财政体制论文篇(1)

1.乡镇财政负担沉重。改革开放以来，随着农村经济和各项事业的发展，乡镇财政从小到大综合实力不断增强，为县财政收支平衡作出了积极贡献，为农村经济发展和巩固农村基层政权发挥了重要作用。但不可回避的是，近几年乡镇财政出现了前所未有的困难收入增幅下降，支出增幅增强，收支矛盾日趋突出，从而造成乡镇财政出现了巨额负债。据某县调查资料表明，截至到1999年底，该县9个乡镇财政负债总额1890万元，占1999年全年乡镇财政本年本级收人的139%，占1999年本年本级支出的488%。乡镇财政负担重已严重制约了农村经济发展。

2.乡镇财政体制不完善。乡镇财税体制的不配套，对乡镇预算执行造成了很大影响收入任务能否完成，在很大程度上依赖于国税、地税部门的配合，而乡镇又缺乏有效的制约机制协调国税、地税。乡镇为了完成任务，有时甚至不得不拿钱“买税”，或借款垫交税既增加了税收成本，又加大了乡镇财政负担，也扭曲了乡镇政府与税务部门的关系。

工乡镇财政管理水平低。随着乡镇经济建设的发展，乡镇出现了各部门自立账户、分散管钱、各自为政的现象。这不仅肢解了乡镇财力，而且还导致么镇败府对整个乡镇经济难以进行宏观调控，特别是预算外资金，对乡镇一级来说仍处在失控状态，部门分割比较严重。

二、科学发展观为乡镇财政体制改革提出了更高的要求

科学发展观是中国共产党人在全面吸取历史经验教训的基础上形成的，是关于发展的实质、目标与要求的经典论述。邓小平曾指出：发展就是硬道理。但是由于当时发展经济学理论中GDP发展观占据着主流地位，所以我国基层干部职工普遍存在着“GDP增长即发展”、“税收增长即发展”的观念。诚然，这种观念曾一定程度上促进了我国乡镇经济的发展，但同时我国乡镇财政也出现了上述“任务型收入机制”、“吃饭型支出机制”等问题。科学发展观的提出弥补了发展经济学理论的不足，纠正了传统的GDP发展观的错误，并吸取了可持续发展观等各种发展观中的合理因素。科学发展观的提出经历了一个循序渐进的过程。中共十六届三中全会提出：坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。中共十六届四中全会则更加明确提出：认真落实以人为本、全面协调可持续的科学发展观。总理在《关于制定“十一五”规划建议的说明》中指出：科学发展观的实质，是实现又快又好地发展。之后，他在第十届全国人民代表大会第四次会议的《政府工作报告》中指出：鼓励东部地区率先发展，更加注重节约利用土地、水、能源等资源和环境保护，实现既快又好发展，在科学发展道路上走在全国前面。所以科学发展观包括四方面内容：第一，以人为本；第二，全面性；第三，协调性；第四，可持续性。科学发展观是引导我国经济发展的重要纲领，作为经济发展全局中的一个小问题——乡镇财政体制改革当然也要以科学发展观为依据。三、运用科学发展观进行乡镇财政改革

科学发展观从上述方面为乡镇财政体制改革提出了新的要求，我们要以科学发展观为指导，进行乡镇财政体制改革，以保证我国经济的持续快速发展。

(一)树立正确的政绩观。全面落实科学发展观涉及到许多方面的问题，其核心是以正确的政绩观落实科学发展观。有学者提出，我国的政绩观存在一定缺陷，由于发展观上的偏差，政绩观仍然存在由“增长即发展”的观点决定的“GDP增长即政绩”、“税收任务即政绩”的不足。现在乡镇干部考核把税收任务完成情况作为重要考核内容，形成了乡镇财政“任务型收入机制”，造成了税收刚性。而作为一个较小的经济个体，乡镇经济是有波动的，税收也应该随经济波动而有增有减，否则就会违反经济规律，影响经济健康运行。“以人为本”要求乡镇财政根据农民的需求调整公共产品的供给量。因此应该降低税收任务指标在乡镇干部政绩考核体系中的地位，而应该把农民满意度等体现“以人为本”的指标加入乡镇干部政绩考核体系中，改变过分强调税收增长的政绩考核制度，从而打破“任务型收入机制”，顺应经济规律，落实科学发展观对“可持续性”的要求；并且这样也会使得乡镇干部更加全心全意地为农民服务，落实科学发展观对“以人为本”的要求。

(二)加强乡镇干部的监督体系建设。落实科学发展观对“以人为本”的要求，还需要加强乡镇人大的监督作用。同志曾指出：人大既要敢于监督，又要善于监督，只有把两者结合起来，才能达到监督的目的。所以乡镇人大要敢于监督乡镇干部职工的行为，敢于监督乡镇财政的政策导向。当乡镇财政的服务对象发生偏离时，乡镇人大应敢于提出异议，并且要善于监督，采取适当的方法纠正乡镇财政的错误政策。同时，应建立农业协会，提高农民组织性，从而促进农民、农业协会对乡镇干部、职工的监督体系的建立与完善。

（三）努力化解乡镇债务风险。乡镇在注重防止新增债务的同时，要高度重视债务风险的化解工作，坚持采取可行措施，积极稳妥地解决债务问题。一是对债务进行清理认定，制定化债计划。乡镇债务虽然全区已进行了清理，但经过近几年的发展后，债务结构与数额又有了新的变化，笔者认为至少两年要进行一次清理，并制定针对性的化债方案，分期分批逐年化解。二是建立偿债准备金，专项用于化债。各乡镇应在年度预算中，按照财政收入的一定比例提取偿债准备金，专项用于化债。同时，还可以从行政事业性收入、国资收益等非税收入中安排一定的资金，专项用于化债。三是上级财政要适当补助，支持乡镇化债。对于乡镇在特殊历史时期和特定条件下，欠下的债务，上级财政部门要根据自身财力状况，加大补助力度，支持乡镇债务化解，减轻乡镇压力。四是坚持量力而行，控制新增债务。乡镇在支出安排和建设发展过程中，要坚持量力而行，有多少钱办多少事，不能举债办企业、搞建设，不搞劳民伤财的政绩工程和形象工程。五是区财政应建立乡镇债务监管机制，对乡镇债务化解情况、新增债务情况进行监督，并加强督办，确保乡镇债务化解工作落到实处，债务风险得到有效化解。

（四）规范建立转移支付制度。根据财政部“三奖一补”政策和各级转移支付政策，综合考虑各乡镇的具体情况，建立规范的转移支付制度。一是合理确定转移支付基数。在测算乡镇的上解、补助基数时，要充分考虑乡镇的实际，科学预测乡镇财政收支形势的变化，制定合理的补助标准，保证乡镇各项事业的正常开展。二是努力实现乡镇之间的平衡。由于乡镇发展很不平衡，乡镇之间财力差别很大，因此，区财政在制定转移支付政策时，要更多考虑贫困乡镇，加大支付力度，保证贫困乡镇财力不断增加，努力实现乡镇之间的基本平衡，做到“富乡镇有肉吃、穷乡镇有汤喝”。三是尽力实现财力下移。对于上级财政部门增加的转移支付资金，本级财政增加的可用资金，应尽可能的向乡镇倾斜，缓解乡镇财力的不足，解决乡镇实际困难，支持乡镇发展。

【摘要】科学发展观的内涵包括四个方面：以人为本、全面性、协调性、可持续性。科学发展观从这些方面给乡镇财政体制改革提出了更高的要求。要落实科学发展观，乡镇干部首先要树立正确的政绩观，其次要加强乡镇干部的监督体系建设，化解债务风险，同时要完善转移支付制度，加大农村公益事业支出。

【关键词】科学发展观乡镇财政体制改革

乡镇财政是我国五级财政最基层的一级，是我国财政体系的基础环节。改革开放后，我国的乡镇财政建设取得了一些成果，但由于乡镇财政体制自身的缺陷，其间也产生了不少问题，尤其是乡镇财政缺口的日益扩大，不仅阻碍了乡镇财政的正常发展，甚至还危害到了乡镇政府以及农村社会的稳定。因此，解决乡镇财政缺口，理顺乡镇财政体制，已成为亟待研究和解决的问题。

参考文献：

财政体制论文篇(2)

一、国家的存在是财政存在的充要条件

财政是国家凭借其政治权力参与国民收入的分配。国家在出现后，它并不进行生产。然而，为了维持它自身的存在和运转，国家又必须从国民收入中分到一块来满足自己的需要。由于国家不进行生产，它不可能通过交换的形式来获取它所需的社会产品，它所拥有并能加以运用的，只有强制性政治权力。国家凭借强制性的政治权力参加社会产品的分配，就是原始的税收——财政收入的主要形式。另一方面，国家为了维持自身存在和运转消耗社会产品的过程，就是财政支出。因此，国家的存在是财政存在的充要条件。只要国家存在，财政就能够存在；只要国家存在，财政就必然存在。财政的存在，只需要国家这个唯一的前提。可以说，财政是国家内生的一种东西。从古代的奴隶制国家、封建国家，到现代的计划经济国家，无不如此。在执行市场经济体制的国家中，国家仍然是财政存在的充要条件。与财政的这种存在必要性相关的是财政筹集收入的职能。

二、市场经济体制下财政存在的必要性得到了扩展。

市场经济体制下，市场对资源配置起主导作用，市场上的一切经济行为都是按照价格机制运作。古典经济学家们认为，完全竞争的市场机制可以通过供求双方的自发调节，使资源配置和社会生产达到最优状态，即所谓的“帕累托最优”。如果情况真是这样，财政的作用就应该只限于筹集政府收入，它存在的必要性也就只是源于国家的存在。但是，我们看到，现实情况并不是这么理想，在市场经济体制下，我们对财政存在必要性的认识还应该更进一步。问题主要在于完全竞争的市场机制只是经济学研究中的一种理想，在现实生活中并不具备形成完全竞争市场所需的全部条件。而只要有某一条件没有得到满足，市场机制在实现资源有效配置上就有可能出现失灵。

西方经济学家对市场失灵现象进行了分析，认为导致市场失灵（marketfailure）的根本原因在于价格信号并非总是能如实反映社会边际效益和社会边际成本。具体来说，市场失灵有以下几种情况：

1、公共产品

公共产品是市场失灵的一个重要领域。西方经济学认为产品分为私人产品和公共产品。萨缪尔森在其《公共支出的纯理论》（ThePureTheoryofPublicExpenditure）一文中给出了公共产品的定义：纯粹的公共产品指的是这样的物品或劳务，即每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种物品或劳务消费的减少。西方经济学家根据萨缪尔森的定义，总结了公共产品相对于私人产品的特征：效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性。由于公共产品具有上述特征，市场对公共产品的生产进行资源配置时，就会出现失灵的现象。一般来说，由于“免费搭车”现象的存在，完全由市场决定的公共产品的生产量是不足的。在这种情况下，政府就应该设法增加公共产品的供给。

2、外部效应

所谓外部效应，是指私人边际成本和社会边际成本之间或私人边际效益和社会边际效益之间的非一致性。即某些个人或厂商的经济行为影响了他人或厂商。却没有为之承担应有的成本费用或没有获得应有的报酬。由于私人经济主体主要以追求私人利益最大化为目标，所以对于带有外部效应的物品或劳务的供给不是过多就是不足。外部效应除了影响社会经济效率之外，由于外部效应导致的成本或报酬分担不合理，它也会妨碍社会的公平。所以政府应当对外部效应进行矫正，将外部的成本或报酬内部化，使带有外部效应的产品的生产数量改变到合理的水平。

