土地出让收入管理篇(1)

广东省农业土地开发土地出让金收入和使用管理办法完整版全文广东省用于农业土地开发的土地出让金收入和使用管理办法第一条根据《国务院关于将部分土地出让金用于农业土地开发有关问题的通知》(国发[20xx]8号)和财政部国土资源部关于印发《用于农业土地开发的土地出让金收入管理办法》的通知(财综[20xx]49号)和《关于印发〈用于农业土地开发的土地出让金使用管理办法〉的通知》(财建[20xx]174号)的规定，从20xx年1月1日起，将部分土地出让金用于农业土地开发。为规范用于农业土地开发的土地出让金的收入和使用管理，加强对各地用于农业土地开发的土地出让金情况进行检查、监督和考核等工作，特制定本办法。

第二条本办法所称用于农业土地开发的土地出让金是指省、市、县(区)、自治县从土地出让金中按规定比例划出的专账管理的资金。

第三条根据广东省人民政府《转发国务院关于将部分土地出让金用于农业土地开发有关问题的通知》(粤府[20xx]59号)规定，我省从各市、县(市、区)土地出让金平均纯收益中划出20%用于农业土地开发，其中：70%作为本级农业土地开发资金，30%集中到省统一使用。

从土地出让金划出的农业土地开发资金计算公式为：从土地出让金划出的农业土地开发资金=土地出让面积土地出让平均纯收益征收标准(对应所在地征收等别)各地规定的土地出让金用于农业土地开发的比例(20%)。

第四条本办法所称土地出让平均纯收益征收标准是指地方人民政府出让土地取得的土地出让纯收益的平均值。财政部、国土资源部已根据全国城镇土地等别、城镇土地级别、基准地价水平、建设用地供求状况、社会经济发展水平等情况进行了制定、联合，并根据土地市场价格变动情况适时调整。土地出让平均纯收益征收标准附后。

第五条各级国土资源管理部门根据办理的土地出让合同，按季统计土地出让面积送同级财政部门，同时抄报省级财政部门、国土资源管理部门。同级财政部门根据国土资源管理部门提供的土地出让面积、城镇土地等别、土地出让平均纯收益征收标准和省政府规定的土地出让金20%用于农业土地开发的比例，计算应从土地出让金中划缴的农业土地开发资金。

第六条根据财政部规定，调整现行政府预算收支科目，将基金预算收入科目第85类土地有偿使用收入下的850101项土地出让金取消;增设850103项用于农业土地开发的土地出让金，反映从土地出让金财政结算专户中划入的用于农业土地开发的资金;增设850104项其他土地出让金，反映从土地出让金财政结算专户中扣除划入农业土地开发资金专账后的土地出让金。在基金预算支出科目第85类土地有偿使用支出下增设8503款农业土地开发支出，反映从土地出让金中划出的农业土地开发资金安排的农业土地开发支出。

第七条　按本办法第五条计算应从土地出让金中划出的农业土地开发资金，按照专账管理的原则和土地出让金缴交情况，由财政部门在次月5日前办理土地出让金清算。清算时，按预算级次分别开具缴款书，办理缴库手续，将属于本市、县(区)用于农业土地开发的土地出让金收入20%部分中的70%缴入同级国库用于农业土地开发的土地出让金收入专账;30%部分按就地缴库方式缴入省国库用于农业土地开发的土地出让金收入专账，上划时请使用一般缴款书(收款单位全称：广东省财政厅;预算级次：省级;收款银行：国家金库广东省分库;帐号：2550001-23)，预算科目填列政府性基金预算收入科目第85类第850103项用于农业土地开发的土地出让金。

第八条　用于农业土地开发的土地出让金纳入财政预算，实行专账核算管理。各级财政部门应严格按照国家对部分土地出让金用于农业土地开发的规定，保证土地出让金专户资金优先足额划入用于农业土地开发资金专账，按照规定的使用范围进行专款专用，不得截留、坐支和挪用，并实行社会公示制度。

第九条　本办法所称的农业土地开发主要包括：土地整理和复垦、宜农未利用地的开发、基本农田建设以及改善农业生产条件的土地开发。

土地整理和复垦是指：按照土地利用总体规划和土地开发整理专项规划，有组织地对农村地区田、水、路、林及村庄进行综合整治;对在生产建设过程中挖损、塌陷、压占及污染破坏的土地和洪灾滑坡崩塌、泥石流、风沙等自然灾害损毁的土地进行复垦。

