很多时候上级指导缺乏计划、重复布置，基层人员执行力不从心。

3.3检验配备不完善

食品检验配备滞后于食品行业的发展，县级食品安全的检验主要是在县疾控中心，调查中普遍反映检验能力的不足。基层方面的设备落后陈旧，很多仪器检验灵敏度不高、准确度也比较低，无法得到更加准确的结果，对消费者的举报不能形成准确的判断，如农药残留、食品添加剂的超标、餐饮食品有毒有害物质的检验。

3.4检验技术落后

食品检测技术水平不高，在技术前瞻领域以及关键技术方面落后，检测方法单一、繁琐，在残留量微量分析、痕量分析缺少相应的检测手段，快速筛选的检测技术不够成熟，基层检测手段还处于传统的阶段，食品行业急需的快速检验技术也没有得到广泛的推广。

3.5法律、法规滞后性严重

我国目前的食品安全监管方面的法律主要有《食品安全法》等相关法律，食品安全的立法主要着眼于监管型立法，只是针对目前的食品安全事件进行立法，滞后性比较严重，如农村家宴并未涵盖在《食品安全法》中，对监管者监管造成困难。与食品安全民事纠纷相关的专门立法较为欠缺，司法解释处于空白，导致司法困难较大。已出台法规很多款项形同虚设，操作性不强。法律的执法主体不一样甚至存在冲突也加大了执法的难度，使各种违法现象难以定性，以致处理不当。

3.6法律效益低、法规不合理

法律效益不够处罚力度太低再加上食品企业法律意识淡薄重效益轻安全，为了追求利益最大化，掺杂、掺假，侥幸心理严重。法律法规责任界限模糊举证困难，消费者由于维权费用、维权精力、取证困难和维权时间等造成维权成本的高昂，导致消费者维权积极性不高、维权意识差、维权力量弱。无法满足消费者、监管者的要求，消费者需要承担举证责任。

3.7食品标准驳杂、不统一

食品安全检验检测标准体系还不完备，食品安全标准化工作落后，标准总体水平偏低，标准起草部门众多，致使我国的食品标准不够协调统一，表现在国家标准之间不统一，行业标准与国家标准之间层次不清，存在着交叉、矛盾和重复等不协调问题[2]。食品工业中的1070项国家标准、1164项行业标准和578项进出口食品检验方法行业标准指标不一，令执法部门监管无所适从。

3.8食品行业缺乏诚信

食品企业是一个诚信企业，然而巨大商业利润的追逐驱使商家的责任感下降，食品企业唯利是图，存在侥幸心理。生产经营者为追逐利润,违规违法行为时有发生。一些食品生产加工小作坊和食品摊缺乏自律和诚信意识，不仅环境差、卫生不达标,而且人员流动性大，这些都成为食品安全监管的难点和薄弱环节。另一方面，我国食品行业信用管理体系还不健全，缺少必要的诚信监督手段。3.9食品产业行业基础薄弱受生产力发展水平等方面的制约，目前我国食品产业基础薄弱、量大面广[3]。食品产业涉及范围广，种类多，小作坊、小商贩、小餐饮也遍地都是，造成了管理混乱的局面，无法形成集约化、规模化的食品标准市场。

4食品安全监管解决思路

4.1持续深化体制改革

当前食品监管模式正处在转型之中，将工商、质监、食药监的食品安全监管职能综合到一起是长久以来食品监管总结出来的经验模式，走访中很多在职人员对新模式都认为是科学并且合理的。但当务之急是持续深度地进行大部制的改革，政府等相关单位需要提供改革所需要的帮助，提出合理的人员分配方案、合理的资金预算。食药监局内部应当处理好改革中的各县利益关系，尽快完成职能的调整，机构的整合，人员的安排。监管部门应迅速建立权责明晰、分工合理及统一协调的食品安全监管体系，依法从严惩治食品安全违法犯罪行为，进一步完善涉嫌犯罪案件的移送程序，实现执法、司法信息互联互通。制定一整套完善的食品监管流程，责任落实到人，可追究可溯源，为食品安全监管提供一个稳定的环境，这是食品安全监管部门实行监管职能的首要前提。

4.2提高监管部门专业水平

基层监管人员的专业素质一直是一个比较突出的问题，也是基层食品安全监管效益低的主要原因之一，食品安全监管部门应当重视科室人员工作能力的培养，提高食品安全监管人员的意识，形成优秀的食品安全监管团队。基层监管部门可以通过邀请行业专家进行培训，各科室负责人可以定期就监管过程中出现的问题有针对的进行指导。培训过程中着重业务处理流程，使所有的人熟悉自己所在岗位的监管流程，丰富监管技巧，组织专项整治活动，提高实际业务处理水平。进行培训的领导需要有针对的进行授课，在传授一般的法规标准之外还要适当的拓宽培训面。在全国食品安全监管系统内部利用信息技术建立食品安全监管交流平台，成员可以借助平台交流经验，更好地合作监督。

4.3监管部门加强责任意识

在食品产业基础薄弱的现阶段存不法商家的恶性竞争，靠企业的自律是远远达不到安全生产的标准，鉴于此食品监管部门应该加强责任意识，增加专项整治的频率以及力度，定期进行专项整治。监管过程明确部门责任，做到责任可溯源。

4.4完善食品安全标准与法规的建设

建立健全食品安全标准体系能有效提高监管水平。针对现阶段各项标准繁杂，内容不够规范、严密，各项标准之间交叉、矛盾、重复。有些标准存在时间比较长，不符合现阶段的实际情况，与国际标准脱轨比较严重。各地应该针对本地特色食品产业制定各项标准修订与国家法律不一致的监管法律规章和政策措施，制定各项具体办法，为有法可依做基础。细化各项制度标准，建立健全各项食品安全市场准入制度、食品安全生产制度、责任制度、认证制度、溯源及召回制度。覆盖从农田到餐桌所有的方面，食品生产的整个产业链。

4.5加强消费者食品安全意识

加强食品安全知识的宣传工作，在学校、社区等人员集中地宣传《食品安全法》，加强人们对食品安全的认识，做到人人关注、人人监督。食品安全意识的宣传和教育不仅能够增进公众的食品安全知识，增强公众的自我保护和参与监督的能力，客观上还为生产经营者提高自身的食品安全水平提供了原动力，激励食品企业采取保障食品安全的行为，有助于从源头预防和减少食品安全事故的发生。

4.6多元化治理，推行民众自治性组织

基层的食品安全监管单凭借监管部门远远不够，在小作坊，小商贩，小餐饮遍地的地区食品监管往往力不从心，推行民众自治组织会，可以增强食品安全监管的效率。强化政府在食品安全监管领域的主导权的同时，调动社会的力量共同监督。发动免检自治组织，媒体新闻人士共同监督。完善举报流程，食品监管部门采用有奖举报制度，鼓励民众举报非法生产的小作坊等。在社区、学校、乡镇成立食品安全协会，扩大公众对食品安全监管的参与度，增强独立市场主题的第三方检测机构对食品安全的监管力度，真正做到食品安全人人有责。

4.7信息化科学化监管食品生产流通

借鉴国外和其他行业的先进监管方式，在大中型食品生产企业普及HACCP理论及建设，有效实施监控，确保产品的卫生安全。利用先进的互联网技术，普及食品产品可溯源可召回制度，使食品从源头开始透明化，每一步加工都有据可查，每一次流通都有迹可循，当出现食品质量问题时能迅速定位环节，能迅速执行召回制度，避免了重大食品安全事故的发生。

4.8创立诚信监管体系，提高企业的诚信度

建立食品安全诚信体系，建议规模以上的食品企业必须建立食品安全信用档案，纳入诚信体系监管范围，再逐渐推向所有食品生产加工企业。建议完善食品安全信用信息评价、披露和奖惩制度，对企业的信用状况进行公正的评定、对诚信的企业予以适当的鼓励，对失信的企业予以惩罚，形成一个诚信网络，体系建立之后之后对外公示，以此有效地督促食品生产企业形成良好生产规范。其次，企业内部增加自身诚信度，通过低成本的改造生产车间，从原料采集到最后的成品，使企业食品加工过程透明化，全面开放加工通道，并广邀社会各界人士进行参观指导，在提高企业诚信度的同时，形成良性竞争，推动食品行业的发展。

4.9签订食品安全责任书———流散型食品生产企业

基层的食品安全监管工作永远是重中之重、难中之难。目前对于县镇一级食品监管的难度主要在于监管对象多，流散型食品生产单位繁杂，监管难以全面覆盖到，出了安全问题难以追究责任，执法难度大。因此在县镇一级目前存在和业主签订食品安全责任书的方法来限制其安全生产，对违反合约的严肃处罚，在一定程度上限制食品加工单位的恶性竞争。食品监管部门及国家有关组织需要对这些食品生产单位进行指导并逐步推动其向规模化、集约化、标准化方向发展。

5结语

食品产业行业基础薄弱是我国食品安全的根本问题，始终将推进食品产业转型作为监管的首要目标，同时不断加强监督管理工作。强调持续深化体制改革，加强人员培训，完善食品有关法律、标准，制定各地区可实施的具体法规，注重食品安全的宣传工作，提高消费者的食品安全意识，建立完整的企业自主监督预警机制，推行多元化监管，推行民众自治组织，创立诚信监管体系，提高食品企业的竞争力等从而全面提高食品监管的实效。

【参考文献】

［1］何珊.大连市食品生产安全监管对策研究[D].大连：大连理工大学，2013.