3、垄断

当一个企业可以通过减少其产品的供给，使其产品的售价高于边际生产成本时，就形成了垄断。由于垄断者能够操纵市场价格，它追求利润最大化的办法是将其产量确定在产品边际效益等于边际生产成本的水平上。结果是造成市场上该产品的供给量不足，价格偏高，造成社会效率的损失。对此，政府部门应该进行干预，通过法律和经济手段保护有效竞争，排除垄断对资源有效配置的扭曲，强迫或鼓励垄断者增加产量，降低价格，使该产品的售价等于其社会边际成本，以避免社会效率的损失。还有一些行业的规模效应很明显，如果政府不加干预，就会自然形成垄断。对这种自然垄断行业，政府也应该及时加以干预，也可以划归政府来经营。

4、信息不完全和信息不对称

信息经济学的观点认为，市场经济中经济主体掌握的信息总是不完全的，要获得更多的信息，需要付出“信息搜寻”成本；此外，市场在交易中总是存在信息不对称，交易一方总是比另一方有着更多的信息或有着更低的信息搜寻成本。由于市场经济主体在交易中总是根据自己所拥有的信息作出决策的，信息不完全和信息不对称必然导致市场失灵，资源配置偏离帕雷托最优。

5、宏观经济领域的失灵

市场机制在实现资源配置方面的失灵，不仅在微观经济中表现为上述偏离帕雷托最优的情况，市场失灵同样也反映在宏观经济领域中。对宏观经济领域中资源配置效率的考察所依据的指标主要有：就业水平、物价水平和经济增长状况。但自发的市场机制并不能自行趋向于充分就业、物价稳定和适度的经济增长。市场失灵在宏观经济领域中主要表现为收入分配不公和经济波动与失衡。为此，政府也必须对经济进行调控。

但在现实中，市场失灵并没有使市场经济制度崩溃，经济学家们普遍认为，在现实中应该有一条挽救市场失灵的途径。其中，除了认为应由政府干预来解决市场失灵问题的观点之外，还有一些经济学家主张通过扩大市场覆盖面（即市场完全化）和提高市场效率来挽救市场失灵，但在实践中都是不成功的。西方经济学家在对多种解决市场失灵的方法进行分析后得出结论：由于市场失灵的存在，要优化资源配置，必须由政府进行干预。这就是市场经济体制下财政存在必要性的又一体现。

于其他手段相比，财政手段在解决市场失灵问题中具有以下优势：

1、财政手段比较灵活，税率和补贴额可以根据外部性情况及时加以调整。

2、财政手段的管理费用低，避免了产权界定和市场交易的巨大费用。

3、财政手段在技术上比界定产权、扩大市场覆盖面更易于操作。

三。市场经济体制中财政职能的界定

根据上述对财政存在必要性的分析，可以得出在市场经济体制中财政所应具有的职能。市场经济体制下，对经济的调节应以市场机制为主，在市场机制能够完成资源有效配置的领域，政府就没必要介入。只有发生市场失灵时，政府才应该介入其中。但政府介入的最终目的仍是为了维护或确保市场的正常运作，达到资源的有效配置。财政作为政

府干预市场的手段之一，它的职能也只能限定在市场失灵的范围内。在市场经济体制下，财政的职能主要有以下三个方面：

1、资源配置职能。

财政的资源配置职能主要体现在提供公共产品上。公共产品所具有的非竞争性和非排他性的特征决定了它难以由私人部门通过市场提供，只能有财政来进行供给。其次，财政履行资源配置的职能还可以实现外部效应的内部化，并解决垄断的问题。

2、收入分配职能。

我们在前面提到，在市场机制作用下所决定的初次分配状况极不公平。这样客观上就要求社会有一种有助于实现公平的再分配机制。市场本身不能提供这种再分配机制，只有依靠政府以非市场的财政手段来完成这一任务。在这一点上，财政可以说天然地具有作为进行再分配工具的有利条件——强制课税权。这使得财政可以大规模地介入国民收入分配，通过税制设计上的巧妙安排，如征收累进的所得税，把资金从那些收入偏高的人们手中征集上来，然后，再通过各种类型的转移性支出项目，如医疗保险、食品券补贴等，把资金转移给那些收入偏低的人们。

财政体制论文篇(3)

从上世纪90年代的“分税制”到今天，基层财政体制基本没有大的变革。由于我国城乡二元经济结构的长期存在，对乡镇农村社会和经济发展而言，其影响和制约如“积弊沉疴”，形成了“政策僵化—体制老化—模式虚化—职能弱化”的现象，导致了乡镇财政收支失真，债务膨胀，虚假繁荣的局面，掩饰了财政应有的杠杆作用和面临的诸多困难与发展“瓶颈”。“探治”对乡镇财政体制的建设与变革，应是上级政府与财政部门当务之急。

一、乡镇财政体制的积弊

（一）“一刀切”体制政策的制约

乡镇财政“分税制”体制，从改革实施的效能看，应当是一大进步，是紧随我国改革开放的脚步，是市场经济发展的见证，推动了农村经济的快速发展。但从改革实施的结果看，又有其不均衡性，这是乡镇地域经济结构与乡镇规模所决定的。如江苏苏南，由于乡镇区域处在经济较发达的地区，受城市群辐射，有的乡镇二、三产业占经济比重甚至比苏北的一个县还强，乡镇财政收入呈现快速增长的态势。而苏北城市功能薄弱，虽然大力招商，但真正能落户的企业，税收贡献与财政提供的直接与间接补偿基本相抵，净增长财政收入的项目不多。乡镇以传统农业经济为主的格局没有大的改变，产业结构比重逐年变化不大。取消农业税后，有的地方乡镇财政收入捉襟见肘，比原来还要“可怜”；有的地方二、三产业虽有发展，但结构不够稳定，继续实行“一刀切”的僵化政策，显然不合理。

（二）现行体制让两极分化明显

从上面的地域经济发展，我们可以看出乡镇财政体制对乡镇财政收入的影响。客观地讲，现行的以“分税制”为主体财政体制，主旨是好的，在一定时期调动了一些乡镇的积极性，经过十多年的运行和实践，其偏面性和不足的矛盾也日益突出：如对一些经济发展处于中下游的乡镇，没有真正起到促动作用；对贫穷的乡镇没有保持其有一定的发展财力。虽然有转移支付一说，且只能满足吃饭，不能满足发展，这是体制没有形成良好的辅助机制缺陷。过死、过硬地去操作，必然会给一些地方乡镇造成“穷富”两极分化，削弱了财政体制的积极作用，恶化了乡镇发展的平稳环境。

（三）财政收支预算形同虚设

建设乡镇财政体制的原则就是让“财权与事权相统一”。随着我国经济的快速发展，各地无论有无实力，都要“招商引资”，乡镇被推进超速基本建设的“快车道”。乡镇政府在基础设施投入，配套入户等方面做了很多文章，硬环境、软环境的建设远远超过了乡镇当年的财政收入，基本建设成了透支乡镇财政的重点，且还不论必保的民生与其他公共事业支出。一些乡镇挖空心思加大非税收入组织，出现了非法买卖土地、卖空集体资产等现象，有的也只解决一时，有的只是杯水车薪，还有更甚的地方，引进BT模式运作。这些虚假繁荣的表象，掩藏着凸现的矛盾，不仅严重违背了经济发展常规，而且还让财权与事权脱离，加大了地方经济后续发展的负担，形成了历史“包袱”。不难看出，乡镇财政收支预算就是个形式，既无约束力，也无原则性，更为可怕的是留下了一个“天文债务”的“奇观”。

（四）“一把手”掌控财政职能

从目前现状看，各地把发展经济作为第一要务，上级政府的各项考核也是围绕数字化经济指标，要位置必须有数字。这就让乡镇地方官“一把手”，必须想方设法去完成上级下达的各项指标。这些不切实际的指标，有多少是符合本乡镇经济发展需要可能实现的？这就必然衍生出一些“天方夜谭”的事来：如要求每个乡镇必须完成50万美元的招商引资任务，完成不了就动用财政借款，想办法注册一个，然后再“包装”验收。如此大同小异的项目太多，还有诸多达标考核等等。“一把手”的目标就是围绕这个中心，财政支持也就有了明确去处，真正涉及民生与公共事业发展支出，纯粹是“蜻蜓点水”，做做样子，基本财力很难保证。“一把手”掌控了财政职能，这样的财政“杠杆”，也只有“一把手”才能“转动”。财政管理体制运行极不规范，财成了功利化的工具，权力支配了职能。

二、乡镇财政体制的变革

（一）在“分税”统制下，建立“梯级”分配模式

一个体制的变革，不是一两句话就能确定的，是经过多方探索调研，并在一定层面进行实践证明可行的。“分税制”对二、三产业发展较好，较快的地区，还有整体经济基础都很好的地方，是可以继续实行的。在其统治下，细化目前的“分层、分级设计”：按预算级次进行分层，按地区经济好差进行分级，对经济发达的地区实行“总量控制、超收分成、结余留用”；对一般地区核定总量，以总量作衡量标准，以自收自保为激励政策；对经济欠发达的地区，由中央和省财政，给予转移支付。在一般和欠发达的乡镇地区，以县为单位，按这个总体思路建立一个体制较为完善的“梯级分配（转移支付）”制度，即“核定总量，梯级调节，总体平衡”。对经济开发区和城关镇应结合事项，以确保财权和合理的事权对等。

（二）确立保底转移支付政策，维护乡镇可持续发展

过去虽有“核定收支基数、合理转移支付”，但在执行过程中，还是偏向于教条的“一刀切”，是“毛毛雨，大家洒”，过于公平。采取“梯级分配”政策，有利于调动财力基础好，收入较为稳定的乡镇积极性；对收入基础不好和经济欠发达的乡镇，应实行“梯级转移支付”政策。目前各地财力分布不均衡，有的县统配能力强，有的县统配能力弱，在方案设计的时候，应充分考虑地方的可持续发展。省财政应该确定一个拉动发展的上级转移支付标准，特别是对经济基础薄弱的地区，以确保可持续发展的后力，而不仅仅是“保吃饭、保民生、保运转”的问题。每年还要把一些重点事项列为可持续发展必保事项，鼓励发展具有农村特色的经济产业，坚持效率优先的激励原则，缩小地区“剪刀差”，不搞“”式的基本建设，建立一个适度的中长期发展规划目标，并以此作为保底转移支付的政策条件。避免过去和现在还在执行的，如通过中央或省级财政转移支付必保的民生和涉农补助、支出等，减少中间环节和远程监督的不便，逐步减少上级财政非灾害性的其他专项补助，杜绝“找关系”上跑要钱现象。

（三）推行乡镇预算方案公开，建立预算执行问责制

在处理好财权与事权对等的基础上，应积极推行乡镇预算方案公开制。预算方案的公开，不仅表明了地方政府亲民的一种政治行为，而且是对“分税制”体制的一个监督完善。政府有多少钱，才能办多少事，应该办什么事？对乡镇

地方政府是一种考验，对当政的“一把手”更是一种监督。要建立预算公开制度：要方案公开、执行公开、决算公开，这样才能控制和杜绝“政府债务”的再发生，才能保证民生事项和可持续发展事项。对以前因政府行为形成的基本建设债务，要根据财力的可能，合理消化。为确保预算的公开和预算按方案的执行，必须建立“一把手”和相关责任执行人问责制。上级政府与财政部门应加大监督力度，要经常民意调查，要对财政预算所列事项经办情况跟踪，要对执行不力的人和事敢于及时曝光，确保预算按方案、按时间进度、按项目要求实施。对“一把手”因工作变动，要进行职务离任审计，并对相关事项进行评估，交接公开，确保基层财政预算执行管理有序健康运行。