宜农未利用地的开发是指：在保护和改善生态环境、防治水土流失和土地沙漠化的前提下，对滩涂、盐碱地、荒草地、裸土地等未利用的宜农土地进行开发利用。

基本农田建设是指：采取相应措施对基本农田进行改造、改良和保护，促进基本农田综合生产能力提高和持续利用。具体包括：经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地的建设;有良好的水利与水土保持设施的耕地建设;对中低产田的改造;蔬菜生产基地建设;国务院和各级人民政府规定应当划入基本农田保护区的其他耕地的建设等。

改善农业生产条件的土地开发是指：为改善农业生产条件而独立进行的农田道路、电力通讯、水源、给排水等生产设施的建设。

第十条　各级国土资源部门负责组织农业土地开发专项资金的项目预算编制、初审、申报。各级财政部门负责农业土地开发专项资金的项目预算的审核批准、下达、资金的拨付和资金的使用监督管理工作;国土资源部门负责项目实施的监督检查及竣工验收等管理工作。

第十一条省财政厅和国土资源厅会同省监察厅、审计厅等有关部门，对用于农业土地开发的土地出让金的提取比例、预算管理、支出范围等进行定期或不定期的监督检查。对于违反规定的，除通报外，对提取比例不足的，负责督促其限时足额划入，督促未果的，依法强行划入专账;对于违反专账管理的，负责督促其在7个工作日内予以纠正;对于违反支出范围的，除负责督促其在7个工作日内纠正外，应将超出本办法规定支出范围的资金收回专账;对挪用专账资金的，由省财政厅负责追缴，并报省监察厅追究有关人员责任。

各级财政部门和国土资源部门要开展对用于农业土地开发的土地出让金进行定期或不定期检查。对检查出的问题要及时采取措施予以纠正。

第十二条各级财政部门、国土资源部门要对土地出让金征收和使用情况每年二次进行统计填报。土地出让金征收和使用情况表于上半年(6月)终了后20日(即每年7月20日)和年度终了后20日(即次年1月20日)前以地级市为单位(分县、区)上报省财政厅和省国土资源厅。

第十三条本办法自20xx年1月1日起实行。

第十四条本办法由省财政厅会同省国土资源厅负责解释。

土地出让金计算方法一. 有实际成交价的，且不低于所在级别基准地价平均标准的按成交价不低于40%的标准计算出让金，若成交价低于基准地价平均标准的，则依照标准地价平均标准的40%计算。

二. 发生转让的划拨土地使用权补办出让时，按基准地价平均标准的40%计算。

三. 通过以上方式计算的土地出让金数额，土地使用权受让人有异议的，由受让人委托有资质的土地估价机构进行评估，按评估价的40%计算土地出让金。

土地出让收入管理篇(2)

摘 要 土地出让金是一个与土地和土地使用权相联系的新范畴，是一个土地财政问题。土地出让金作为一种土地收益，在调节当前土地市场需求、建立土地储备资源制度、增加政府财政收入、加强国家对土地市场调控能力等方面起到了积极作用，由于我国土地出让金管理存在诸多财务管理问题，在一定程度上制约了其应用的作用。因此，加强土地出让金财务管理问题，规范土地出让金管理已经刻不容缓，对当前国土资源管理具有重要的现实意义。

关键词 土地管理 预算管理 财务会计 核算

一、概述

由于我国的土地出让金没有一个统一明确的定义，以致在全国各地对“土地出让金”理解和使用规则出现混乱，造成土地出让金财务管理出现各种不同问题。根据对相关土地管理理论与实践的研究，个人认为，土地出让金，又称国有土地使用权出让金，是国有土地一定年限内批租使用时交纳的包括地租和全部土地成本在内的总价款，现行的土地出让金的实质，可概括为它是一个既有累计若干年的地租性质，又有一次性收取的似税非税性质的矛盾复合体。或在土地出让时缴纳，或是在以转让、抵押等方式处置原划拨方式获取的土地使用权时必须补交的总价款。这里的土地出让金总价款包括土地所有权收益、土地投资收益、土地管理收益和土地建设与保护补偿，是各类土地价值在社会管理中的体现。