［2］刘林勇，李金林.浅谈我国食品标准体系[J].江西食品工业，2010（2）：26-29.

食品安全问题及建议篇(2)

（一）为规范食品安全委员会（以下简称食安委）及食品安全委员会办公室（以下简称食安办）工作，根据《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国食品安全法实施条例》，参照《市政府食品安全委员会关于印发市政府食品安全委员会工作规则的通知》（沈食安委发〔2015〕2号），结合我实际，制定本规则。

（二）镇食安委是镇食品安全工作的议事协调机构。镇食安办是镇食安委的办事机构，设在镇新农合办公室，承担全镇食安委日常工作。

二、组成

（三）镇食安委主任由镇政府主管领导同志担任；镇食安委委员由镇政府负责相关工作的政府办主任和下列有关部门的领导同志担任：成员单位有各社区、各村、镇直机关单位及驻镇机关单位等。

（四）镇食安委委员需要调整的，经所在单位提出意见后，由镇食安办按程序报镇食安委领导批准。

（五）镇食安办主任由镇政府的主要领导担任，副主任由镇分管领导担任。镇食安委各成员单位有一名相关科室负责人担任镇食安办成员。

（六）设立专家委员会，负责传达上级会议精神，完成上级下达的各项任务。对食品安全工作提供技术咨询、政策建议、解疑释惑和科普宣传。

三、主要职责

（七）镇食安委主要职责：分析全镇食品安全形势，研究制定全镇食品安全工作重大方针政策；安排部署、指导协调全食品安全工作；推动食品安全监管体制机制建设，实现食品安全监管全过程衔接，建立全食品安全工作体系；指挥、指导重大食品安全事故的应急处置工作，组织制定并实施食品安全事故应急预案，推动应急队伍组建、提升应急能力、开展应急演练；明确并督促各有关部门履行食品安全工作职责，推动食品安全工作责任落实和考核评价；承担县食安办交办的其他工作。

（八）食安办主要职责：组织开展全食品安全形势分析，调查研究重大食品安全问题，提出解决问题的方针政策建议；组织拟定并协调推进实施全镇食品安全工作规划和计划，组织开展村级食品安全工作考核评价；承办县食安委交办的食品安全综合协调任务，建立健全协调联动机制，建立最严格的覆盖全过程的食品安全监管制度；督促推进食品安全监管体制机制的健全完善，建立食品安全工作责任制，督促检查各有关部门履行食品安全工作职责情况；协调重大食品安全事故的应急处置工作和事故责任调查处理工作；承担食品安全的日常工作；完成县食安委交办的其他事项。

四、会议制度

（九）镇食安委通过全体会议、专题会议履行职责。全体会议和专题会议由镇食安委主任主持召开。

（十）全体会议由镇食安委和食安办全体成员参加，专题会议由与会议议题有关的成员参加。全体会议和专题会议可视情况安排有关部门或单位的负责人列席。

（十一）镇食安委全体会议原则上每半年召开一次，也可根据需要临时召开；专题会议适时召开。会议召开和会议议题由主持人决定。

（十二）全体会议的主要任务是：学习、贯彻国家和省、市、县食品安全方面的法律法规和方针政策；听取各相关单位食品安全工作情况汇报，分析、研究全食品安全形势，部署食品安全工作；研究确定食品安全工作有关体制、机制、规划、计划、工作规则、制度、工作方案；分析及调查食品安全工作中的重点、热点、难点问题；及食品安全工作责任制的落实情况，制定各村食品安全工作考核内容及其他需要研究的事项。专题会议的主要任务按照实际工作需要确定。

（十三）镇食安办实行会议制度，由食安办组织召开，食安办主任或副主任主持。

（十四）食安办会议由食安办全体或部分成员参加（也可根据需要，请办公室成员所在部门的有关负责同志参加）。会议原则上每半年召开一次，也可根据需要适时召开。

（十五）食安办会议的主要任务是：成员单位报告工作情况；通报我镇食品安全形势和重点工作进展情况；研究拟提交食安委全体会议或专题会议审议事项；研究协调成员单位提出的有关事项；研究提出工作建议；对职责范围内具体工作进行安排部署等。

（十六）食安办和各成员单位要切实履行各自职责，认真落实会议确定的工作任务和议定事项。一般应于一周内提出落实意见，特殊情况可推迟。会议确定的工作任务和议定事项由食安办负责督办。

（十七）食安办成员应严格遵守会议制度，原则上不得缺席会议。因特殊情况不能出席会议的，要向会议主持人请假，并安排可承担相关职责的人员与会。

五、公文制度

（十八）食安委文件。发文机关标志为“食品安全委员会文件”，发文字号为“食安委发〔20××〕×号”，加人民政府印章。主要用于贯彻落实食安委和政府的要求，制定、食品安全工作责任制，出台食品安全方面的工作规划、工作制度、工作计划、工作方案等事关食品安全全局性工作及其他重要事项。

（十九）食安办文件。发文机关标志为“食品安全委员会办公室文件”，发文字号为“食安办发〔20××〕×号”，加盖食安办印章。主要用于落实市政府食安办的要求、落实食安委具体工作以及就食安办职责范围内的工作进行安排等。

（二十）会议纪要。发文机关标志为“食品安全委员会会议纪要”和“食品安全委员会办公室会议纪要”，主要包括食安委全体会议纪要、专题会议纪要、食安办会议纪要等，用于明确会议议定事项。

（二十一）食安委相关公文由食安办主任审核后，报食安委主任签发，发送范围根据文件内容和工作需要确定。食安办相关公文由食安办主任签发，依据工作需要报送食安委领导同志，印发各有关单位。

六、报告制度

（二十二）建立食品安全工作报告制度，各村政府（街道办事处）、食安委各成员单位要及时准确地向食安委报告工作情况，报告事项由食安办负责承接上报食安委。

（二十三）需要报告的主要内容如下：

1.各部门重大食品安全工作决策部署落实情况。

2.各部门领导关于食品安全工作重要批示的落实情况。

3.食品安全工作责任制落实情况。

4.食安委及县食安办议定和交办督办重大事项的落实情况。

5.食品安全监管工作中遇到的重大问题。

6.食品安全工作中涉及面较广、性质比较严重的突发事件。

7.其他需要报告的事项。

七、通报制度

（二十四）建立通报制度，重大事项的通报由食安委主任或其委托的副主任决定，由食安办具体承办。

（二十五）食安委对下列事项进行通报：

1.各单位对重大食品安全工作决策部署、领导重要批示、会议议定重大事项及交办督办的重大事项落实情况。

食品安全问题及建议篇(3)

关键词：内地与香港；食品安全合作；法律机制；软法

中图分类号：D996

文献标识码：A　文章编号：1002-0594(2011)05-0038-06　收稿日期：2011-01-13

在“一国两制”框架下，通过合作，实现内地与香港之间食品贸易的便利化、保障食品的安全性已成为两地的共同需要。近年来，频发的食品安全危机事件愈益凸显开展此种合作的必要性与紧迫性。内地与香港食品安全合作的稳定推进需要相应法律机制的保障。自《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》(以下简称CEPA)实施以来，关于内地与港澳地区经贸合作(包括粤港澳合作)的研究成果颇丰，但对内地与香港食品安全合作法律机制的研究却很滞后，与法律实践的需求之间存在较大差距。笔者拟以跨行政区域软法治理为基本思路，对两地食品安全合作法律机制的构建作些探讨。

一、内地与香港食品安全合作法律实践的现状

两地食品安全合作的直接法律依据是CEPA及其后续补充协议。在促进贸易投资便利化方面，CEPA第17条规定，双方将在包括贸易投资促进、通关便利化、商品检验检疫、食品安全、质量标准等7个领域加强合作。~VCEPA附件6规定了双方在上述领域的合作机制和合作内容。在商品检验检疫、食品安全、质量标准领域，双方的合作机制是“利用双方现有的合作渠道，通过互访、磋商和各种形式的信息沟通，推进该领域合作的开展”，合作内容则包括信息通报、