（四）加强法制财政建设，推动公共财政目标实现

财政体制论文篇(4)

[摘要]农村公共财政体制是我国目前建设农村公共服务体系中的重要内容。文章以农业大省安徽作为农村公共财政问题的研究基础，首先基于公共财政的最终目的角度界定了我国农村公共产品的内涵；其次，从公共财政角度分析了目前我国农村公共品供需状况及原因；再次，在此基础上强调我国农村公共财政体制建设中应注重的若干理论和实践问题；最后，对农村公共财政体制建设提出若干建议。

[关键词]农村；公共品；公共财政；体制建设

实现城乡协调发展、经济社会协调发展是建设和谐社会的重要内容，改革开放以来，我国国民经济和社会发展均有了长足的进步，国家经济实力不断增强，特别是实施积极财政政策以来，公共基础设施建设步伐加快，但社会资源要素和财政资源要素配置主要向工业和城市倾斜，使一度缩小的城乡差距再度相对拉大，城乡二元结构明显，“三农”问题成为我国社会经济发展的突出问题。经过对安徽省的个别县、乡镇、村的调查，我们深感相对于城市，农村公共物品供给不足，致使农民行路难、通讯难、就医难、上学难、用电饮水难以及生产基础设施缺乏，这不仅降低了农民生活质量，加重农民负担，而且会成为农业生产效率提高和农民收入增长的重大障碍。这其中一个重要的问题就是“钱”的问题，即涉及农村公共财政问题。

一、农村公共财政下的公共品内涵界定

公共财政是相对经济建设型财政而言的，是指提供公共产品，满足公共需要的财政，是与社会主义市场经济相适应的财政。而农村公共财政建设是指财政如何满足农村公共需要，为农村提供公共产品。农村公共产品包括：农村环境保护、农业基础研究、大江大河治理、农村义务教育、农村社会保障、农村道路建设等。和市场经济发达国家相比，我国经济发展中的突出问题是农村公共财政建设滞后，农村公共产品供应短缺、公共需求得不到满足，形成了城乡二元经济结构。党的十六大提出“统筹城乡经济社会发展”的战略目标。“统筹城乡经济社会发展”对财政来说，关键是要增加对农村公共投入，为农村经济社会发展创造必要的外部条件。因此，加快农村公共财政建设，让公共财政覆盖农村，既是“统筹城乡经济社会发展”的需要，也是财政改革和发展的需要。

公共财政制度是市场经济体制下政府进行资源配置的收支跟随的制度安排，表现为一组财政组织制度、财政活动规则、财政行为法律。主要由公共财政体制、公共预算制度、公共支出制度、公共收入制度所组成。公共财政制度的特征：

（1）公共性。公共性特征是属于所有财政制度共有的特征，公共财政制度的公共性特征最严格，即公共财政只能在被认定、被选择的政府性公共活动领域运行，政府配置应当是个人配置、企业配置、自愿组织配置的补充，是社会稀缺性资源的次要配置者，只在公共事务领域发生资源配置行为，不得进入私人事务领域，也不得进入适用自愿原则的共同事务领域；

（2）公共决定性。公共决定性特征是公共财政制度才具有的本质特征。公共决定性要求公共财政的任何行为必须合法、公正、公开、透明，实现的方式是法治化、制度化、实现的工具是宪法、税法、公共预算法、年度预算法案。具体地讲，政府资源配置量全部通过预算收支来安排，也就是要求政府配置=政府收支=财政收入=预算收支=公共性收支；

（3）市场状态决定性。市场状态决定性是公共财政的受动特征，即公共财政制度要按市场具体存在状态的要求来运转，并符合于、服从于市场个体，当市场处于发生状态时，公共财政制度的重要内容是保护和培育市场；当市场处于发展状态时，公共财政制度的重要内容是让市场自由地扩张生存空间；当市场处于发达状态时，公共财政制度就转变为公平分配、宏观调控、干预主义财政制度。

就农村居民的国民性质而言，应该享受同城市居民无差别的公共产品，然而，由于农业是国民经济的基础产业和弱质产业，加之农民是低收入、低税费的弱势群体，因此相对城市而言，其涵义要宽泛一些。即农村公共产品是区别于私人物品，在农村地域范围内，用于满足农村公共需要，私人不愿意提供的、具有非竞争性，非排他性的社会物品。按照其“公共”程度，可以划分为纯公共产品、非纯公共产品和非纯私人产品。

农村公共物品中的纯公共产品是指在消费过程中具有充分的非竞争性、非排他性的公共物品，主要包括：农村基层政府、村组织的行政服务，农村公共基础设施（乡村道路、清洁饮水）、生态环境建设和保护、大江大河治理、农业基础设施建设（水利灌溉系统、农产品质量安全监测系统、农业信息系统）、农业科技进步（基础研究、重大技术成果的中试和推广示范）、农村抗灾救灾、农村公共卫生防疫、农村扶贫开发等。

非纯公共产品是指具有效益上的外溢性和消费过程中一定程度的排他性的竞争性的公共产品，主要包括既有社会受益又有个人受益特点的农村医疗救助、农村社会保障、农业科技信息服务等。

非纯私人产品是指在对集团、组织范围或成员合理界定后，对外便具有消费的竞争性和排他性的公共产品。主要包括小范围的农业综合开发、农业职业教育以及俱乐部形式的活动场所，如电影院、娱乐中心等。

公共产品按照地域范围可以划分为全国性公共产品、区域性公共产品和地方性公共产品。农村公共产品中的全国性公共物品有农业基础科学研究等，区域性的公共产品如大江大河的治理、大型水利工程、跨地区的病虫害防治等，地区性的公共产品如农村医疗、地区性的道路建设等。

在我国，农民生产私人产品是以户为单位的，这种分散的组织形式以及公共物品的基础性和效益的外溢性决定了农民生产私人产品时对农村公共产品有关强烈的依赖性。农村市场化程度越高，这种依赖性就越强，如农村水利、生态环境、电网改造、道路交通、农村教育的好坏，都直接影响到农业生产的丰歉和农民生活质量的高低。

二、基于公共财政角度下的我国目前农村公共产品供给现状及形成原因分析

我国目前农村公共服务体系面临的问题，自农业税费改革以来，特别是实施免征农业税政策，我国原有财政体制下的农村公共服务体系已不能适应新形势的发展要求。这种不适应可从农村对公共产品的需求和农村公共产品的供给两方面来看。

从我国农村公共物品的需求走势看，构建和谐社会，实现小康目标，要求增加农村公共产品供给。总体上看，我国现在已经越过了以经济发展为主的阶段，进入了经济与社会发展并重，经济与社会协调发展的阶段。但社会事业发展严重滞后于经济发展，而且在城乡之间分布很不均衡，尤其是农村教育、医疗作为典型公共物品的需求得不到满足，农村因病返穷、因穷辍学的现象仍然严重。据对安徽省合肥市包河区、东至县和太和县的乡、镇、村的农村公共服务状况调研，总的情况是安徽省实施免征农业税和多项惠民政策后，农民进入零税赋时期，种粮积极性明显提高了，土地经营成本降低，效益增加，农业投入加大。农村基层干部已开始了服务观念转变，服务意识已开始增强，由于乡村干部已从繁杂的催粮要要款中彻底解脱了出来，给基层工作带来了新机遇。但调研中发现农村公共服务体系中存在的共性和突出矛盾主要为：

一是乡村级的责任大、权力小的矛盾突出。

（1）职责不清，职能角色亟待转换。过去乡村干部主要扮演“收税者”的角色。每年有70-80%的时间和精力抓征收，免征农业税后，许多乡村干部感到盲然和失落，特别是不知道如何服务。

（2）层层定指标、压任务，乡镇作为最基层政府，承担过多的来自上面的高指标、硬任务，这些指标和任务往往以“责任状”、“一票否决”等形式落实，实质上是许多事权下移到基层。

二是财政收支的矛盾突出。

（1）地方性津补贴仍不能足额发放。

（2）项目资金配套较大的缺口，自上而下的项目工程，几乎都要是乡镇配套，如“村村通公路”工程的现有政策条件，按村乡级（包括农民个人集项）的现有财政力量只能完成50%.

（3）公共用经费标准低。乡镇公共经费一般每人每年都在800元左右。

（4）乡村债务沉重，如有的乡村学校，因欠债权人的债务而影响学校教学秩序。

三是农村的公共服务需求和供给的矛盾突出。

（1）农民的就医难、行路难、饮水难的问题最为突出，特别是皖南山区、村镇，其居住环境、生活条件令人担忧。如东至县部分山村的血吸虫病瘟区的复发；太和县的饮用水污染严重，全县158万人口受污染水影响的人口有35万，占22%.

（2）自上而下的农村公共产品供给决策机制，使得公共财政的投向不能体现农村公共物品急需状况。如水利工程资金支出的“条条”下拔，因治标不治本，不能真正体现基层的公共品的急需。在调查中发现，东至县的许多中小水库因长期失修，已成为“悬上河”，一旦发生溃堤将产生重大的水灾危害；又如目前农民最为迫切的是急需致富的实用农业技术和信息，而目前许多支农的技术不实用，支农服务搞形式、走过场，农民不能得到真正实用的技术和服务信息等。目前乡村治安方面、警力严重不足，群防群治由于人员外出打工，缺乏青壮年，实际上是流于形式。

（3）让农民出资、出劳力参与农村公共物品提供的方式有失公平，且按目前农民的收入状况也无济于事，不能解决根本问题。

四是惠农政策的“一刀切”现象比较突出，实际实施中要有具体的因地制宜、分类指导的措施。

如目前免征农业税的政策就没有惠及到山区等非种粮村区的村民，这在安徽省的大别山区反映最为突出；另外，对于个别地区的免征的农业税不一定要以“直补”的形式，可以允许采用间接补贴形式，集中有限财力用于农业基础设施建设，发挥资金效益。

五是急需构建惠农政策长效机制。

普遍反映是现行的惠农政策是直接的、实效的、但是缺乏提供公共服务的长效机制。如目前减免农民的税费等措施对解决农村发展方面来讲仅是小幅度、暂时的改善了农民生活状况。

六是农业税取消后，以农业为主的县、乡镇、村来说财政主要来源受到极大的影响。

为了增加财政收入，有地方过量利用开发自然资源来增加税收，加速生态环境的恶化趋势。另外，由于长期过度使用化肥生产粮食，土质中无机物超标污染情况严重，长期下去将影响农业生产。再者，由于乡镇、村在区划调整中，占用新的耕地，而老宅地却因没有复耕资金而荒废。据安徽六安地区的某一个村的老宅地面积就有1000多亩，国家可少量投入资金就可复耕。而目前却几乎抛荒。

七是国家要重视公共服务的实施效率机制。

如现在实行的“乡财县管”其行政执行的发放成本太高，按太和县的估计由于此方面的开支大约为25万元/次·年。又如现在的计生补贴不宜等到补贴对象到60岁以后再拿，应提前发放，且采取间接补助的形式。

上述问题归纳起来集中表现为农村公共服务供给机制问题，这里除了有对上负责与对下负责难以一致的干部管理体制以及机构设置要求对口、事权下移的行政管理体制等原因外。而其中现行的多级公共财政体制又是主要原因之一，即是我国财政长期重工轻农、重城市轻农村、重上层轻基层、重经济建设轻社会发展的投入机制累积的结果。

第一，从农村生活基础设施看，其供给水平已严重影响了农民生活质量提高。据调查，全国仅有1/3的乡镇具有供水站，83%的村民不能饮用自来水。农村电网老化，电压不稳，电价较为昂贵，一般为城镇电费的3-5倍。交通和通讯设施落后，13%的村庄不通公路。近年来，国家加大了对乡村通路的投入，1999-2002年，国家累计投入乡村道路的资金315亿元，除此以外，每年财政扶贫金中的40亿元以工代赈资金也主要用于贫困地区乡村道路建设，在一定程度上缓解了中西部农村行路难的问题，但没有从根本上改变农村道路交通落后的状况。目前全国有261个乡镇，5.4万个村不通公路；在全国104.3万公里的砂石路面；土路面及无路面里程中，农村公路就有92.3万公里，占88.5%.很多地方农村公路晴通雨阻。部分地区人畜饮水困难，基本生存条件无法保障。2000年初，我国有5020万农村人口饮水困难。目前仍有约2500万人因近年气候干旱、水源变化等原因新增的饮水困难人口，这些人口主要分布在中西部地区。

第二，从城乡基础教育发展水平来看，城乡之间的差距非常明显。据统计资料，2001年农村小学总经费733.4亿元，生均经费为900元。城市和县镇小学经费540.6亿元，生均经费为4015元。城市小学教育经费人均占有量是农村占有量的446倍。城乡教师配备：农村小学师生比为231，城市小学为191.