二、土地出让金管理存在的问题和现象

随着土地出让金制度的确立，盘活了全国的土地资源，给我国的经济社会发展带来了深远的影响。与此同时，随着出让金收入规模的日益增大，及其在地方政府预算外收入中所占比重的增加，出让金存在的问题也越发凸现出来。其问题主要有三：第一，由于我国正处于城市化中期阶段，城市建设和重工业化的主要载体就是土地，从某种意义上讲，大量卖地和圈地，一次性收取50－70年的出让金，为地方政府财政收入提供了短期机会，现届地方政府就可能运用各种手段扩大土地批租量，获得短期高额收益，这将使以后换届政府无法实现收益共享。第二，目前我国一般商品市场已完全放开，但资源性产品和要素市场化改革进展相对滞后。土地一级市场还完全控制在地方政府手中，土地成为地方政府唯一可自主配置的要素资源。因此土地成为一把“双刃剑”：一方面由于土地出让金中收益巨大，它成为低成本进行城市建设投资扩张的主要载体和融资抵押物；另一方面，土地存在被滥用现象、一些失地农民的合法权益未获得保障。第三，土地出让金制度不完善，土地要素的非完全市场化使政府在征地供地过程中居于主导地位，而征收的出让金又缺乏严格的监督管理，导致一些地方政府违法违规出让土地，擅自减免出让金等，使出让金大量流失，这就为个人提供了谋财机会，造成国家财税收入大大降低。

三、加强土地出让金资金管理的措施

随着现代经济快速发展，城市化建设进程日益加快，国有土地出让变得十分频繁。这就要求土地管理和土地储备人员必须紧紧围绕科学发展的主题，严格贯彻执行国有土地政策，认真做好国有土地收支管理工作：

1．加强预算管理和规范土地收入

严格按照《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（[2006]100号），将政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款，都作为国有土地使用权出让收入纳入预算管理。国有土地出让收支纳入地方政府基金预算，按照“以收定支、收支平衡”的原则编制土地出让收支预算。国有土地出让收入全额缴入国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，严格实行“收支两条线”管理。国有土地招标、拍卖、挂牌和协议出让过程中的预收款、定金、保证金等资金一律通过“土地保证金代收代缴专户”收缴、划拨和退付，每宗地出让收入及时足额缴入国库。补缴的土地价款、划拨土地收入和其他土地出让金收入等直接缴入国库，做到不截留、不滞压、不挪用。

2．严格核算土地成本和加强财政监督

土地出让金是政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款，包括土地补偿性成本、土地开发性成本和土地净收益三部分。按宗地建档建账，设立土地出让金收支明细，严格按照标准计提专项资金，规范支出，对土地出让业务中发生的征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、城市建设支出、支农支出等成本认真核查，防止虚列、错列成本，确保成本的真实、准确。国有土地出让做到事前、事中、事后监督相结合。工作中与土管部门密切联系，认真贯彻执行土地收支管理政策，积极督促土地使用者严格履行土地出让合同及时足额缴纳土地出让金，坚决制止非法低价出让土地、随意减免或变相减免地价、挤占土地出让金等行为，杜绝土地收入不进财政专户、体外循环的现象，有效地防止了国有土地资产的流失。

3．规范土地储备资金财务会计核算制度

切实加强土地储备资金财务管理，建立健全土地储备成本核算制度，严禁挤占、挪用土地储备资金。健全报表核对机制，财会部门要会同国土资源管理部门、人民银行机构建立健全年度土地出让收支统计报表及分季收支统计明细报表体系，统一收支口径，确保统计数据及时、准确；加强土地出让金核算管理。土地储备部分应按出让和收储地地块建立出让金收支台账，分清每宗地块土地出让金、土地开发费用、业务费用和土地净收益。财政部门应根据土地储备部门的台账报表及时审查核对出让土地开发费用和土地出让费；建立国有土地收益基金，实行分账管理，合理控制土地储备规模，降低土地储备成本。

四、结束语

只有合理有效的加强土地出让金管理，才能有效控制合理利用土地，提高土地使用率，减少国土资源浪费，增加国家财政收入。

参考文献：

[1]调整"土地出让金"的收取和分配政策.中国产业.2011(03).