“加强在动植物检疫和食品安全方面的合作，以便双方更有效地执行各自有关法规”、

“推动各自有关机构加强对合格评定(包括测试、认证及检验)、认可及标准化管理方面的合作”等。

但CEPA关于食品安全合作的制度性安排是以“政策”而非“规则”为导向，这些政策性规定需要配套法律规则的支撑与保障。于是在CEPA的基础上，内地和香港开展了多项食品安全合作法律实践，主要表现为行政协议和磋商沟通机制。行政协议是不同行政区域内的政府及其职能部门在平等、自愿协商基础上就特定领域政府合作事务达成的一种协议。行政协议不是行政机关一方对另一方的强令，而是缔结主体为追求共同的合作目标对自身行政职权行使方式的一种变革。在内地与香港食品安全合作法律实践中，此类行政协议主要表现为中央和地方人民政府及其职能部门与香港特别行政区政府及其职能部门间签署的相关食品安全合作协议。这些行政协议在CEPA就“商品检验检疫、食品安全、质量标准”规定的合作机制和合作内容的基础上，充实了部分合作内容，增加了信息交流和通报的具体内容，包括出入境检验检疫发现的问题以及各自采取的控制措施，磋商统一两地的检测程序、方法和标准等；增加了对种植和养殖源头管理、香港相关职能部门赴内地考察，打击非法进出口、国际重大检验检疫问题上的相互协调等内容；增加了及时妥善处理两地食品安全问题等内容，强调了在重大问题处理方面的密切协作，包括召开紧急高层联系会议解决突发重大检验检疫问题等。内地与香港食品安全合作的磋商交流机制则指两地政府及其职能部门的官员、技术人员之间直接进行对话、协商、沟通的合作机制。现阶段，这一磋商交流机制主要包括：粤港深珠卫生检疫、动植物检疫与食物安全控制例会、粤港行政首长联席会议、联络员制度、食品安全职能部门之间的互访制度、农场和食品生产企业探访制度、实验室检验部门工作人员定期进行检验方法的比对和交流学习制度等。这些合作机制旨在进一步建立和健全内地与香港的食品安全相关信息沟通渠道。

此外，由于香港与内地同为WTO的独立成员，双方在食品安全合作中也要遵守WTO的相关协定。WTO体制下与食品安全合作有关的协定主要是《关税贸易总协定》(以下简称GATTl994)、《实施卫生与植物卫生措施协定》(以下简称《SPs协定》)和《技术贸易壁垒协定》(以下简称《TBT协定》)。GATTl994下与食品安全合作相关的条款主要包括第1条、第3条和第20条。GATTl994第1条和第3条确立的非歧视原则是WTO体制的基石，也是实现贸易自由化目标的基本制度保障。非歧视原则贯穿WTO各协定始终，涵盖货物贸易、服务贸易和与贸易有关的知识产权保护，与食品贸易密切相关的食品安全问题自然也是其调整对象。为平衡贸易与非贸易利益，GATTl994第20条(b)项规定，在不构成对情形相同的国家之间任意的或不合理的歧视或构成对国际贸易的变相限制的前提下，成员有权采取或实施为保护人类、动植物的生命或健康所必需的措施。此条款是关于人类及动植物健康保护的条款，但因为食品与人类和动植物健康间的直接关联，这一条款可以视作WTO关于食品安全问题的一般性表述。《SPS协定》的法律规则涵盖食品安全、动物健康与植物健康三个领域，但食品安全无疑是核心问题。《SPS协定》围绕两个问题设定了相应规则：第一，关于适当的卫生与植物卫生保护水平；第二，关于SPS措施的实施。除此以外，《SPS协定》还设计了一些支持性规则，包括透明度原则、控制、检查和批准程序、技术援助、特殊和差别待遇、争端解决和设立SPS委员会。在食品安全方面，《TBT协定》则主要规制除《SPS协定》定义的SPS措施以外，对食品贸易具有阻碍作用的技术法规、标准和合格评定程序。

二、内地与香港食品安全合作面临的主要法律问题

(一)　内地与香港的食品安全合作缺乏正式的、常设性组织机构现有的磋商沟通机制只是建立在定期会议制度、联络员制度、互访制度等之上的一种松散型的临时性机制，难以持续性地推动两地的食品安全合作。例如，在发生重大食品安全事件时，仅通过召开紧急高层联系会议的方式恐怕无法保证事件的及时解决。又如，协调食品安全标准应是两地食品安全合作的核心内容之一，但食品安全标准的制订和修改必须建立在较长期的危害识别和风险评估研究工作之上，仅靠两地实验室检验部门工作人员定期进行检验方法的比对和交流学习难以达到食品安全标准协调的目的。

(二)　行政协议的法律定位不明，法律性质有待澄清行政协议具有合同的性质，自生效之日起，对缔约的双方行政机关即具有约束力。但行政协议又不能仅仅定位为行政合同，否则无法解释行政协议对第三方――公众的约束力，因为在行政协议履行过程中大都涉及缔约方各自辖区内公众的权利和义务。于是，我国有学者主张“把行政协议作为法律规范性文件来对待，使行政协议不仅仅约束缔约

方(法律规范性文件的制定者)，而且也约束辖区内所涉及的公众”(叶必丰，2006)。因行政协议缔结主体的不同，行政协议的法律地位及其效力也各不相同，具有规章制定权的地方政府间所缔结的行政协议等同于规章，与规章具有相同的效力。不具有规章制定权的地方政府或其职能部门间缔结的行政协议，只能等同于法律、法规和规章以外的行政规范性文件。我们认为，在实践中行政协议并非总是在行政级别对应的政府及其职能部门间签署，其缔约主体的情况较为复杂，涉及的内容也很广泛。而我国在法律上对行政协议并没有作出规定，它是否属于行政合同的一种?是具体行政行为，还是抽象行政行为?是行政立法行为，还是制定其他行政规范性文件的行为?目前尚无定论，也难于一概而论。理论界对行政协议的研究还刚起步，行政协议的缔结程序，行政协议的履行，政府权力在行政协议中怎样行使，违反行政协议的法律后果是什么，因行政协议引起的争议该如何解决，等等。这些问题都需要明晰，否则，会影响行政协议效用的发挥。

(三)　内地与香港食品安全合作行政协议的法律效力亟待加强两地现有的相关行政协议大多重在表达一种合作意向或共识，对于双方应采取的具体措施规定过于抽象，可操作性不强，因此，行政协议的实际履行效果难以得到保证。以《泛珠三角区域农业合作协议》为例，该协议的主体仅包括两部分内容：合作内容和合作机制。在合作内容方面，仅原则性规定了泛珠三角9省区和港澳地区建立健全区域内粮食及其他农产品产销协作机制、开展区域内农业科技合作与交流、鼓励建设“9+2”农业信息平台等7个合作方向。在合作机制方面，建立了区域内9省区农业厅、香港特别行政区政府渔农自然护理署、澳门特别行政区政府民政总署衔接落实制度和合作协调机制，但这一机制仍是一种较为松散的定期会议制度。另外，两地食品安全合作行政协议的法律内容缺乏系统的框架设计，大多需根据实践需要和已有探索进行修改和补充，从而导致这些行政协议缺乏稳定性。

三、内地与香港食品安全合作法律机制的框架设计

(一)　法律机制的组织机构有效的组织是制度变迁的关键。作为内地与香港经贸合作的组成部分，两地食品安全合作的组织机构建设应依托于内地与香港合作的整体性机构安排。目前，两地合作的组织性磋商沟通机制主要有：(1)根据CEPA第19条的规定，两地设立的联合指导委员会，委员会下设联络办公室，并可根据需要建立工作小组。(2)2004年6月签署的《泛珠三角区域合作框架协议》为内地9省区和港澳合作规定的组织性磋商交流机制：行政首长联席会议制度、政府秘书长协调制度、日常办公室工作制度和部门衔接落实制度。(3)粤港间的组织性磋商交流机制，包括粤港行政首长联席会议、粤港深珠卫生检疫、动植物检疫与食物安全控制例会等。上述组织性磋商交流机制的建立是一种创新性的探索，有效地促进了内地与香港间的合作与发展。但随着合作的深化，这些机构安排的不足开始凸显，保障和推进两地合作需要一套常设性机构，具体负责与合作事务有关的决策、执行和争端解决。因此，我们应对现有的组织性磋商交流机制予以革新和完善。首先，联合指导委员会应成为常设机构，人员由内地和香港分别选派，专门从事推动两地合作的工作。联合指导委员会下设的联络办公室升格为秘书处，配备专职行政人员。在联合指导委员之上设高官会议。高官会议为非常设机构，由内地副部级以上官员和香港司局级官员组成。高官会议每年召开两次例会并根据需要召开临时会议。高官会议是内地与香港合作的决策机构，主要负责制定内地与香港合作的政策和指导方针。在联合指导委员会之下，根据需要设立包括食品安全合作工作组在内的若干工作组，分别负责不同贸易便利化领域的合作事务。食品安全合作工作组的人员由双方从食品安全职能部门选派，负责推进两地食品安全合作发展的专题计划、交流食品安全信息、调查和处理食品安全突发事件。在食品安全合作工作组下，应设立4个专家小组。这些专家小组分别负责就食品添加剂、农药和兽药残留、微生物污染、转基因生物产品的安全性提供独立性的科学意见。关于两地合作过程中的争端解决机制问题，大多学者认为CEPA框架下的争端解决机制亟待加强和完善。有学者主张，设立粤港澳紧密合作调解委员会和设立司法管辖协调会，以完善粤港澳合作的争端解决机制。