第三，从公共卫生和社会保障体系发展水平来看，城乡差距更为明显。据世界卫生组织公布的数据，2001年中国卫生分配公平性在全世界排名中属第188倍，列倒数第4位。中国享有医疗卫生保障的人占15%，主要为城市居民，而近85%的农村居民没有医疗卫生保障。据2001统计资料，农村卫生院卫生技术人员为103万人，每万人拥有13人；城市和县镇拥有348万人，每万人拥有72人。农村乡镇卫生院有病床74万张，每万人拥有9.3张；城市和县镇为224万张，每万人拥有46.6张。城乡孕产妇死亡率，农村为城市的1.9倍；城乡儿童死亡率，农村为城市的2倍多。目前，中国社会保障体系主要限于城市，基本上还没有延伸到农村。2002年，城市失业保险率已达71.7%，农村几乎为零。城市居民实际领取最低保障金的人数达2053万人，国家财政支出112.3亿元；而广大农村地区还没有建立最低保障制度，只有传统的“五保”供养制度，享有人数仅为270万人，约占农村人口的0.3%，供养费支出仅为27亿元。

第四，从国家财政对农业和农村的支出份额看，2002年国家财政总支出22053亿元，其中用于支持农业的仅为1457亿元，仅占7.7%.国家财政用于经济建设的支出为6674亿元，其中用于支援农村生产支出和农村水利气象等部门事业费918亿元，农业基本建设投资481亿元，合计1399亿元，占21%.需要注意的是，农业投入的“非农化”现象严重。最为突出的是水利投资，如1996-2002年防洪工程投资将近1400亿元，除少部分专用于农业和农村外，大多数都是全社会受益的工程，但却全部计算为农业投资。据估计，农业投资中实际用于农业和农村发展的支出仅占50%左右。国家财政对农村和农业支出比例过低，必然导致农村公共物品供给不足。

据我们对安徽乡镇情况的调研，目前农村公共品供给不足的状况从财政角度看目前很难得以改善。原因在于农村公共财政改革中存在着亟待问题，这里以安徽为例，因为安徽是农业大省，具有一定的代表性。由于近几年宏观经济环境的变化和各种政策性、体制性因素的频繁出台，特别是取消了农业税后，农村公共财政在发展中遇到较为突出的矛盾和问题如下：

（一）县乡财政财力十分拮据

农村税费改革后，随着农民负担的减轻，乡镇政府和村级组织的收入也大幅减少，而原来由通过乡统筹收取的乡镇九年制义务教育、计划生育、优抚和民兵训练等开支又由乡镇政府纳入预算安排，这样，使得增加的各项行政事业支出与乡镇收入之间存在巨大的缺口，多数地方县乡可用财力严重不足，财政陷入困境。按现行体制计算，2003年安徽省县乡财政可用财力为155亿元，按财政决算人口计算的人均可用财力为1.28万元，最低的县只有8700元；而2001年全国人均可用财力已达到2.18万元，可见，安徽省的人均水平远远低于全国。尽管中央对安徽省进行了一定的转移支付，但远远不能弥补开支缺口。一些地方财成了“吃饭财政”乃至“要饭财政”，机关干部工资难以及时、足额发放，各县乡机构的运转受到较大的影响。

（二）农村公益事业资金匮乏问题

在县乡财力严重不足的情况下，向农民收取费用的路又被牢牢卡住，使得农村公益事业的兴办、农村公共产品供给严重受阻，首当其冲的是教育。虽然安徽省实行了农村中小学教师工资由县里统一发放的改革，但上划到县财政的工资只是省级以上政府认可的工资部分，一些原来由地方规定或认可的相关费用或补贴如教师误餐补贴等仍由所在乡镇负责，这一可观的支出很多乡镇都难以兑现。而按规定由县级财政负担的中小学危房改造资金，实际上也变成了县、乡甚至是村共同承担，在乡、村无法共同承担的地方，危房改造也就只能望洋兴叹。虽然，兴办村内道路等农村公益性事业可以通过“一事一议”来筹集资金，但由于实践中存在的“一事一议”难问题，加之“一事一议”受到最高限额的制约，很多地方的农村公益事业如抗旱排涝、乡村道路等受到严重制约，不少地方甚至几年都没有修一条道路，这严重制约了当地经济的发展，影响了广大农民生活质量的提高。主要体现为支出压力加重，硬性缺口较大：

1.拖欠工资继续存在。据调查，目前安徽省许多县乡公用经费执行的还是20世纪80年代的标准，年人均定额200～500元不等，有的乡镇基本上没有安排公用经费，只有财力很好的乡镇办公经费才能超过人均千元，而这样的乡镇又很少。为了缓解支出压力，安徽省各级财政部门积极推行财政支出改革，实行了诸如人、车、会、话、医等内容的改革举措，千方百计地压缩正常性经费支出，用以保证工资发放，但欠发工资问题仍大面积发生。据某县调查反映，现在工资和保障全部兑现，全县资金缺口在6000万元左右。

2.社会保障支出难以安排。随着社会保障制度改革在县级的全面推进，社保开支已成为县级财政一项新的负担，使得原本就非常困难的农村公共财政难以安排。据安徽省一个财力较好的县测算，仅失业保险、医疗保险和最低生活保障线三项支出，全县财政将增支700多万元。按照目前的财政分配体制，财政调整支出结构的弹性空间很小，新增支出没有着落。由于社保是社会稳定的安定器，而财政难以保障，不仅使农村公共财政陷入十分被动的境地，也成为社会矛盾的焦点，同时也很容易引发社会问题。

3.其他硬性支出缺口较大。近几年来，在改革、发展和转轨的过程中，各级政府和各个部门都对财政支出提出了具体要求。仅粮食流通体制改革一项，要求农村公共财政自筹配套粮食风险基金和粮食新增亏损挂账贴息，平均每个县增支500万元以上，有的产粮大县高达1000多万元。同时，农业、教育、计划生育、民兵训练、五保户、拥军优属等都对地方财政提出了硬性要求，从而造成县乡硬缺口不断加大，基层财政苦不堪言。

（三）乡镇财权纷纷上划，县乡分配关系扭曲

调查发现，在农村公共财政发展中，乡镇财政遇到的问题和矛盾最多、最大。据初步统计，当前县乡两级工资拖欠和债务负担约有80%以上在乡镇。在尚未找到治本之策的情况下，通过职能上移、财权上划的办法，来缓解乡镇财政中的某些问题，除了原先上划的“七站八所”及国税、地税、工商、技术监督等重要的执法执收部门和经济管理部门被先后上划外，农村中小学教师工资上划和农村中小学收费脱离零户管理后，给农村公共财政带来了很大的负面效应，各地对此反响强烈。从乡镇层面看，一些职能和财权上划后，乡镇财政主要任务只剩下农税征收（目前农业税已取消）和本级政府几十人的工资支出，其预算编制、执行和监督方面的职能形同虚设，乡镇作为一级政府、一级财政的职能受到严重削弱。从县级层面看，农村中小学教师工资上划后，一方面变分散矛盾为集中矛盾，增加了县级财政压力；另一方面导致上划人员的工资高于乡镇财政供给人员，从而又造成了新的矛盾。长此下去，这种被扭曲的农村公共财政分配关系将会进一步弱化乡镇财政职能，使县乡两级财政的运行状况趋于复杂。

（四）债务（特别是乡村债务）居高不下，财政风险不断增加

多年来，农村兴办农田水利基本建设、乡村道路、中小学改扩建、农业开发等生产公益事业，举办乡镇企业，进行产业结构调整，甚至一些地方兴办“达标工程”、“政绩工程”等，都留下了大量的乡村债务。在农村税费改革前，乡村除了利用经营性收入外，还从收上来的乡统筹、村提留中拿出一部分来偿还这些历史债务。但随着农村税费改革和乡统筹村提留的取消，从农民头上提取资金偿还债务的口子猛然被扎死，乡村债务问题迅速地浮出水面。据初步统计，截止2003年底，安徽省县乡政府就负债313亿元，相当于县级一年地方收入的3倍，其中县级债务占54%、乡镇债务占15%，平均每个县负债2亿元左右，乡镇负债700万元左右，村级负债30万元左右。从17个市所抽查的45个县来看，2003年债务总额为211亿元，是可用财力的1.67倍。其中县级负债114亿元，占54%；乡镇负债65亿元，占31%；村级负债32亿元，占15%，平均每个县区负债2.5亿元，每个乡镇负债706亿元。

如果再加上数额庞大的粮食亏损挂帐和该配套而没有配套的资金欠账，县级以下政府背上了沉重的债务负担，基层财政运行中存在很大潜在风险，影响了财政的平稳运行。据不完全统计，截至2004年底，安徽省县乡两级负债面在95%以上。其中乡镇负债最为突出，有5%～10%的乡镇负债达1000万元以上。目前，农村公共财政已步人还债高峰期，尤其是外债，不仅到期要还，同时还要承担汇率损失，仅世行贷款淠史杭———巢湖项目的汇率亏损就达629亿元，构成了地方财政的债务风险。农村公共财政经常遇到上级预算扣款、债主上门逼债、行政诉讼追债，甚至出门躲债的尴尬局面，不仅使正常工作受到干扰，还严重影响到政府财政形象。

从调查的情况看，农村税费改革后显露出来的债务中乡村债务比重较大，化解难度也比较大，而且由于很多债权、债务问题历史久远、盘根错节，债务的清偿越往后将越发艰难，因为用于清偿的手段几近用尽，而留下的大多又是老大难问题。沉重的债务负担既增加了县乡财政运行的风险，也直接影响了基层的运转和县域、乡域经济的发展。如不能得到有效化解，这些债务必将成为农村稳定和农民负担反弹的又一巨大隐患。