[2]王美涵.土地出让金的财政学分析.财经论丛(浙江财经学院学报).2005(04).

土地出让收入管理篇(3)

一、土地出让资金的管理范围

土地出让资金是指由区房地管理部门按照市、区两级政府的规定和要求，管理土地储备、出让过程中产生的土地出让收入和支出。

二、土地出让资金的管理方式

土地出让资金实行“收支两条线”的管理方式。区房地管理部门按照市、区两级政府的有关规定出让土地的各类收入,应定期上缴财政专户。土地出让中的直接成本支出和支付乡、镇等的补偿支出，由区房地管理部门按照收购合同的标准和要求提出，经区政府批准后，由财政专户直接拨付。

三、土地出让资金的分配使用

土地出让收入在扣除出让成本（补偿支出）后的净收益，按照区政府的统一规定进行分配。对区房地管理部门在土地储备、出让过程中所需的业务经费，按净收益1%左右提取，由财政专户按季预拨，年终清算，区房地管理部门审批使用。属区政府使用的部分，严格实行区政府领导“一支笔”审批，区与有关乡、镇的土地净收益按有关规定执行；区土地储备中心因土地收购所需收购资金，由区房地管理部门提出，报区政府审批。

四、土地出让资金的收缴管理

区房地管理部门在每批次土地招标（其他形式）出让结束后的5日内，须编制该批次每块土地的各类出让收入的收款计划表，并报区财政部门；所收取的各类土地出让收入应全部纳入区房地管理部门的土地出让收入专户，在次月的5号前，将各类土地出让收入及时缴入财政专户，并随报收款进度明细表和相关说明。

区财政部门按月在次月10日内，将财政土地出让资金专户的资金收支情况及时上报区政府，并对整个土地出让收入情况和资金拨付情况作出相应说明，负责督促区房地管理部门按土地出让合同收缴相关款项。

土地出让收入管理篇(4)

第二条 本规定适用于我市行政区域内国有土地使用权有偿使用收入的管理。

第三条 国有土地使用权有偿使用收入包括土地出让金和土地收益金（或土地增值费）两部分。  土地出让金具体是指：  （一）政府土地管理部门将土地使用权出让给土地使用者，按规定向受让人收取的土地出让的全部价款（批土地出让的交易总额）；  （二）土地使用期满，土地使用者需要续期而向土地管理部门缴纳的续期土地出让价款；  （三）原通过行政划拨得土地使用权者，将土地使用权有偿转让、出租、抵押、作价入股和投资，按规定补交的土地出让价款。  土地收益金具体是指：  （一）土地使用者将其所使用的土地使用权转让（含连同地面建筑物一同转让）给第三者时，就其转让土地交易额按规定比例缴纳的价款；  （二）土地使用者将其所使用的土地使用权出租（含连同地面建筑物一同出租）给其他使用者时，就其所获得的租金收入按规定比例缴纳的价款。

第四条 国有土地使用权有偿使用收入归国家所有，各级财政部门是此项收入征收的管理部门。土地出让金由土地管理部门代缴，土地收益金由房地管理部门代缴，其他任何部门不得擅自征收。

第五条 各级土地管理部门和房地管理部门要将的土地出让金和收益金在次月五日内缴到本级财政部门。对逾期不缴的或隐瞒、截留收入的，按有关财政法规严肃处理。

第六条 各县（市）、郊区的土地使用权有偿使用收入的5％上缴中央财政（由市财政统一上缴），15％上缴市财政。

第七条 市财政局按收入额的2％，为代缴部门提取业务费并直接转入财政专户，提取的业务费执行行政事业单位预算外资金管理办法的有关规定。

第八条 国有土地有偿使用收入，主要用于城市建设和土地开发。各有关部门动用土地有偿使用收入，必须先向财政部门申报使用计划，经审查同意后可拨款。

第九条 国有土地有偿使用收入中的外汇收入留给市财政部分，如在土地开发中确需支出的，有关土地开发管理部门应向市财政局申报，由市财政核拨。

第十条 土地管理部门和房地管理部门，应在次月五日前向财政部门报送土地使用权有偿使用收入和支出月报表。各县（市）区要在每季度终了八日内向市财政报送土地有偿使用和支出季度报表。

第十一条 本规定由市人民政府法制办公室负责解释。

土地出让收入管理篇(5)