“粤港澳紧密合作调解委员会应当由三地的政府专家和法律专家组成，负责‘合作区’贸易争议当事人提请的协商请求，运用斡旋、调解、调停等手段促成争议的解决。”(杜钢建，2009)考虑到内地和香港间的特殊法律关系，我们认为，在争端解决方面，建立两地合作调解委员会的主张较为合理。

(二)　法律机制的表现形式在相当长的一段时间内，内地与香港食品安全合作法律机制的表现形式将主要是行政协议。我们认为，行政协议应属于软法的范畴。关于软法的界定，国内外学者最常援引的是法国学者弗朗西斯・斯奈德的定义：

“软法是原则上没有法律约束力但有实际效力的行为规则。”(Francis，1993)“原则上不具有法律约束力”是指软法不具有国家强制力，不具有强制制裁性，不由国家强制力保障实施。“实际效力”是指软法具有法的实际效力――软法可升华为硬法或在某一特定问题领域硬法缺失的情况下，软法对法律主体的行为发挥着实际的指导作用和调节作用。近年来，在我国以罗豪才教授为代表的行政法学者创新性地将软法引入国内公共治理领域，并对软法的“本土化”作了开拓性的研究。他们认为，软法是一种非典型意义的法。软法是一定人类共同体通过其成员参与协商方式制定或认可的，从而其内容具有相应的民主性、公开性、普遍性和规范性的行为规则(姜明安，2006)。软法具有不同于硬法的典型特征：其一，软法的创制方式与制度安排富有弹性。其二，软法的实施方式未必依赖国家强制力。其三，软法效力实现的非司法中心主义。其四，软法的法律位阶不甚清晰。其五，软法的制定和实施具有更高度的民主协商性。此外，在形式上，软法的规范形态多样。在政法惯例、公共政策、自律规范、专业标准、弹性条款等五种类型中，又有诸多表现形式，如纲要、章程、意见、建议、条例等(罗豪才等，2006)。在国际合作中，软法亦广泛存在。国际合作本身是一个由浅及深的发展过程。成功的国际合作需要具备三个主要的维度：实质性的内容、广泛的成员和法制化的规范。在完全具备这三个维度之前，国际合作存在三种对应的动态路径：框架公约路径(实质内容有待深化)、诸边路径(成员的数量有待扩展)和软法路径(法制化的程度有待加强)。其中软法路径是指“(国际合作)始于协议，该协议包含重大的具实质内容的义务和广泛的成员，但却尚未实现规范的高度法制化，需要强化其规范的法制化程度。”(Kenneth

w，and Duncan，2004)国家及其政府职能部门之所以主动或被动选择软法的合作形式主要缘于国际合作中包含的不确定性。例如，对合作方的履行意愿和履行能力心存怀疑，对履行的政治、经济成本和收益尚存不确定性或者对合作解决问题的方案尚存疑问或缺乏足够信息等。在“一国两制”框架下，实现并不断推进内地和香港间的合作是一种创新性实践，无现成的法律模式可供借鉴。而且食品安全是一个技术性强、尚处于发展变化之中的全球性问题，科学知识的不确定性及其发展演化成为决定合作问题的主要因素之一。这些“技术上的不确定性”导致相应法律机制的建立必须循序渐进，无法采用“一步到位”的法律形式。于是，缔结软法则成为一种有益的选择。软法可提供双方合作所需的灵活性，同时软法的制定和实施可为合作双方提供继续互动和互学的长期机会，以逐步弥合分歧，巩固互信，为最终形成有约束力的法律合作形式铺平道路。

之所以将内地与香港行政机关之间在食品安全合作领域签订的行政协议在法律属性上归于软法，理由在于：一方面，这些行政协议不具有法律的强制约束力。首先，行政协议的签署方式简便、灵活，一般由双方政府及其职能部门的主管官员签署，无需经法定的缔约程序批准。其次，行政协议的责任条款大多缺失，任何一方不履行协议规定的义务并不会导致强制性制裁。最后，行政协议本身也尽力避免给人以具法律约束力的印象，在措辞中多谨慎地使用“鼓励”、“尽力”等弹性措辞，在协议的名称上多使用“备忘录”、“安排”、“意见书”等名称。另一方面，这些行政协议可产生实际的效力，具有法律效果。行政协议的实施不依赖于强制性制裁，其实际效力的产生主要源自合作方的自愿遵守。自愿遵守的动机可能有多种，如对可获取利益的预期、对声誉的珍惜、对规范本身的认可、舆论压力等。在探讨加强内地与香港的合作(包括粤港澳合作)时，学者大都建议，通过在行政协议中规定违约责任的具体形式，包括某种合作的中止和某种优惠的取消，强化行政协议的效力(叶必丰，2004)。对于强化硬法的法律约束力而言，这一点固然重要，但行政协议的软法本性决定了它的实际功效有限。所以，我们更应从构建软法实施机制的视角来探讨强化行政协议的法律效力的途径。一些国际关系和国际法学者提出了有关国际法遵守的“管理理论”，认为最大化地实现行为体对一套国际规则的遵守不仅是一个强制执行问题，更是一个管理问题，需要保证所有的当事方了解他们的义务，保证他们拥有遵约的能力，并且保证他们能够获得必要的援助(Chayes，1995)。借鉴此种“管理理论”，我们认为，软法的实施机制应是一种开放协调的机制――在设定共同目标和评价基准的前提下，不依赖于软法自身规定的罚则，而通过信息交流和监督评价程序促使软法的制定主体自我执行。因此，就强化内地与香港食品安全合作行政协议的效力而言，我们应着重从两个方面着手：一是增强双方合作过程中的信息透明度；二是开展技术援助，重视双方的食品安全能力建设。

食品安全问题及建议篇(4)

今天召开市食品安全委员会第二次全体会议，也是一次例会，主要是通报市食品安全委员会今年上半年以来工作，认真研究贯彻3月31日国务院和省召开的整顿和规范市场经济秩序电视电话会议、4月27日全省食品药品专项整治电视电话会议精神，安排部署*年下半年食品安全专项整治工作，审议通过有关文件。会议时间不长，但内容丰富，圆满完成了各项议题，开得很成功。这次会议增加了市委宣传部、市科技局和监察局三个成员单位。对审议通过的有关文件，需市政府下发的要抓紧修改呈报市政府。其他议定的工作各成员单位要抓紧落实。

刚才，赖沛新同志对市食品安全委员会成立以来的工作情况和近期的主要工作向各位委员作了介绍。总的看，市食品安全委员会自去年10月成立以来，各成员单位以大局为重，主动履行各自职责，并能相互沟通，密切配合，使我们建立的食品安全协调机制发挥了很好的作用，在实施食品放心工程和开展食品安全专项整治工作、查处食品安全重大事故、开展全省食品安全督查、加强食品安全宣传等方面做了大量卓有成效的工作，各项任务完成得比较好，取得了阶段性成果。下面，我谈几点意见：

一、进一步认清形势，提高认识，切实增强做好我市食品安全工作的使命感、责任感和紧迫感

食品安全关系到广大人民群众的身体健康和生命安全，关系到社会稳定，关系到政府形象。过去半年多来，大家做了大量卓有成效的工作，取得了不少成绩，打开了工作局面。但在肯定成绩的同时，也要清醒地看到当前我市食品安全问题仍然比较突出，生产经营假冒伪劣食品等违法现象屡禁不绝，在局部地区特别是乡村和城乡结合部，假劣食品蔓延势头还没有得到根本遏制，食品的种植、养殖、生产加工、流通、消费等各个环节都不同程度地存在不安全的隐患，与党委、政府和人民群众的要求和期望仍有较大差距。突出问题表现在：一是环境污染和农业投入品滥用造成农产品药物残留和重金属超标等问题严重。根据市农检中心对市区三角、昌记、城南、南步、中心等市场进行的试抽样检测结果，农药残留样品占总样品6.54%，查获瘦肉精严重超标的生猪时有发生。二是食品生产加工中非法添加国家明令禁止的化工原料、使用非食品用原料和食品掺假问题仍然突出，不法分子非法使用非食品添加剂和过期变质食品及食品原料、用病死畜（禽）加工食品等情况在局部地区还较为突出，不仅严重危害群众的身体健康，还影响整个食品产业的发展。三是食品微生物污染引起的食源性疾病时有发生。一些食品生产经营单位生产、加工、存储、运输条件简陋，缺乏必要的卫生防护设施，造成细菌等微生物在食品加工、流通过程中大量滋生，导致食源性疾病的发生。市卫生部门上半年收到重大食物中毒报告2起，均是细菌性食物中毒，对社会安定产生了一定影响。四是农村和城乡结合部食品市场生产销售假冒伪劣情况比较突出。由于农民和进城务工人员消费能力相对较低，自我保护意识和能力不强，加上我们对农村地区和城乡结合部的食品安全监管还不到位，导致农村地区和城乡结合部成为假冒伪劣食品的集散地，广大农民的健康权益受到严重侵犯。如劣质奶粉事件、广州假酒事件都发生在农村和城乡结合部，受害的都是农民和农民工。五是我市食品安全标准建设滞后，无标生产、检测机构不健全、水平不高，已成为我市食品产业发展的障碍之一。六是食品产业发展水平不高。我市虽是农产品大市，但客观上说，我市的食品产业化程度不高，小生产作坊式、家庭式的传统工商户、渔农户十分普遍，离安全生产的要求还存在较大的差距。七是各职能部门的监管水平有待提高。如何主动服务产业发展，使监管的政策措施更符合实际，更具有针对性，是我们必须解决的课题。