上述农村公共财政发展中存在的收入增速减缓、支出缺口加大、债务负担沉重、分配关系扭曲等问题，集中反映了当前农村公共财政在发展中已经陷入了十分困难的境地。这种困境不仅仅表现在收支矛盾难以克服、难以调和上，还突出表现在农村公共财政运行机制梗阻和分配关系混乱上。尤其是农村公共财政收支矛盾和运行状况在各种政策性、体制性因素的累积下，呈现出不断加剧、不断恶化的趋势，使得一些乡镇不仅难以从困境中解脱出来，相反却在困境中越陷越深，财政保吃饭的最基本职能难以履行，基层财政的基础地位发生了动摇，并危及到了基层社会政治的稳定和经济的正常发展。

三、我国农村公共财政体制建设中应注意的几个认识问题

某种程度上讲，我国农村现行的公共财政体制是在计划经济和政社合一的社会结构下形成和发展起来的，是建立在计划经济基础之上的，尤其是建立在高度集中的生产组织方式的基础之上的。其主要特征就是基层政权的活动经费与公共产品的成本都直接来源于集体经济组织。当农村实行了家庭联产承包责任制，农村集体经济在大部分地区不复存在的时候，这种来源便自然地转嫁到农民家庭这个经济实体之上。随着农村基层政权所承担功能的不断增加，机构不断扩张，人员不断膨胀，农村公共财政在很大程度上成了吃饭财政，财政收入的相当部分转为人头费，当政府依据其职能必须提供某些有限的公共产品时，其经费来源就只有在农民身上打主意了。

应当说，西方的公共财政和我国将要建成的公共财政都是一个整体，不存在完全的城市或农村公共财政，公共财政的主要目标就是尽量提供无差异的公共产品和服务，如果在这方面还存在城市和农村的差别，就需要通过制度创新和政策调整缩小和消除这种差别。近来开始的农村公共财政的研究，多是强调在农村建立公共财政的重要性，或划分公共财政在农村的收支范围，却没有将农村公共财政作为相对独立的体系来研究。但是，我国公共财政事实上存在农村和城市之分，这是由农村和城市的经济文化和意识环境的显著差别决定的，忽视这种差别以及否认农村公共财政的相对独立性，不利于系统解决在农村建立公共财政过程中的相关问题。为此有以下几个认识问题值得重视：

（一）要清楚地看到我国农村公共财政制度环境的复杂性和特殊性

所谓公共财政的制度环境，是指制约公共财政的经济制度、经济水平和结构、意识形态和民主水平的总和，它决定公共财政的职能、作用方式和基本内容。建立公共财政制度的两个必要条件是市场式的经济制度和法治式的政治制度，经过20多年的市场化和民主化改革，整体上我国已基本具备了这两个条件；而经济水平和意识形态（这里指主体的认识水平和共同偏好），可以看成是提高公共财政效用的限制条件。我国的农村公共财政的制度环境比城市要复杂和特殊。

1农户分散生产和市场交易的经济制度。自1978年农村普遍实行联产承包责任制以后，我国农村迅速进入个体农户分散生产的状态。据统计，到1992年我国农村集体资产的94.62%由个体农户掌握。国家计划收购农产品的比重逐渐下降，目前农产品的销售已基本通过市场完成，由此个体农户已成为农业的生产和交易主体—经济主体。乡镇政府和行政村组织经济的作用衰落，由个体农民自愿联合组成的合作组织在农村公共建设中的作用增强。因此，改善个体农户的生活条件，增强个体农户的自我发展能力和完善市场条件，应该成为农村公共财政的一个目标。

2经济结构的二元性质并没有减弱。“我国农业在GDP中的比重只占15%，从事农业（农林牧副渔）的劳动力却占到劳动力总量的50%，而农村人口占到全国总人口的64%.城乡居民的收入水平差距已从1978年的2.571和1985年1.861扩大到2001年的2.901.这种城乡之间总体上发展的极不平衡必然造成二元经济结构下一系列独特的农村社会问题。而且，农村中的收入差距也在迅速扩大，这一方面是由于农村中二、三产业的产值已占绝对比重，纯农业人口却仍占农村人口的绝对比重；另一方面是市场形成收入机制对收入差距的扩张作用。由城乡之间经济不平衡引发的农村问题，要求公共财政配置到农村去的资源要远远多于从农村集中的资源；由农村内部收入差距引发的问题，要求公共财政应该公平对待农村的所有居民，从收入的集中到公共支出都要体现公平原则。

3农民的个体意识增强。个体为主的生产制度和市场交易机制逐渐培养了农民的个体意识，传统的集体意识和抽象的国家意识正在淡化。农民在处理经济和社会生活问题时，已经习惯于以自我为中心做出判断，并完全按照个体偏好来评价公共制度的效用和成本。农村意识形态的这种变化对建立农村公共财政制度有两种效应：一是公共财政制度有了最重要的评价和监督主体，个体农户具有制度创新和提高制度效用的内在动力；二是目前我国农户的认知水平依然偏低，如果他们以自我为中心分散地表达偏好，公共财政制度运行的成本偏高。多年来农户抵制税费的一个原因是经济负担沉重，另一原因是农户将税费视为政府对个体利益的侵害，心理负担也很沉重。因此农村公共财政制度应体现农民个体的利益，而不是传统的集体或乡村行政组织的利益，要让个体农户享受到公共财政的实惠。

4农村的民主水平依然偏低。公共财政是宪法政治下的必然形式，没有民主和法治就没有公共财政。公共资源的配置如果不能体现公众的意愿，结果既不会公平也不会有效率。公众充分表达意愿的制度安排就是公共选择制度，又可分为经济上的公共决策制度和政治上的民主选举制度。可以说，民主水平影响着公共财政的规模、结构和运行状况等基本方面。目前我国农民对财政财务的决策权和民主选举权基本限定在村一级，而且这样的重要权力往往把握在少数人手里。由乡政府专断运用公共支出，或按照农村少数人利益配置公共资源、进行收入分配，这样的公共财政制度效率一定很低。当然，在农村民主水平一定的条件下，农村公共财政可以通过完善收入、支出和预算管理制度，或者调整财政的收支比例，提高农村公共财政的效率。比如，在农民不能充分表达自身意愿的条件下，财政就可多安排对农民的直接转移支付，少安排由乡村组织的公共项目支出，由分散的决策主体分散地使用财政资金。

（二）我国未来一段时期内公共财政体系应具有明显的向农村倾斜的特征

这是目前农村偏低的收入水平所决定的，我国已进入工业反哺农业的阶段。我国理论界在讨论是否应该全面支持农业和农村发展问题时，一般选择两种理论基础：一是工业化进程论，就是在工业化早期，应靠农业积累支持工业发展；到工业化中期则是工业和农业自我发展；到了工业化后期应用工业积累支持农业发展（冯海发，1995）。这种理论是以工业为中心，注重工业和农业相互支持的物质可能性；二是农业外部性理论，认为农业是国民经济中的基础产业，对整个国民经济的影响力大于农业的产值比重，农业这种正外部性要求政府负担部分的成本。用这两种理论分析西方发达国家的工农业关系问题是可以的，如果用来分析我国的城乡关系和工农业关系就会得出错误的结论。因为用工业化进程论来判断社会对农业和农村的支持程度，就会根据我国处于工业化中期得出农业和农村应自我发展的结论。用农业的外部性理论来判断这一问题，又很容易得出政府补贴以提高农产品价格或降低成本的结论。这样的理论始终不能得出要全面支持农村（不只是农业）发展的结论。其实在西方发达国家的工业化过程中，国家对农业和农村的支持一直是比较全面和有力度的，主观上并不存在“阶段”意识，财政政策从来也没有仅仅停留在“补偿”农村的水平上。

1公共财政向农村倾斜的必然性。公共财政的体系是由它的基本职能决定的，财政的职能不同，财政体系的因素和结构就不同。从农村财政的保障和发展职能看，农村公共财政的体系比城市公共财政更加全面，它既包括城市公共财政已有的居民生活补助和救助、基础的生产生活设施和文化教育支出，还包括对农户个体生产及合作组织的补助。从我国就业人口的比重看，目前64%的人口尚在农村，如果让农村居民享受与城市居民大体相等的公共设施和服务水平，农村公共财政的规模至少不低于城市公共财政。但是由于历史原因和农村的发展规律限制，来自农村的财政收入要远远低于来自城市的收入，也就是说要实现农村公共财政的职能，公共财政对农村的支出必然远远高于来自农村的财政收入，公共资源是净流向农村的，从结果看农村公共财政体系应是向内倾斜的。按照这一思路，可以把农村公共财政的体系特征分为向外倾斜、自我平衡和向内倾斜三种。从西方发达国家的工业化历史看，由于农民转变为工人、农村转变为城市的速度和工业化的过程基本一致，农业对工业的支持时间很短，就进人了工业对农业的支持阶段。表现在农村公共财政的体系特征上就是基本向内倾斜的，公共资源长期是净流入农村的，农村居民的生活水平和生活条件基本与城市居民一致。而1978年以后我国在经济持续增长和市场化进程不断加深的条件下，农村公共财政体系一直显著向外倾斜，政府从农村集中各种收入远远高于政府对农村的支出，应该由公共财政支出的竟然由农民负担，有人说农村财政是“农民财政”，这与公共财政的本质和职能大相径庭，农村公共财政向外倾斜是造成农村、农业和农民困难的主要原因。

2向内倾斜的实现方式。向内倾斜的农村公共财政是其制度环境的必然要求，只有适应这一特征进行制度创新，才能建立有利于农村全面发展的公共财政制度。从长期看，坚持公共财政制度的创新，建立农村社会保障制度和福利制度，完善农村税收和财政支农制度，在收入水平不变的条件下就可达到向内倾斜的程度，这是建设农村公共财政的基本方式。从短期看，也就是在全面的农村公共财政的制度没有建成的时间内，坚持财政政策调整，或增加农民收入或减少农民负担，也可达到向内倾斜的效果。比如，我国农民收入偏低，这时减税或免税的增收效应最大，如果不对农户征收任何税费，或者减少农村二三产业就业人口的税收负担，即使财政对农村的支出水平不变，农村公共财政也会实现向内投入的目标。再者，如果财政以贴息的方式支持国家政策银行和商业银行对农户的低息或无息贷款，财政支出的乘数效应也较大。如果同时在收入政策和支出政策两方面进行有利于农民增收的政策，农村公共财政的支农作用会达到最佳水平。事实上，近年来解决三农问题时较多地应用了这种财政政策调整的方式，发挥了农村公共财政的职能作用。

农村公共财政向内倾斜可分为两个阶段：在农村公共财政体系没有建立以前，要通过不同的组合方式，增加对农村公共资源的净投入，即注重农村公共财政向内倾斜在数量上的扩张；在农村公共财政体系健全以后，要将政府对农村净支出的比重与一定的宏观经济指标联系起来，保障公共资源向农村的净流入处于合理和稳定的水平上。

（三）我国农村公共财政应凸现其保障职能和发展职能

我国正在建设的公共财政是以西方的公共财政理论为主要基础的，这与我国市场经济体制有关。一般认为，公共财政的实质是市场经济的财政，市场失灵决定着公共财政存在的必要性和职能范围。市场不具备提供公共产品、收入均等化和保持宏观经济环境稳定运行的功能，这是政府行为作用的领域，具体就体现在公共财政的职能之中，即资源配置职能、收入分配职能和稳定经济职能。从我国农村制度环境的分析中，可知公共财政的三项职能还不能准确体现我国农村公共财政的特性。符合我国实际的农村公共财政的职能不是一般职能的简单重复，而是我国的国家特性、农村环境和农村主体共同作用的结果。