法规调整助燃“借地生财”

1980年中国财政体制改革，计划经济时代“统支统收”的财政体制转变为“划分收支，分级包干”的财政承包制。正如农村激发了农民的劳动积极性一样，财政制度上的转变打破了“吃大锅饭”的传统财政格局，激发了地方政府广开财源的动力，地方政府独立经济利益体的意识觉醒，想方设法充实地方财政收入。

而土地使用制度改革方面法律法规的修改完善，以及中央和地方之间土地使用权有偿出让收入划分比例上的一系列法规，使得土地使用权有偿出让收入成为地方政府主要财政收入的条件日趋成熟。

在土地使用制度改革方面：

1979年7月1日公布的《中外合资经营企业法》以征收土地使用费为标志，开启了城市土地使用制度的改革，城市土地无偿使用制逐步向有偿使用制转变，各个城市相继出台地方性的土地使用权法规或条例，对土地使用的收费标准进行规定，为地方政府兴建城市基础设施提供资金支持。

1988年国务院颁布了《城镇土地使用税暂行条例》，把征收土地使用费改为使用税。接着开展了土地使用权有偿出让和转让的改革，在一些试点城市推行土地使用权有偿出让和转让后。

1988年4月通过宪法修正案，把原《宪法》第十条第四款不得出租土地的规定，改为：“土地使用权可以依照法律的规定转让。”同年12月，《土地管理法》也做了相应修改。这就为土地使用制度改革的全面推进和深入发展扫清了道路。

1990年5月19日，国务院了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，该条例共8章54条，对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止以及划拨土地使用权等问题作了明确规定。按照土地所有权与使用权相分离的原则，地方政府在保留土地所有权的前提下，通过拍卖、招标、协议等方式将土地使用权以一定价格、年限以及用途出让给使用者，使用者可以将土地使用权转让、抵押、出租，而政府则将供应土地的收入纳入地方财政收入。至此，全国性的土地使用权出让和转让改革基本完成，城市土地市场全面放开。

在中央和地方之间土地使用权有偿出让收入划分比例方面：

1989年，《国务院关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知》，要求土地使用权有偿出让收入，40%上缴中央财政，60%留归地方财政。

随后《财政部关于颁发〈国有土地使用权有偿出让收入管理暂行实施办法〉的通知》要求土 地出让金上缴财政部分，取得收入的城市财政部门先留下20%作为城市土地开发建设费用，其余部分40%上缴中央财政，60%留归取得收入的城市财政部门。地方财政所留土地使用权出让收入，暂时不参加体制分成。

1990年，财政部再发《财政部关于国有土地使用权有偿出让收入上缴中央部分有关问题的通知》，明确由地方上缴中央的土地出让金收入，由财政部根据不同地区的收入上缴情况，分批酌情返还，比例在85%－99%不等。在土地管理制度不断完善的同时，土地出让金收入分配的格局也愈发清晰，绝大部分纳入地方财政收入。

土地使用权有偿出让收入纳入地方财政预算外收入，大大提高了地方政府实际掌握的财政收入。

前两轮“圈地运动”

在土地市场渐渐放开的过程中，地方政府尝到了土地使用权有偿出让带来的好处，再加上中国土地制度建立较晚，在制度尚不完善的初期，地方政府为追求土地使用权有偿出让带来的收益，着力于控制更多的土地资源，爆发了三轮“圈地运动”。

第一轮“圈地运动”（1992－1993）

1992年刚刚确立市场经济体制，土地市场化程度还很低，主要是政府垄断行政调配。而且土地制度也存在漏洞，如1986年的《土地管理法》没有界定公共利益，导致政府任意把项目套上“公共利益需要”的由头肆意向农村集体组织征用土地，法律约束的缺失助长了第一轮“圈地运动”。

在1992年，全国掀起一股“开发区热”，全国各地大搞开发区建设。据建设部公布的资料，截至1993年3月，中国内地县级以上的开发区达6000多个，占地1.5万平方公里，比当时城镇城区用地面积总量还多出0.16万平方公里。

1994年中国推行财政分税体制改革，财政收益分配的格局再次变化，中央政府上收地方政府部分财权，地方政府仅保留几个固定财政收入的小税种，其他税种要与中央政府按比例分成。地方政府的优质财源被向上集中，但是与土地相关的税收和非税收入得以保留，这就使得土地财政成为了地方政府快速创收的最佳路径，激起了地方政府“借地生财”的冲动。