食品安全监管工作，保护的不仅是群众的健康和生命安全，也是净化市场环境，提高我市食品产业的市场竞争力，促进经济全面、协调、可持续发展和构建和谐社会的重要内容，是践行“三个代表”重要思想和落实科学发展观的具体体现。市委、市政府对食品安全工作十分重视，人大代表、政协委员给予了特别关注，全国“两会”期间约有一半代表和委员提（议）案加强食品安全工作。可见，食品安全工作是当前社会的热点。因此，各成员单位一定要对我市食品安全形势有清醒的认识，对当前存在的问题有客观、全面的判断，进一步增强做好食品安全监管工作的使命感、责任感、紧迫感，树立大局意识、全局观念，把它作为各部门体现执政为民，为群众办好事、实事的首要任务抓紧抓好。食品安全监管工作既光荣也艰巨，我们一定要切实负起责任来，不辜负党和人民的重托，扎扎实实把各项工作落到实处。

二、突出重点，狠抓落实，努力实现我市食品安全形势明显好转

食品安全是当前社会关注的热点。食品安全监管工作是一项系统工程，涉及生产、流通、消费各个环节，需要从生产基地建设、标准体系、检验检测、科研开发等多方面统筹协调，整体推进。在具体实施过程中，我们要突出重点，抓主要矛盾，解决突出问题，力争尽快见到实效，让老百姓看到变化，感到满意，增强信心，这里我强调两点。

（一）尽快建立起全市食品安全工作责任体系。各级政府、各职能部门和各单位要逐级建立食品安全工作责任体系，将监管网络和责任延伸到乡镇。镇级政府必须建立食品安全工作领导组织，在清城区没有设立监管机构或在镇级行政区没有监管网络的部门必须建立协管机制。我们食品安全委员会各成员单位首先要带头，起到榜样和示范作用。一是要尽快落实食品安全责任制和责任追究制，做到谁出问题就追究谁的责任，是谁的问题谁就要承担责任。按照《*市食品安全监管责任追究制度》，推动我市食品安全责任制和责任追究制的全面落实。二是建立健全食品安全事故应急处理机制，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，提高保障食品安全和处置突发事件的能力。4月份颁布的《*市重大食品安全事故应急求援预案》明确了各部门在重大食品安全事故应急处置工作中的职责和工作程序，是政府一种危机应急行为，防患于未然，十分有必要。各地、各有关部门也要结合本地区、本部门实际，制定相应的食品安全事故应急预案。三是要建立健全食品安全信息沟通机制，畅通社情民意反映渠道，规范食品安全信息收集工作。本次会议下发的《*市食品安全信息管理办法》，各有关部门要认真执行，按规矩办事。各部门要高度重视食品安全信息管理工作，除日常监管信息外，对本部门的综合监管信息，要及时送各有关部门，以便综合协调。要加快食品安全管理信息化进程，逐步建立我市食品安全信息网络平台，实现部门间信息互联互通和资源共享。总之，要把食品安全监管的责任和任务分解到部门，明确负责人和责任人，做到逐级落实，各司其职，协调一致，监管到位。

（二）继续深入开展食品安全专项整治和食品放心工程。食品安全专项整治仍是今年整顿和规范市场经济秩序工作的重点，去年我市食品安全专项整治工作得到省政府督查组的肯定，今年要继续引向深入。国务院、省先后召开了食品药品专项整治电视电话会议，6月16日，市府办下发了《印发*年*市食品药品专项整治工作方案的通知》。6月29日，国务院副总理吴仪向十届全国人大常委会第十六次会议作关于食品药品安全形势与监管工作的报告时说，目前，我国食品安全形势总体好转。但是，一些深层次问题没能根本解决，当前食品安全形势依然严峻。我国将力争用三到五年时间，使食品生产经营秩序明显好转，生产销售假冒伪劣食品违法犯罪活动得到有效遏制，食品安全事故大幅度减少。

我们要按照国务院、省的要求，结合我市食品安全出现的新情况、新问题，抓住与老百姓生活关系密切的粮、肉、菜等重点品种，抓住种植养殖、生产加工、流通、消费等各个重点环节开展整治。要突出对农业投入品、用非食品原料加工的食品等重点品种及农村、城乡结合部等薄弱环节的集中整治，要严厉打击制售有毒有害食品的违法犯罪行为。下半年重点抓好以下几个方面的工作：

1、抓好大型工矿企业等集体食堂食品安全专项整治，要求普遍达到持证经营、卫生规范，保护职工身体健康、生命安全。加强实行餐饮、食堂卫生量化分级管理的步伐，防止群体中毒事故发生。

2、抓好种养环节的农药、兽药、化肥的流通秩序整治，要求对无证经营、违规经营者坚决查处和取缔，指导农民科学种养、合理用药。

3、抓好生猪屠宰的综合整治，要求杜绝病死猪肉、瘦肉精严重超标的猪肉流入市场或供应酒店。

4、抓好市场准入制的推广，要求试点到镇级中心市场、县城市场50%以上实行市场准入制。

5、抓好烧腊熟食加工销售专项整治，要求首先单项做到市场准入，杜绝病死禽畜用于烧腊熟食加工、杜绝不卫生烧腊熟食进入市场销售。

6、抓好对食品生产加工企业违法生产的专项整治，要求坚决查处无证生产、用非食品原料生产加工食品的违法行为。

7、抓好儿童食品市场、农村食品市场的专项整治、要求切实保护儿童、农民食品安全。

委员会各成员单位要坚持集中整治与制度建设、严格执法与科学管理、打假治劣与扶优扶强相结合的工作原则，采取切实有效措施，全面推进食品放心工程和各项工作。为保证专项整治和食品放心工程深入开展，确保各项工作落到实处，我市今年要争取启动食品安全综合评价试点，探索和完善食品综合评价体系。本次会议后，各部门、各县（市）要召开专门会议，专门总结经验，部署食品专项整治工作。

三、加强联系，密切合作，共同提高全市食品安全监管工作水平

食品安全问题及建议篇(5)

【关键词】食品安全；信息制度；立法完善

文章编号:ISSN1006―656X(2013)06 -00040-01

食品安全问题屡禁不止，生产者、销售者职业道德的丧失确是一方面，而制度的完善必然一定的客观规制作用。作为食品安全问题最重要的一点即食品安全的信息制度，其立法的完善是摆在我们面前极其重要的一点。

本文对食品安全信息采取的是广义概念，指由食品生产者、经营者、政府、媒体以及中介机构掌握的并依法应公示给消费者的与食品安全相关的信息，大致可以分为：不安全信息，质量安全信息，事实信息。

从法理上而言，一个审慎的食品安全信息制度体系，至少应当包括四个方面：食品安全信息收集、整理体系；食品安全信息报告与流通体系；食品安全信息披露与公开体系；食品安全信息公众参与（监督）体系。

一、我国食品安全信息制度的立法现状及问题

截至于2011年，目前中国有十余部卫生法律、30多件行政法规、200多项部门规章。相对而言，食品安全体系庞大而杂乱，对食品安全信息制度的构建有一定的影响。

（一）食品安全信息收集制度的不完善

在我国现行法律法规中，作为食品安全信息保障制度的信息采集、收集制度，即相关的食品生产经营许可制度，农产品生产环节记录制度，进货环节查验记录制度等均被零碎地规定在食品安全法中，同时，我国并没有构建从“农田到餐桌”食品安全信息记录追踪制度，这就说明至少信息的来源是相当不全面的。同时，收集信息制度也仅仅作为法律的“建议”而不是强制制度。这种规定由于法律强制力较低、不利于信息的统一采集和整理，势必造成食品安全信息制度的僵局。

（二）食品安全信息溯源制度的缺失

回想每一次曝光的食品安全问题，消费者都会有一个疑问，为什么曝光出问题之后，其问题出现在哪一个环节却需要等待所谓的“有关部门”调查多日？食品安全溯源制度的优越性之一就体现在出现食品安全问题之后，能够根据溯源信息，直接锁定某一流通环节，迅速的找到发生问题的根源，并采取相应的措施。这样的制度，我国不是没有，但是却未成体系，相关的规定也是散见于在《食品安全法》、《农产品质量安全法》、《乳品质量安全监督管理条例》