1我国农村公共财政具有保障职能。这里的保障职能不是指计划经济时期的政府供给制度，而是指公共财政对农民个人生存和发展权益的物质保障。福利经济学认为，国家公民都有无差别享受社会福利的权力，不存在城乡居民之间的歧视待遇，评价社会福利效用的标准是公民享受社会福利要达到均等状态。我国长期存在的只有城市干部职工才能享受社会保障的状况，是我国社会福利效用偏低的一个表现。而且强调农村公共财政的保障职能，不是只从社会公正的抽象原则出发，也是我国农村经济制度和收入水平的必然要求。1978年以后，个体农户成为经济主体，农村集体经济萎缩，村组的保障职能几乎丧失；农户收入增长停滞，家庭保障的能力没有明显增强。在这样的条件下，只有建立全面的社会保障，才能真正维护农民的生存和发展权益；还有农村的义务教育、文化事业和农民的职业技术培训，都是只有公共财政才能提供的公共物品。

强调农村公共财政的保障职能，意指国家必须承担社会转型的风险。我国开始市场取向的改革以后，农村生产由以集体为主变为以个体为主，农产品交易由统购统销为主变为个体的市场交换为主，由此产生的农业生产风险和市场交易风险基本由个体农户自己承担，农户劳动的价值损失占农产品产值比重较高，尤其在我国西部农村，由于农业合作组织和市场发育不健全，每年农户的无效劳动占相当比例，直接抑制了收入增长和农民继续投入的积极性。国家是农民产权的界定者和权益的保护者，在社会转型给农民造成经济利益损失时，应当采取措施降低社会转型的风险，并给予农民一定补助，使农民的最后收入基本与其劳动付出相当。

强调农村公共财政的保障职能，是提高公共财政在农村效用的需要。在我国农民收入偏低、经济水平偏低的条件下，农村公共财政的较多资源直接用于个体农户以有效提高他们的实际收入水平，比由县乡政府传统的集体按照自己的利益去配置要有效得多。据统计，农村改革以来，国家从农村集中的税收和用于农村的全部支出（包括农村事业费，支农工程投入以及对农村和农民的抚助和救济）基本持平，而农民多年的感觉是国家“只取不予”，主要原因就是地方政府配置用于农村公共资源的效率太低，农民很少直接得到公共财政的实惠。目前实行取消农业税的政策，使这种状况向好的方向转变。

2我国农村公共财政具有发展职能。这里的发展职能就是指农村财政具有明显的生产建设性，能够直接提高农民的增收能力，并为农业生产力的提高创造宏观条件。这一职能包括微观和宏观两方面的发展内容，与一般意义上的发展职能还有所不同。在20世纪30年代以后，西方发达国家的政府全面干预经济，重新整合社会资源并提高社会生产力，从政府行为的结果看，公共财政有了明显的发展职能。发展中国家试图通过政府的强大作用，提高整体的经济水平和增强国际竞争力，全面主导经济和经营垄断行业。从这一点看，公共财政的发展职能具有较强的直接性。

而我国农村公共财政的发展职能具有更强的直接性和生产性，主要是由我国的特殊情况———公共财政的制度环境决定的：一是农村分散生产的经济主体自我积累能力很弱。从1985年以后，农村资金一直净流出，我国个体农户的再生产就几乎停留在不变的规模上，农民收入多年徘徊不前就不奇怪了。如果按照一般的“市场经济”法则，政府不介入微观生产领域，公共财政对个体农户的投入不给予直接支持，农业整体上的发展是不会有的；二是村组已没有独立经济来源承担小型农田水利建设的投入；如果仍然靠个体农户集资兴办，势必增加农民负担，在很大程度上抵消公共建设的效用。由此，公共财政也必须对村组内的公共建设予以支持；三是县乡政府财政多年处于困境之中，农村大型的基础设施建设必须由中央和省级财政负担，尤其在西部应取消县乡政府筹资配套大型项目的做法，县乡公共财政一般只负担政府运转和维护经济社会秩序的支出，发展职能应在省级和中央的公共财政中体现。

农村公共财政的发展职能与农村居民的特性有关。我国农民家庭是可以独立应用所拥有的土地、劳动和资本进行生产的经营主体，任何直接或间接提高他们实际收入水平的政府支出，都会在一定程度上转化为发展的投入，转化为提高农业生产力的手段或条件。而城市居民享受公共财政的福利，一般都体现在改善生活条件、提高生活水平方面，公共财政优化宏观经济条件的效应是与企业行为相联系的。因此，农村公共财政应通过适当的方式给予农户的个体经济行为以支持。

可见，公共财政在农村具备了保障和发展职能，其职能才可以说是完整的。这里说的农村公共财政的全面职能，不仅指有了这两个职能，而且还强调这两个职能都具有微观和宏观这两个方面的作用。由上述可知，农村公共财政的保障职能既包括农民普遍可以无偿享受国家福利的内容，也包括国家支持个体农民发展而使农民享受的自我保障。同时，农村公共财政的发展职能也是既有从整体上支持农村基础设施建设的宏观方面，也包括对个体农民相关经济行为给予支持的微观内容。也可以说，农村公共财政的保障和发展职能涉及了农民个人生活、个体农户生产和农业整体发展的三个层面。

农村公共财政的保障职能和发展职能是密切联系、相互促进的。保障职能强调公共财政保障农民个人生活基本权益、提高农民身体文化素质的功能；发展职能强调提高农民生产能力和改善生产条件的功能，其中的一个职能弱化，另一个职能也会受到抑制。农村改革近30年来，整体上农村公共财政的保障职能偏废，农民个体的生存和发展状况与我国整体实力极不相称，农民的自我发展能力受到抑制，公共财政的发展职能也不能得到充分发挥。建立农村公共财政的体系和运用财政手段，都要有利于这两个职能的发挥。当然，农村的全面发展不只是指经济的发展，还必须有农民素质的提高和农村的社会进步。农村公共财政的建立可以直接促进农村经济的发展，也可以间接起到促进农民素质提高和农村社会进步的作用。不论是农村公共财政的保障职能还是发展职能，最终会增强农民的自我发展能力，为提高农民的收入水平和提高农业水平创造了最基本条件。同时，有了一定物质保障的农民就有能力提高自身素质，重视自己的经济民利和政治民利，并有经济实力组织起来，在农村经济的公共选择中和政治选举中表达和实现自己的愿望，农村的民主水平就会逐渐提高。

财政体制论文篇(5)

一、现行财政体制不完善是造成基层财力困境的根源

1994年分税制以来，中央与各省间的财政体制日趋完善，财力分配上的矛盾逐步转移到省以下地方各级政府，尤其是县乡财政运行困难和财力困境逐步显现出来，这既是造成农民负担加重的重要原因，又是农村税费改革面临的最大难题。造成基层财力困境的财政体制原因主要有以下几点：

（一）基层财政事权过大，财权过小，事权与财权不相适应，是导致基层财政陷入困境的根本原因。

我国现行的分税制首先划分了中央与地方的收入，但在各级政府之间的事权划分上，管理体制仍然比较混乱，上级政府凭借体制制定权下放事权，但往往不予财力保证，造成下级政府尤其是基层县乡政府承担事权过重，财权与事权不对称，往往有事权而无财权，财政运行困难，从而不得不向农民和乡镇企业伸手，成为农民负担加重的重要因素。比如：基础教育、公共卫生等具有很大外部性的政府事权，过渡沉淀在基层政府，尤其是集中在农村地区的县乡政府。一方面城乡间享受基础教育、公共卫生等公共服务上有很大差异，另一方面也加重了农村基层财政的支出负担，事权责任超过财力可能。

因此，只要财权与事权不统一，做不到有多少钱、办多少事、养多少人，基层财政运行困难的局面无法改变，再加上与分税制相联系的财政收入的多种预算渠道，他们还是会寻求通过拓展制度外财政收入来“养人”和“建设”，农民负担就难免会“按下了葫芦浮起了瓢”，无法根治。

（二）地方各级政府缺乏主体税种，按行政隶属关系划分收入，导致财力分配上层层“抓大集中”，基层财政获取财力进一步减少。

一方面，在我国税制结构中，适合于作为中央税的税众多，适合于作为地方税的税种少，地方税体系建设严重滞后。各级财政都没有形成各有特色的主体税种。从省级政府到地市财政，再到县级财政，税种构成都极其相似，营业税、增值税、企业所得税等主要税种对本级财政的重要性排序也完全相同。各级财政共同分享相同的、有限的几类税源，增收潜力有限，不利于各级政府根据地方税源特性，形成各自不同的财力基础。

另一方面，上级财政在共享税的收入分配上“抓大集中”，导致基层财力进一步减少。各级政府凭借财政体制制定权，在主要税种分配上有的按行政隶属关系分税，有的按行业分税，层层抓大，将大税种、大税源抓到手中，到了基层财政几乎无税可分，税种杂而收入规模小，造成基层财政收入来源不稳定。以农业税为主体税种的乡镇财政，无疑是财力最为薄弱的一级政府。而农业税取消后，如果不采取相应的改革措施，县乡财政无法正常运行，政权

（三）财政转移支付资金不到位，不能从根本上解决县乡财政困难。

从理论上说，转移支付主要目标是公共社会服务的均等化。而我国的转移支付资金主要用来保证政府机构的维持性支出和正常的机构运转，还没有财力顾及到保证一些具体的社会公共服务，如教育、公共卫生等。而且我国转移支付资金以税收返还、专项补助为主，其本身不具有促使地区间财力差异缩小的功效，导致转移支付制度的财力均等化程度不够。此外，尽管转移支付在一定程度上缓解了县乡财政困境，许多县利用省转移支付增加了普及九年义务教育等公共服务的投入，但各省级财政的转移支付补助一般只能弥补县乡财政收支缺口的50%左右，相对于县乡财政困难来看，这些转移支付资金显然无法从根本上解决基层财政困难。

通过上述分析我们可以看出，不调整财政体制，不调整县乡承担的过多的事权，就无法解决基层财政面临的财力困境问题。不解决基层财政的财力困境，农村税费改革也只能是“一时”减轻农民负担，不可能真正减在“长远”，农民负担也不可能真正做到不反弹。在进一步深化农村税费改革的过程中，必须推进基层财政体制改革，解决县乡财政的困境，才能顺利实现五年内取消农业税，统一城乡税制的目标。

二、完善地方财政体制，缓解基层财力困境的建议

（一）建立科学、规范化的各级政府间支出事权的划分格局，适当减轻农村县乡财政支出事权。

“财权与事权相对称”，是保证基层政权顺利运行的基础。然而目前基层财政的财权与事权不统一，事权大于财权，留下大量硬缺口，因此必须调整县、乡财政支出范围。从目前乡政府的事权中把属于公共财政部分的开支上划，把属集体经济组织的事权下放，如义务教育经费应上划给县级财政，民兵训练属国防性质的开支，也应列入中央政府军费预算。而属于村组织的一些公共福利事业应由村民委员会通过“一事一议”来解决，不要列入财政开支范围。

由于我国长期以来“农村支援城市”的“二元化”经济发展格局、农村地区发展长期落后，因此，农村基础教育不是农村地区的事情，也不是广大农民群众自己的事情，而是与整个国家、整个民族发展紧密相关。因此应增加中央、省级财政在基础教育、公共卫生上的事权职责，进一步减轻县乡政府在基础教育、公共卫生事权承担上的责任，从而适当减轻县乡财政支出压力，有助于进一步缓解农村地区的财力困境。

（二）各级财政构建各自的主体税种，财力分配向基层财政倾斜。

首先，按税种性质划分收入归属，确立各级地方政府各自的主体税种，彻底改变财力分配上存在的“层层集中”，财力分配相基层财政倾斜。同时，赋予省级地方政府必要的税收立法权，提高其收入组织能力。

其次，就是要大力加强营业税、财产税等地方税体系建设，切实增强地方财力总规模。省级财政以营业税为主体税种，个人所得税、企业所得税、尚在研究开征的社会保障税等税种也应是省级财政的重要税种。市（县）财政应积极发展面向动产、不动产课税的财产税体系，并逐步将其确立为主体税种；同时切实增强对城市维护建设税以及其他一些地方收益税种的税源监控，增加市（县）财政的收入组织规模。这些措施有助于各级财政获取履行职能所需财力，也有助于进一步缓解基层财力的困境。

（三）进一步规范、完善地方转移支付制度，增强对农村地区县乡财政的转移支付力度。

1994年的分税制改革的总趋向是财力向中央集中，县、乡级财政支付能力在缩小。农业税是属于地方财政收入，而增值税和所得税是中央和地方共享收入。农业税取消，改征增值税和所得税后，随着农民负担的减轻，县乡财政的收入来源大大减少，还要被中央分去一大部分，尽管事权也将有所减少，但其资金缺口还是要依靠上级的转移支付来保证，这就要求测算好乡级财政支出，按照现有的“分级管理、逐级转移”的原则进一步完善中央对省、省对县、县对乡的转移支付制度，确保县乡政权的正常运行。同时应调整地方既得利益，增加均等化转移支付资金规模，以缓解地区间财力差距。

财政体制论文篇(6)

1建立和完善新的财政体制

由于我国处于市场经济的基本国情之下，进行财政税收管理体制的创新的前提是建立起分级分权的财政体制，所谓分级分权，指的是合理划分各级政府，实行分级分权的财政体制有利于实现中央政府和地方政府之间财政税收的调节，在分级的过程中，要根据实际情况，在合适的时间增加我国中央政府的收入比例，使中央政府的支出力度增加，减少财政管理问题的出现，对财务进行统筹管理，同时要切实的缓解地方政府财务管理自身所带来的压力，对于行政改革过程中的人员精简所提出的要求尽量满足，严格规范地方政府的支出权限，保证地方政府具有充分的财政权力的前提下对地方财政的自由进行相应的控制，这就能在一定程度上推进地方政府的财政税收管理改革，实现我国财政税收管理体制的创新。

2健全财政转移支付体系健全

财政转移支付体系对于我国财政税收管理体制的创新有非常重要的作用，合理的搭配有条件转移支付和一般性转移支付以保证资金来源的稳定性和可靠性，一些资金分配方法比较合理的省市要提升一般性转移支付自身的比例，整合专项转移支付，使移动支付资金的来源愈来愈稳定。同时对转移支付的分配方式进行改革，在改革的基础上建立公开、科学、透明和合理的资金分配体系，保证我国财政税收管理体制的创新。

3以制度创新保证管理体制的创新

财政税收体制的改革对于我国政府改革深化以及社会主义市场经济发展有着一定的制衡作用，特别是在农村地区，有效的推广家庭联产承包责任制能够充分调动农民的劳动积极性，降低农业生产工具的成本，相应的农业生产成本也会降低，为了实现这个目标，既要免除农业税等一些税收项目，还要及时的调整税收结构，同时正视地方政府的主要职责，这是发展我国特色经济的重要途径。合同制是完善我国地方财务税收管理分配职能的重要创新手段，因此将合同制纳入到我国的财政税收体系之中，既能提升我国地方财政税收的自，还有助于国家的宏观调控，人们一直在倡导进行体制改革的进行，制度创新对于经济发展和社会发展的主要作用逐渐体现出来，因此，为了开展财政税收管理体制创新就必须要以加强中央管理部门与地方政府之间的配合为出发点和着眼点。

4注重国税和地税的协调

国税和地税，都是国家的税务机构。其中国税归国家税务总局垂直管理，而地税归省（市）地税局垂直管理。两者最重要的区别是税务征收的范围不同，因此，为了更加有效的发挥我国税务机构的作用，必须协调好地税和国税之间的关系，健全地税和国税的协调机制和配合机制，由于我国近年来不断的进行分税制管理体制的改革，在我国的相关省份已经设立了相应的税收征管机构，这些机构是将地税和国税分开的，地税机关和国税机关之间要进行充分的交流，实现信息的共享，当地税和国税对政策的理解出现不同时，两种结构应当进行充分的探讨，尽力的解决问题，以实现地税和国税的协调发展为主要目的。同时，政府要将相应的财政关系进行规范，对我国的财政体制进行健全，对于我国各级政府对于财政支出所具有的责任进行明确，对于省级政府和中央政府之间的财政转移支付制度进行充分的完善，以事权和财权相互匹配为重要原则，健全省级以下的财政管理体制，对于全国性的基本公共服务要由中央政府来承担，履行好其调节收入分配的责任，对于地区性的公共服务支出要由地方政府来负责，除此之外，对于一些跨地区性质的公共服务，必须分清楚这些服务的主要责任和次要责任，协调好中央政府和地方政府的关系，增加一般性转移的支付规模，增加对财政困难的城乡建设力度。

二、总结

财政体制论文篇(7)

关键词：公共财政；私人财务；政府财政；公共财政论；国家分配论

在我国，研究公共财政问题是近年来的事情，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，公共财政体制在我国是否适用，也成为广大财政理论和实际工作者共同关心的问题。笔者拟就公共财政的一些理论问题谈些自己粗浅的认识。

一、对公共财政概念的重新认识

讨论公共财政问题，首先必须弄清公共财政的概念。笔者认为：

（一）公共财政是与私人财务对应的概念，是对政府财政的客观要求

公共财政是与私人财务（财政）对应的概念，它是代表社会公共利益，为满足社会公共需要而进行的收支活动。这里的公共利益和公共需要是指广大民众的利益和需要。公共财政行为目的的社会公共性，是公共财政与私人财务的区别所在。从行为特征上看，公共财政是一种收入和支出活动，这构成公共财政与其他公共行为的本质区别。

显然，我们这里对公共财政概念的定义与传统说法有一定差异。按照传统观点，公共财政就是公共经济，就是政府提供公共产品的行为，由于政府的职能主要是提供公共产品，因此，公共财政几乎成了政府的同义词，这显然是不准确的。在这里，我们将公共财政表述为一种代表社会公共利益，为满足社会公共需要而进行的收支活动，是强调公共财政作为一种收支活动的行为寓意，也是突出公共财政作为政府实现公共利益和公共需求的一种工具和手段与政府本身在概念上的区别。

公共财政存在的基本前提是社会公共利益和这种利益的载体棗公共需要的存在，这是公共财政存在的一个必要条件，它在一定程度上说明公共财政作为公共利益和社会公共需要的实现手段存在的必要性。公共财政作为一种满足社会公共需要的收支活动，其实施主体是一定时期社会公共利益的代表者，在国家和政府存在的条件下，主体的责任自然应该由国家和政府来承担。因此，国家财政必然是公共财政。

国家财政的社会公共性首先是由国家和政府的社会职责和功能决定的。国家及代表国家的政府是社会管理者，当然也是社会公共利益的代表，体现公共利益并使之得到实现，是国家和政府的一项最为重要的职责，因此，国家财政必须是公共财政。不体现和实现公共利益和公共需要的政府财政是不正常的和有缺陷的。从这一意义上说，公共财政是对政府财政的一种客观要求。

（二）公共性是政府财政的一般性质

按照传统观点，公共财政是政府为社会提供公共产品的行为，它的产生和存在是市场机制天然存在的缺陷使然，也就是说，由于市场机制在配置资源方面有一些自身无法弥补的缺陷，因而需要政府出面通过提供公共产品的方式来对市场缺陷加以弥补。显然，这里是将市场经济当作公共财政存在的必要条件，也就是说公共财政是市场经济体制下政府财政的表现形式。对此，笔者有不同的看法。我们认为，公共财政不是市场经济体制下政府财政的特殊性质，而是政府财政的一般性质，因为体现和实现社会公共利益和公共需要是政府财政的共同出发点和归属，不论任何社会形态的政府财政都是如此，在这里所不同的只是由生产力水平差异决定的社会公共利益和公共需要的层次，以及由生产关系决定的公共利益和公共需要的范围。

这里可能会有一个疑问，即我国传统计划经济体制时期的政府财政涉足了大量私人财务的事务，它是否具有公共财政的性质，如有例外，如何解释公共性作为政府财政一般性质的论点。笔者认为，我国传统计划经济体制时期的政府财政仍然是公共财政。在这里，主要的问题是在计划经济体制下，私人的个别需要被控制到了最狭小的范围内，相当部分个别需要被异化为公共需要，或者被采取了公共实现的形式，正是这种私人需要的个别性与其实现形式公共性的不协调，才导致了计划经济体制在提供私人产品，满足个别需要方面的低效率，这种低效率正好从另一角度说明了计划经济体制下政府财政的公共属性。我们不能因为某种机制在操作上的不正常而否认机制本身的存在，同样的道理，我们也不能因为计划经济体制下政府财政代行了许多私人财务的职能而否认政府财政的公共财政性质。

（三）公共财政的意义在于对政府财政职能作了合理定位

之所以要强调政府财政的公共财政性质，是因为公共财政对政府财政作了合理定位，它明确了政府财政的职责范围和主要功能，在现代市场经济条件下，则将政府与市场配置资源的范围及其分工作了合理的划分。公共财政强调纳入政府财政范围的应该是具有公共利益和公共需要的事务，对那些私人利益和个别需要，政府只能为其正常实现提供外部条件，而不必直接参与其实现过程。因为私人利益和个别需要有其自身的实现机制，个人对自身利益的追求使私人利益和个别需要的实现具备了充足的微观动力，因而政府不必直接介入其实现过程；同时，个别需要所体现出的千差万别的个体偏好，使政府不能直接参与其实现过程；此外，个别需要的实现完全可以按照等价交换的原则在个人之间进行，这种等价交换的过程一方面满足了购买者对商品物质形态的个别需要，另一方面则满足了售卖者对商品价值实现的追求。与此不同的是，由于众所周知的原因，社会公共需要的满足很难按照等价交换原则来实现，其实现的责任只能主要由政府承担。可见，社会成员的个别需要的满足和实现不必也不能由政府财政来实现，而社会公共需要则应该主要通过政府渠道得到满足，政府财政实质上是为满足公共需要而存在的公共财政。公共财政界定了政府配置资源的范围，即政府财政直接配置资源的范围应该在公共需要的领域内，其意义在于对政府财政职能作了合理定位，它强调政府财政的社会公共性，并在概念上将政府财政与私人财务区别开来。

二、公共财政论与国家分配论的关系

近年来，随着公共财政理论在我国的传播和发展，公共财政论与在我国有广泛影响的国家分配论之间的分歧也以各种不同的方式表现出来。有些坚持国家分配论的人认为，公共财政否定了财政分配的国家主体性，是对政府财政职能范围的缩小和肢解。坚持公共财政论的人则将国家分配论当作与计划经济体制相适应的一种落后的、过时的理论，认为在市场经济体制下政府财政是公共财政，国家分配论已经不再适应我国的社会主义市场经济体制。