（三）食品安全信息公布与反馈制度未形成体系

政府是最有力的食品安全信息公开主体。食品安全信息本身是庞杂而混乱的，同时又是瞬息万变的，从理论上来说，政府不是食品安全信息的第一手掌握者，它也永远不可能了解所有的食品安全信息，所以政府公布的信息有限。并且我国现在仍然是多头分段监管的模式。如何公布，如何在公布之后进行反馈，都是一个问题。

（四）食品安全信息公众监督机制未健全

食品安全信息的监管，不能仅仅依赖于市场或者政府，而需要引入公众参与机制。但食品安全法和条例仍存在许多不足，针对信息监管制度而言，如何实现公众对这些信息的有效掌握始终是一个极大的困扰。一旦缺失真实和有效的公众参与，信息规制也必将停留在行政垄断性的管理层面，近年来不断见诸于媒体的食品安全事故就是有力的例证。

二、我国食品安全信息制度立法完善的建议

（一）完善食品安全信息收集、整理制度

想要建立长效完善的食品安全信息制度，首先不可或缺的就是食品安全信息的收集整理制度。这一点可以从两方面进行完善：

第一，建立食品生产经营者强制公开食品安全信息的制度。食品生产经营者是食品安全信息的第一手资料人，其提供完整的食品安全信息有利于更好的保护消费者的知情权及食品安全权，同时，这也是其社会责任的要求之一。

第二，政府同时也必须承担收集尤其是整理食品安全信息的责任。作为食品消费者在交易中需要依赖以做出抉择的食品安全信息，由政府进行收集，符合政府行政理论的要求和经济学成本理论的要求。消费者的经济实力和知识能力难以进行系统化的收集工作。

（二）建立食品安全信息追溯制度

首先，应建立较为系统的信息溯源制度。也就是尽量建立包括全国各个地域、各个部门、囊括食品生产到流通各个环节的溯源制度。其次，统一食品安全信息溯源所采用的方法。摒弃较原始且难以发挥时效的溯源方法，例如手环、书面记录等，在条件允许的情况下，逐步过渡到采用条形码、无线射频技术等现代化的技术。最后，尽量将溯源制度的建立管理等职责划分清楚，以利于溯源制度的统一化建设。

（三）健全食品安全信息公布制度

食品安全信息公布制度的完善包括完善公布的内容、完善公布的主体、完善公布的平台。

(1) 食品安全信息公布主体的完善建议。应明确规定食品信息的公布主体，既可以按照食品种类，也可以按照监管流程由各监管机构进行公布；更好的办法是，在各机构中形成沟通交流机制，由一个部门集中定期（例如一周一次，时间短利于消费者掌握信息的及时）公布。

(2) 食品安全信息公布方式的完善建议。政府可以定期或者不定期地发行官方而全面记载食品安全信息的刊物，同时这一定期刊物也将给消费者提供稳定长效的食品安全信息获取的渠道。同时还可通过张贴公告等方式进行补充。例如在各级监管机关内开设食品信息的专门窗口，以及不定期的进行新闻会。

（四）健全食品安全信息公众参与机制

食品安全信息公众参与机制包括食品生产经营者、食品消费者、社会中介组织和媒体等多方面。

第一，加强生产、经营者食品安全信息公布的社会责任的承担。现代公司在营利和对股东利益进行分配的同时，也要承担对员工、政府、社会和环境的责任。

第二，鼓励、支持社会中介机构及其他组织对食品安全信息义务的承担。一般而言，一方面，社会中介组织的路径对消费者提供食品安全信息的反应速度较政府路径要快，从而能更快地满足消费者的信息需求；另一方面，社会中介组织能提供政府路径所不具备的某些信息，并且其能够提供的信息明显要多余经营者路径所能提供的信息。

第三，充分发挥消费者在食品安全监督方面的作用。建立起一种长效的食品安全监督评价机制以保障公众（尤其是消费者）参与到对食品安全问题进行主动监督的过程中来尤为重要。

第四，充分发挥媒体舆论的导向作用。新闻媒体被视为“社会的守望者”、“社会的雷达”或“社会的监视器”，这说明了新闻媒体在社会监督管理中的重要性和独特性。应更好的发挥《食品安全法》第八条所规定的新闻媒体的舆论监督责任。

参考文献：

[1]张颖伦.从信息不对称理论看食品行业的政府质量规制[J].《电子科技大学学报（社科版）》2012,5.

食品安全问题及建议篇(6)

关键词：食品安全事件；食品安全；监督管理

中图分类号：TS201.6文献标识码：A文章编号：1672-979X(2007)10-0066-03

Discussion on China’s Food Security Control

LU Tian, SHAO Rong*

(International Pharmaceutical Business School, China Pharmaceutical University, Nanjing 210009, China)

Abstract：With the rapid development of food industry and the growth of varieties of food, food security situation has become more and more complicated and the supervision of food has also become more and more difficult today. Despite lots of measures taken by China’sgovernment in recent years, food safety affairs still happened some times. This paper discusses the current situation of China’sfood security and analyses the defects and shortages in China’s food security system, then, gives some corresponding strategies and suggestions.

Key words：food safety affair; food security; supervision

俗语云：“民以食为天，食以安为先”。食品安全历来是关系到人民群众身体健康和生命安全的头等大事，受到政府的重点监管。随着物资的充裕，食品安全形势日趋复杂，监管的难度也越来越大。

5年来，我国政府连续整顿和规范市场经济秩序，并有针对性地在全国范围内开展专项整治，食品安全形势总体好转，但食品安全事件仍时有发生，如“红心鸭蛋”、“多宝鱼”等事件。今年6月美国以药物残留超标为由禁止中国5种鱼出口，被一些国外媒体恶意炒作，导致国际市场对中国食品甚至其他“中国制造”产品的不信任，严重影响了中国出口产品的良好国际声誉。这一系列问题的发生，反映出中国的食品安全工作仍然任重而道远。认清问题，找出解决方法，是摆在各相关食品安全监管机构面前的艰巨任务。

1我国食品安全监管中存在的问题

1.1食品安全法律体系中存在的问题

食品从生产到流通各环节的相关法律、法规、规章以及其他规范性文件形成了食品安全法律体系。目前，我国的食品安全法律体系主要是以1995年颁布的《中华人民共和国食品卫生法》（以下简称《食品卫生法》）为主导，与《生猪屠宰管理条例》等行政法规，《食品卫生行政处罚办法》等单行规章，以及《产品质量法》等相关法律法规中有关食品安全的规定，联合构成集合法群，见图1。

上述法律体系是政府实施食品安全监管的基础，但随着时代的发展，在实践中逐渐暴露出一些问题。

首先，至今尚未出台一部独立的《食品安全法》，而《食品卫生法》已难以胜任总体协调和指导整个食品安全监管体系的任务。由于分段立法，导致各部法律之间条款相对分散；相关行政监管机构的职权未能完全分清，在监管实践中职能重复和职能缺失并存；由于不同法律对应了不同的立法和执法主体，其间又缺乏整体协调，实践中常出现不同的执法机构对同类性质的问题有差别较大的处理结果。这些均在一定程度上损害了法律的一致性与严肃性。

其次，我国现有的食品安全法律法规大多制定于20世纪80、90年代，此后未做过大的更新或修订，难以适应目前的监管需求。对照欧美发达国家，其相关部门随时根据需要更新或修订现行的食品安全法律法规，在不断摸索与更新中增强各项政策法规的科学性、操作性和系统性。此外，由于我国现有食品安全法律法规及相关技术标准未与国际接轨，使得我国对欧美等发达国家的食品出口贸易障碍重重，出口食品常因未达标准而被进口国扣留、退回或销毁，严重影响了我国食品出口贸易发展。

再次，我国现行的食品安全法律法规及实施条例大多未能做到条款与技术要求相互融合，在具体的监管实践中操作性较差。

1.2监管机构责权界定及协调问题

我国各行政部门的食品安全监管权限主要源于1995版《食品卫生法》第三条和第三十二条的规定，涉及食品安全监管的部门以卫生部门为主，包括国家质检、工商行政管理、农业、商务、海关、环保和公安等近10个部门。各部门依据相应法律法规赋予的权限分别负责食品安全各相关环节的监管工作，但实际操作中各部门间的职能存在重复。各部门对食品监管的软硬件都有投入，但缺乏部门之间的沟通与协调，造成执法资源重置和浪费。由于职能重复和“趋利”倾向，监管部门常侧重于核发证、照等“有利”环节，忽视了对“无利”环节的监管。不出问题时大家都管，一出问题，则相互推诿，执法合力下降。此外，监管部门在行使职责时敏感性不强，持续性不佳，常是等到发生了食品安全问题、媒体曝光后才进行突击式检查。而不法分子常等风头过后卷土重来，对稳定食品安全造成了危害。