对以上两种观点，笔者都有不同的看法。我们认为，任何理论的产生和发展都有它特定的理论基础和实践背景，社会科学理论的产生和发展更要受特定时期、特定社会条件的制约，因此，我们很难说什么理论是先进的，什么是落后的，只要对社会经济发展有一定理论意义和实践价值，就值得去学习和研究，况且，国家分配论曾经在我国财政理论界有着最为广泛的影响，它对指导我国特定时期的财政实践发挥过积极的作用，尽管它的一些用于指导计划经济体制下财政实践的管理原则和理论已不适应市场经济的要求，但它的核心内涵棗摬普?墓?抑魈逍詳却仍然反映了财政活动的一般特性，因而并没有过时。这里必须澄清对国家分配论的两种误解：一是将传统理论当作国家分配论的全部；二是将国家分配论误解为由国家统揽一切分配的理论。其实，在传统体制时期产生的国家分配论的理论观点只是其在特定时期，根据特定的实践背景提出的理论，而不是国家分配论的全部，它也可以根据社会主义市场经济体制对国家和政府职能转变的要求，继续研究和提出指导社会主义市场经济条件下的国家分配理论；国家分配论也不是由国家统揽一切分配的理论，它只是强调财政分配中的国家主体性和主导性，在这种主体性和主导性的基础上，国家分配的范围是由一定时期国家职能范围决定的。从这一意义上说，国家分配论也没有过时。

在我们看来，国家分配论和公共财政论两者的主要观点并没有本质的分歧，不同的只是其强调的侧重点，比如国家分配论强调财政行为主体，公共财政论强调财政行为的目的和范围；国家分配论突出财政产生与国家产生的本质联系，公共财政则突出国家作为公共利益的代表与私人财务在活动范围和原则上的区别。在这种外在形式差异的背后，两者的基本立足点却是相近甚至是相同的。表现为，摬普?之所以成为公共财政是因为它是一种代表公共利益、实现公共需要的财政活动，在国家存在的条件下，这种财政活动的主体当然只能是国家和政府，因为国家和政府是公共利益的当然代表，公共财政实质上是对政府财政职能的定位，是从另外的角度对国家财政的定义。可见，公共财政论也是以国家主体为基本立足点的，这一立足点构成公共财政论和国家分配论最本质、最关键的共同点。在这一共同的基本点上，公共财政并不会缩小国家财政的范围，也没有肢解政府财政的职能，因为政府财政职能范围的变化是围绕国家职能范围的变化而变化的，在这里，起决定作用的是一定时期的经济体制及由之决定的国家职能的大小，而不是公共财政本身。在市场经济条件下，将计划经济体制下由政府承担的私人需要的实现归位于市场，使社会公共需要和个别需要都有其稳定的、更有效率的实现机制，并建立以弥补市场缺陷，为市场机制正常运作提供外部条件的公共财政运行体制，是经济体制改革对政府职能转化的要求，也是对政府财政职能所作的合理定位，这并没有否定财政的国家主体性，也没有肢解政府财政，而是按照市场经济条件下政府职能范围及由之决定的公共需要的范围调整了传统体制下政府财政职能越位和缺位的状况，将政府财政的职责和功能规范在公共服务领域，使其更加合理和完整。

三、我国建立公共财政理论体系应注意的几个问题

（一）尊重不同社会条件下公共财政的特性

根据上述分析，我们可以得出我国财政应该是一种公共财政的结论，特别是在社会主义市场经济条件下，我们更应该重视政府财政的这种公共特性。对这种公共特性的研究西方发达国家已经有很长的历史，取得了很多科学反映公共财政运行一般规律的研究成果，这些成果是人类的共同财富，因而也是我们在研究公共财政理论时应该尽量去学习和借鉴的。但是，笔者不赞同目前学术界普遍存在的一种倾向，即过分强调不同时期、不同社会条件下公共财政理论的共性而忽视其特殊性的倾向。我们认为，由于生产力水平和经济基础不同，公共财政理论所参照的实践基础也不相同，因而在生产力发展水平不同的国家，以及同一国家的不同时期，受社会经济条件的影响，公共财政理论也会有一些差异。我国是一个正在从计划经济体制向社会主义市场经济体制转换的发展中国家，生产力水平较低，市场经济的微观基础尚不完善，市场机制也正在发育过程中，政府和市场在资源配置中的互补关系和相应的机制也远未理顺和形成，由此决定了我国的公共财政理论研究应该体现自己的特点。那种过分强调公共财政理论的共性，忽视和否定其不同的实践基础，在理论研究上局限于对西方财政经济理论的简单传播，甚至在表达方式上也模仿西方公共财政学是不可取的，也是十分有害的。这就要求我们在学习和借鉴西方科学的管理理论和方法的同时，本着实事求是、一切从实际出发的科学精神，以我国的基本国情为实践基础，探讨和创立符合我国社会主义市场经济要求的公共财政理论，并以此为我国的公共财政实践提供指导，这才是目前我国财政理论工作者面临的最重要的任务。

（二）重视对转轨时期公共财政制度的研究

近年来，我国财政理论界对适应社会主义市场经济的公共财政理论的研究取得了一定成果，但却在一定程度上存在实践起点选择上的误区，即往往将目标体制作为理论研究的实践起点，按照西方公共财政理论的一般原理，设计出完善的市场经济体制下的公共财政管理模式，并试图照搬这种模式去解决特殊体制时期的特殊问题，其结果当然收不到好的效果。我们认为，对目标体制下公共财政管理模式的理论研究是非常必要的，但它远不是当前公共财政理论研究任务的全部。目前我国正处于计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的过程中，这种转轨的实践是中国所特有的，转轨过程中的社会经济矛盾及其表现形式既不同于计划经济体制时期，也不同于目标体制时期，具有很多特殊规律。因此，在旧的运行系统及其管理规则正逐渐失效，新的体系及其规则尚未完全建立起来的特殊历史时期，政府财政应该实行怎样的管理模式，面对经济运行机制的某些特殊矛盾，政府财政应该采取怎样的政策，政府如何应用财政手段来促进经济体制改革的进程，在建立目标体制的过程中政府财政如何发挥积极作用等等，这些实践问题是西方现成的公共财政理论所无法解决的，需要我们在理论上进行开创性的探索和研究，并形成有针对性的、系统的理论，为解决实践问题提供正确的指导。这就要求我们正确选择财政理论研究的实践起点，重视对转轨时期社会经济规律和公共财政规律的研究，使政府财政在建立社会主义市场经济体制的过程中能发挥更好的作用。

（三）重视对我国公共财政应用理论的研究

我国传统财政学研究重点更多地局限在对财政的产生和发展、财政的本质、职能和体系等基础理论问题上，过去形成的一些有较大影响的学术流派也主要侧重于在以上基础理论问题上独树一帜，并没有形成与其基本理论相配套的应用理论体系，使财政学这门应用性极强的学科总带有一些抽象、空洞的色彩，削弱了其为解决实际问题所应有的作用。近年来这种现象有所改观，但远未达到令人满意的程度。目前我们在财政应用理论研究方面存在许多问题：一是财政应用理论的研究仍然是零星分散，不成体系；二是财政应用理论的研究在时间上往往滞后于实践，缺乏必要的超前性，仅仅成为国家政策出台后一种撚?皵性诠释；三是财政应用理论的研究往往侧重于对现行制度和体制的剖析，弱化了理论的创造性和客观性；四是财政应用理论的研究往往脱离中国的客观实际，在理论体系和政策措施上侧重于套用西方模式，使财政应用理论的成果缺乏针对性。以上财政应用理论研究中存在的问题直接影响了我国财政理论的正常发展，也成为我国财政改革往往滞后于经济体制改革要求的重要原因。因此，在今后对公共财政理论的研究中必须加强对社会经济实践有直接指导意义的应用理论的研究，使我国财政理论体系更加完善，也使我国财政理论研究能真正发挥推动社会经济发展的应有作用。

（四）实现我国公共财政理论的本土化

经济体制改革以来，由于我国的经济管理模式在向市场经济模式转化，因此，学习和借鉴西方发达国家的市场经济管理理论和经验成为理论研究的一项重要任务，这本身是无可厚非的。问题在于，我们在对西方财政经济理论的学习和借鉴过程中不同程度地存在着一些盲目和盲从的非理性现象，将正常的学习和借鉴引入歧途。这里有两种倾向尤其应该摈弃：一是重传播，轻研究，在自己的理论著述中往往肆无忌惮地抄袭西方理论，这不但对理论研究没有意义，而且败坏了理论研究的风气；二是重形式，轻内容，仅仅将西方财政经济理论作为一种时尚，作为一种标榜自己学识的工具，不论是否有针对性，是否适用，盲目套用西方经济学的行文风格和表达方式，使一些理论著述文字晦涩难懂，甚至文理不通，让人不知所云。要使公共财政理论真正发挥其应有作用，必须强调其本土化问题，这是由公共财政理论作为社会科学理论的特点决定的。我们要广泛学习和吸收西方市场经济理论和公共财政理论，但对这些理论的学习不是盲目的照搬照套，也不是从理论到理论的简单传播，更不是将西方理论当作一种装饰外表的花环。在这里，学习的目的是消化、吸收并为我所用；是与中国的实践结合起来，发展成为具有中国本土特色的公共财政理论。我们强调公共财政理论的本土化，并不是对西方市场经济理论和公共财政理论的简单排斥，而是强调以我国的具体情况为理论研究的出发点，以解决我国的财政经济理论和实践问题为研究的目的，形成能体现市场经济一般规律和我国社会主义市场经济特殊规律的公共财政理论体系和观点。

公共财政理论本土化首先是其实践基础的本土化，这一点在前面已多次强调，也就是说我们进行公共财政理论研究的实践基础不是西方市场经济国家的财政经济实践，而是中国社会主义市场经济及其实现过程。我们的研究必须考虑中国现实的生产力水平及其对公共财政的承受能力；考虑中国的社会经济结构及其发展变化趋势可能对公共财政制度带来的影响；考虑中国长期实行的计划经济体制的惯性及由之决定的公共需求范围与西方国家的差异；考虑我国的政体及其决定的政府机构规模和结构；考虑中国特有的复杂的政企关系及其对公共财政体制形成和完善的影响等等。毫无疑问，实践基础的本土化，是公共财政理论本土化最重要的含义，是我们在公共财政理论研究中最应该重视的问题。

公共财政理论本土化的另一重要含义是行文风格和表达方式的本土化，这是一个容易被人忽视而又十分重要的问题。在前面我们曾经谈到，目前我国经济理论研究中有部分研究者盲目模仿西方经济理论的行文风格和表达方式，使其著述晦涩难懂，甚至文理不通，这不仅影响学习和研究的质量，而且也是一种不健康的文风。我们提倡在理论研究中保持本土化的行文风格和表达方式，也就是要按照汉语言的行文风格和表达方式来传导自己的学术思想和研究成果，写出中国人能看得懂的文章，对西方理论的翻译介绍也应该尽可能地符合汉语言的表达方式。这实际上是对我们的理论研究提出了更高的要求，只有真正弄懂了西方财政经济理论，并对中国国情有充分了解的人，才有可能真正做到用自己民族的语言来准确地表达异国的理论，也才可能在此基础上将西方理论消化吸收为自己的东西，并发展为自己的研究成果。可见，公共财政理论的本土化不但是一个行文风格和表达方式的技术问题，也是提高研究人员素质、端正研究作风、提高研究质量的问题。