2004年9月，国务院决定按照“一个环节由一个部门监管”的原则，采取分段监管为主，品种监管为辅的方式，理顺食品安全监管职能，明确责任。并决定由食品药品监督管理部门对全国的食品安全监管工作进行综合监督与总体协调。这种做法分清了责任，理顺了关系，促进了各监管方有效地开展工作，在发生食害事件时表现出了较好的应急能力。但是，目前食品药品监督管部门还只是在出现食品安全问题时才作为协调部门介入事故处理，总体控制能力仍不足。

2007年7月，国务院颁布了《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》，其第十条明确赋予了县级以上地方人民政府对本行政区域内的产品安全监督管理负总责的职责。由此，县级以上地方人民政府也正式加入了食品安全监管的行列。这一举措，能有效整合地方监管资源，为食品药品监管机构开展综合监督工作提供支持，从而确保食品安全监管成效。

1.3食品安全技术标准及检测技术问题

目前，我国共有食品安全检验检测机构8 000多个，分属于农业、商务、卫生、质检等部门。检测机构分散，低水平重复建设，不能充分共享检验检测资源。目前我国的食品安全相关技术标准大多标龄长、更新慢，与欧美等发达国家相比差距较大。例如农药残留标准，我国的《食品卫生法》仅在粮食、水果、蔬菜、肉等45种食品中规定了104种农药的允许残留量，设置了291个指标，且大多标龄较长，要求相对较低。而国际食品法典委员会（CAC）则在375种食品中规定了176种农药、2 572条农药残留标准，数量近我国的10倍。欧盟的农药残留量指标则达到22 289项，美国8 669项，日本9 052项[1]，且更新快、要求高。再如饲料添加剂方面，我国允许使用的248种饲料添加剂中仅114种被欧盟允许。欧盟允许使用的抗生素仅3种，球虫抑制剂等其他药物8种，而我国允许的药物添加剂多达33种。此外，我国的检测技术也较落后。例如农药残留检测方面，美国食品药品管理局的多残留检测方法可同时检测360多种农药，德国的可检测325种，加拿大的可检测251种，而我国缺乏能同时检测上百种农药的多残留分析技术[2]。检测机构分散，检测设备、技术落后，是我国目前食品安全检验检测面临的主要问题。

2对策和建议

2.1建立食品安全核心法律，构建我国食品安全法律体系新框架

建议全国人大尽快启动制定食品安全核心法律的立法程序。借鉴欧美等发达国家“从农田到餐桌”全过程管理的立法思路，建立一部对完整食品产业链进行全程监管的核心法律。通过立法，重新建设和调整我国的食品安全法律体系，理顺各职能部门之间关系，整合执法资源。明确各相关主体之间的责任，建立健全配套的执法人员责任追究制，使食品安全立法由权利定位逐步向责任定位过渡，从而避免职能部门的“趋利执法”行为。立法调整时，还需将法律法规与相应的技术要求相结合，既要提出政府管理的程序性要求，又要配备具体的技术要求，以增强现行法律法规的操作性。

2.2加快食品安全法律法规的更新频率，逐步与国际接轨

在推行食品安全监管改革时，借鉴国外的先进经验，在立法的同时，加强对现有法律法规及相关标准的更新与完善，使之逐步与国际水平接轨。建议设置独立的专家评估小组，定期评估现有法律法规及相关标准的执行情况和效果，发现问题后深入研究并提出解决方案。如需对法律法规或相关标准更新或修订，应由相关主管部门及时报人大审议，尽快做出更新或修订。

2.3强化食品药品监督管理部门的食品监管宏观协调职能

目前，我国各级食品药品监督管理部门尚未真正成为食品安全监管的整合协调机构，只是作为“抓手”参与重大事故的事后监管，而目前形势迫切需要一个机构来实施日常的调控。因此，建议国务院进一步提升食品药品监管部门的行政监管地位，使之承担起食品安全监管的综合协调职责[3]。

2.4建立食品安全检测中心和风险评估机构，为立法提供技术支持

为了弥补我国食品安全检测方面的不足，建议在国家食品药品监督管理局或科技部下设立与国际接轨的国家级食品安全检测中心，并垂直建立各区域检测分中心，组成新的国家食品安全检测体系，其所有检测机构由政府授权，并获得国际认证。新设立的国家级食品安全检测中心的主要职责是：追踪国际食品安全新技术、新标准、新特点；制定我国各项检测新标准；向各分中心提供新方法、新技术；解决食品安全检测方面的疑难问题。为食品安全立法奠定基础，提供支持[4]。此外，借鉴国外先进经验，配套成立国家食品安全风险评估机构，以国际通行的“风险分析”为手段，通过风险评估、风险管理和风险情况交流，为完善立法和制定合理有效的检测标准提供参考和依据。另外，按照《国家食品药品安全“十一五”规划》相关要求，应在未来促进检验检测机构社会化，积极鼓励和发展第三方检测。

2.5增加食品安全立法及管理的资金投入

虽然我国近年在食品安全领域的资金投入逐年增加，“十五”期间更是在投入专项资金中设立了“食品安全重大专项”，各政府相关部门也都开展了卓有成效的工作，但与发达国家相比，我国在食品安全方面的资金投入仍显不足。国家需进一步加大投入并配合各项政策支持。同时，各监管部门应提高专项资金的使用效率，加快自身发展。建议在全国范围内设立多个食品专项科研机构，集中广大科技工作者和社会各界的力量，使我国食品安全监管工作迈上新台阶。

3结语

目前，我国的食品安全监管工作仍处在不断调整与完善的改革过程中，面临着许多困难与挑战，只有不断地学习与改进，我国的食品安全监管体系才可能变得强大、坚固，也只有建立了坚实的食品安全监管体系，才能预防和控制食品安全事件发生。

参考文献

[1]李江华，赵苏. 对中国食品安全标准体系的探讨[J]. 食品科学，2004，25（11）：383.

[2]廖雄军，余贞备. 积极推进食品安全监管机制与制度创新―广东省“食品安全与监督管理”研讨会综述[J]. 中国行政管理，2006，（2）：82.

食品安全问题及建议篇(7)

本期《特别报道》以两会为主题，整理了一些有关食品安全方面的热点提案，并邀请了东方艾格分析师、新华社特约经济分析师马文峰老师，英国University of Surrey食品管理学博士、北京农学院国际学院副教授成黎老师做客，各抒己见，探讨我国食品安全领域发展的新思路。

提案概览

完善食品安全监管及建设长效保障机制的几点建议

(全国人大代表、娃哈哈集团董事长 宗庆后)

1.加强食品源头的安全控制和保障体系的建设

《食品安全法》实施近3年，我国在加工食品、食品添加剂等的生产及市场监管环节取得了一定的成效，但在食品原材料生产和供应等源头方面的监管仍属薄弱环节。一方面要严格治理环境污染问题，避免污染转移至食品原料造成食品安全问题，另一方面要控制各类食品原料、食品添加剂和饲料添加剂生产过程的能力建设和监管控制，如加强对食用初级农产品种植过程的农药残留控制能力建设；加强对畜、禽、渔等养殖过程兽药残留及其他违规添加控制能力的建设；加强非食用的化工产品流入到食品链的控制能力建设等。

2.加强食品安全国家标准及法规的制修订工作

当前仍存在现行标准法规与食品安全标准或《食品安全法》要求相冲突的现象，导致生产者和经营者往往无所适从。为此，建议加快我国食品安全标准的制订进程，并在相关食品安全国家标准的制订、修改过程中，力求与国际接轨，标准中除需根据风险评估结果及风险管理的需要设定各项食品安全相关的指标外，应同时根据风险评估的结果科学地规定好各类指标的检验规则要求。

3.规范食品安全监测工作，提升企业自身保障能力

目前食品安全相关职能部门对于企业产品食品安全的管理还是只认同第三方的检测报告，造成具备检验资质的企业仍旧不得不多次委托第三方进行产品检验，导致企业送检费用增加，但对于食品安全保障并未有实质性改善。建议相关食品安全监管部门加强食品安全的过程监督和控制，明确企业在食品安全监测方面的行为规范，将第三方检测结果与企业自行检测能力水平的验证与提升密切挂钩，不断提升企业食品安全自我保障的能力。另外，加大对食品安全监管部门的财政支持和经费投入，特别是对于现场监督、产品抽查等行政管理费用。

4.政府应加强风险交流在食品安全管理中的地位和作用

风险交流是食品安全管理的重要链条，其功能是让公众了解风险管理如何进行，从而避免公众恐慌。建议从国家层面大力开展食品安全风险研究，强化基础食品安全风险评估体系建设，同时要将研究的结果以通俗的语言表达，政府应将对风险交流的管理纳入食品安全管理的重点环节，建立权威的食品安全信息共享平台，使风险交流能向全社会公开透明，从而引导公众正确认识食品安全、正确评价食品安全风险，将食品安全防线前移至消费者理性的选择中。

鼓励重点龙头企业做大做强

(全国政协常委、通威集团董事局主席 刘汉元)

1.鼓励和培育核心重点龙头企业做大做强

目前我国国内较大比例的食品企业普遍存在规模偏小、数量庞大、高度分散的现状，给食品生产质量管理和食品安全监管带来很大困难。国家及主管部门亟需出台相应的政策措施，鼓励、引导、扶持一批食品加工、生产领域的重点、核心、骨干龙头企业做大做强，以此不断提升技术实力，强化生产管理，满足市场需求，从而带动和提升我国食品行业的现代化、规模化和集约化程度。

2.进一步引导和强化公众品牌消费意识

面对食品，绝大多数消费者的品牌消费意识还较为滞后,也不在乎有无品牌标识或者是否全程可追溯，更关注的反而是价格的高低。所以，如何进一步引导、强化广大消费者在选择食品时的品牌意识和品牌消费理念，需要政府主管部门、媒体舆论等社会各界共同努力。同时，食品生产企业也须强化品牌意识，以强大的品牌信誉和品质承诺，从消费者和生产者的不同角度共同提升和促进食品安全。

3.进一步加大食品安全监管力度

目前国内食品安全监管链条长、环节多、边界不清晰，一定程度上造成了政出多门、权责不分、衔接不畅的现象。这就需要在“国务院食品安全委员会”的整体部署和统筹下，各监管主体分解、落实监管责任，统一协调各管理流程的食品安全监管工作，进一步将分段监管向协调、统一、集中监管转变，同时通过必要的立法对个别监管部门的失职、渎职行为予以明确界定，形成强有力的监督制度，促使监管体系保持良好有效的运行状态。

建立食品信息可追溯体系，全力保障食品安全

(全国政协委员、北京银行董事长 闫冰竹)

食品信息可追溯体系作为防范和处理食品安全事故的有效手段，加大建设力度势在必行。而我国食品信息可追溯体系的构建仍处在试点推进阶段。建议：一是健全食品信息标识，规范管理。有关部门应尽快出台标准，细化标识管理，更统一、更清楚，满足消费者的知情权和选择权，严惩食品标签说明中虚假和夸大成分行为，依法追究肇事者刑事责任等；二是整合食品认证，严格标准。改多头认证为统一认证，把多头认证、多头管理变成统一管理，使分散的资源得到合理的配置，提高工作效率，树立认证的权威性。三是统一与完善相关管理法规和追溯标准，严格责任追溯制。抓紧相关追溯标准制定，多方面支持食品可追溯体系的建设，使食品生产、物流、消费、监管等方面无缝衔接，消费者也能在第一时间获得保障自身利益的信息。四是鼓励和帮助企业信息化建设，完善电子供应链。

建议“打建并举”

(全国政协委员、湖北省工商局副局长 郭跃进)

当前我国食品安全监管模式存在不足，需要调整，建议实行打建并举。在全国范围内，以市县行政辖区为单位，以政府食品安全监管部门为责任主体，选择消费量大的食品品种，在企业申报的基础上实行定向周期性地检测，并将检测结果以权威规范便于群众知晓的形式，使之成为放心消费的信息发送工程。同时，应尽快建立食品经营者诚信评价与公示的“红榜”制度，支持诚信食品经营者占领扩大市场。政府既要严厉惩处问题食品的生产者与经营者，还需要支持诚信的安全食品的生产者与经营者，让其能扩大市场，使其不愿贪图小利。

食品安全纳入政绩考核 加大各级领导责任

(中共湖南省委书记 )

2011年5月，北京、上海、浙江、广东等地将食品安全工作纳入官员政绩考核，推行食品安全整治区（县）长负责制。湖南官方也在今年1月宣布，将对该省14个市州进行2011年度食品安全绩效考核，湖南将食品安全纳入领导干部政绩考核是要加大各级领导干部的责任，进一步加强执法检查。

食品安全“清源头” 首先要依靠企业的创新自律

(全国人大代表、浙江省委组织部副部长 陈小恩)

除了政府的有效监管，要破解食品安全难题，抓住源头管理，加强食品行业的自律可收事半功倍的效果。以浙江正鸿堂食品有限公司在媒体上打出招聘广告，公开向社会招聘1000名食品安全信息员，开展对正鸿堂产品的“有奖监督”的事例为例，说明了解决食品安全问题是个系统的工程，要多管齐下，除了政府创新、理顺监管职责，加大执法力度，应倡导更多的食品企业增强社会责任感，加强自律，不生产问题食品。

保障食品安全必须提高全民族道德水准

(全国人大代表、江苏苏酒集团党委书记 赵凤琦)

食品安全需要从两个方面来解决：一是要加大惩处力度，从重处罚食品造假者；二是要提高全民族道德水准和全社会的诚信度，要对生命敬仰，对法律敬畏。食品工业就是道德工业，因此一定要提高全民族的道德水准和全社会的诚信度。“首先所有人要不造假，其次所有人要不卖假，这样广大消费者才不会买到假的东西”，强调所有食品企业的经营管理者和员工都应该高度重视食品安全问题，严格把好每一道工序的安全关，不断提升质量标准和生产工艺，确保产品安全、合格。

抓好食品安全要大建家庭农场

(全国人大代表、华南农业大学教授 陈瑞爱)

为消除食品安全隐患，扶植家庭农场是一条可行的路子。家庭农场不仅原材料要确保绝对安全，整个生产过程中使用的所有的资料、物料都要安全。这种保障体系并非一家一户就能做到，需要有相应的规模和投入，而且生产者不是追求短期眼前的利益，而是立足于培育市场的认知度。建议政府从生产、加工、流通环节齐抓共管，而不仅仅是监管环节。市一级、县一级政府是食品供应主要的来源地，建议政府要在这两级建立检测平台，增加检测的经费和人力，同时健全检测信息的机制，做到监管有力。

政府高价收粮平价售粮

(全国政协委员、我国杂交水稻之父 袁隆平)

为了保护农民种粮积极性，国家出台和实施了多项惠农政策，如粮食最低保护价、粮食直补、良种补贴等，对促进粮食生产起到了一定的作用，但是力度不够大。而且现行的种粮补贴政策是按田亩为单位计算的，高产田与低产田没有差别，很不合理。因此国家要对粮价政策做出根本性改革。建议政府以较高的价格收购农民的粮食，然后以平价出售粮食。这样既保证国家粮食安全和价格的平稳，又大大提高农民种粮的积极性和收入。

食品安全犯罪当纳入危害公共安全罪

(全国人大代表、河南省高级人民法院院长 张立勇)

在食品、添加剂的生产经营、监督管理、进出口等多领域环节，根据《食品安全法》适当增加有关食品安全犯罪的罪名与罪状；适当增加过失的食品安全犯罪；适当提高某些食品安全犯罪的法定刑，特别要消除刑罚低于行政处罚的现象；将《刑法》第三章破坏社会主义市场经济秩序罪中的生产、销售假药罪，生产、销售劣药罪，生产、销售不符合安全标准的食品罪，生产、销售有毒、有害食品罪，生产销售不符标准的医用器材罪等5个罪名纳入《刑法》第二章危害公共安全罪体系，并提高此类犯罪的惩治力度，从刑事立法上旗帜鲜明地表达国家对食品安全犯罪的重视。

嘉宾座谈

需要加强贯穿食品供应链的安全管理

(英国University of Surrey食品管理学博士、北京农学院国际学院副教授 成黎)

近年来，随着一连串食品安全事件的频繁爆发，食品安全问题引起了越来越多的关注与思考。食品安全与质量管理已成为一个日益严重的公共卫生问题，各国都非常重视，立法并出台了多种措施控制食品安全，相关部门也在努力加强研究和管控力度以减少负面影响。

目前食品安全与质量的管理工作在我国也逐渐形成，发展并将逐步完善。食品安全问题存在于从“农田到餐桌”这一食品供应链的各个环节，因此对食品安全质量的控制必将贯穿整个食品供应链，对每一个有可能产生风险的部分都要采取一定的预防控制措施。个人认为要严格控制并改善食品质量就需要做到: 加强源头（例如种、养殖）环境的管理；严格规范源头（种、养殖）管理; 在加工、贮运、销售过程中引入严格的安全控制管理与检测体系；增强消费者的食品安全知识，提高消费者的食品安全意识；加强政府、教育机构、媒体及相关机构对食品安全的监督管理；与此同时，政府及相关部门还要借鉴国外的先进管理体系建立并不断完善我国的相关体系。

保食品安全需要与时俱进，管理更需要大家的共同参与

(东方艾格分析师、新华社特约经济分析师马文峰)

食衣食住行是任何时代、任何国家甚至任何人都必须关注的问题。食品安全的重要性更为明显，是伴随经济社会发展不断发展变化的社会问题。要实现真正的食品安全更需要大家共同参与，全社会共同关注。

食品生产者对于食品生产和经营，不仅仅应作为谋生的职业和手段，而是要看作一个伴随时代进步和发展而不断进步的良心买卖。这是食品安全管理中最关键的环节，这样食品安全问题才会消失在萌芽状态。