有一种说法认为土地财政是被分税制“逼”出来的，将地方政府过分依赖土地财政的过错推卸到中央部门集中财权上，这种说法不无道理，但是地方政府对土地的狂热早在1992年就表露无遗。

第二轮“圈地运动”（1998－1999）

如果说分税制让地方政府不得不“借地生财”，1998年开始的城市住房制度改革更让地方政府乐此不疲。1998年《土地管理法》针对1986年《土地管理法》的漏洞进行修正，把征地审批权力收归上级政府。但是同年7月，国务院《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，宣布从同年下半年开始全面停止住房实物分配，实行住房分配货币化。依附土地的商品房进一步放大了土地价值，房地产业兴起，政府对土地开发的热情高涨，为了规避新修正的《土地管理法》征地审批权上升到国务院层面，一些地方政府把征地范围化整为零，分批上报上级政府审批，绕过法律规定继续巧用各种名目圈地。

2000年以前中国城市土地市场机制的作用并不强，行政划拨仍是最主要的供地方式。即使是有偿出让，市场中95%以上的土地也是以协议方式出让。直到2001年国务院颁布《关于加强国有土地资产管理的通知》，要求严格执行国有土地有偿使用制度，地方政府才开始真正执行有偿出让土地使用权制度，土地有偿出让率开始大幅提高。地方政府的供地方式逐渐从行政划拨转化为有偿出让，尽管是协议方式出让为主，有偿出让土地所获得的收益远比无偿划拨土地收益高得多，土地的价值渐渐显现。

土地财政应运而生

地方政府真正从“借地生财”到依赖土地财政的转折点是2002年。从趋势图上来看，2002年―2003年土地出让成交收入相当于地方一般预算的比例有了大幅提升，并从此一路高歌猛进。从这一数据来看，说分税制导致地方政府转向土地财政是站不住脚的。分税制始于1994年，虽然1992年―1994年土地出让成交收入相当于地方一般预算的比例一度高企，形成了中国第一次房地产小高潮，但随着1993年海南楼市泡沫崩溃，房地产进入低谷，后来近10年该比例都不高。拉开土地财政序幕的是2002年，当时发生了最严重的一次“圈地运动”。

第三轮“圈地运动”（2002－2003）

2002年以后，土地市场机制逐渐健全，土地使用权的市场价格得到充分体现。一些地方政府不仅越来越依赖出让土地使用权的收入来维持城市基础设施建设，还将其作为地方财政收入的主要来源。在增加地方财政收入的诱惑下，地方政府以经营城市为名，大肆征用、圈占、开发农村土地，扩大城市建设规模。据国土资源部公布的数字，2003年，全国共清理出各类开发区（园区）6015个，规划面积3.51万平方公里，现已撤销2426个，整合294个。这仅仅是清理出的违法用地，可以说是第三次“圈地运动”的“冰山一角”。第三轮“圈地运动”的危害远超过前两次。

三轮“圈地运动”下来，耕地资源锐减。为保护中国耕地资源，中央出台“最严格的耕地保护制度”，提出要保住18亿亩耕地的红线不能突破。耕地红线，是指能够用于耕种的土地面积总量底线。国土资源部用卫星影像动态监察耕地，严惩违法占地。圈地运动算是平息下来，土地供应数量受到限制后，地价的革命又拉开序幕。

2001年国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》使土地供应制度由划拨转向有偿使用，而2004年“8.31大限”则把“招拍挂”公开出让方式推广到土地市场，协议出让土地的方式退出历史舞台。为了从源头上预防和治理土地出让中的腐败行为，2004年3月，国土资源部、监察部联合下发了《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，规定在2004年8月31日后，经营性土地全面实施“招拍挂”的公开出让土地方式，不得再以历史遗留问题为由采用协议方式出让经营性土地使用权。“8・31大限”被舆论认为是中国“土地新革命”和“阳光地政”，中国的土地出让方式从此发生了翻天覆地的变化，“招拍挂”的土地出让制度已经成为了一种惯例。

从行政划拨为主的供地方式，到协议有偿出让土地，再到完全公开市场化的“招拍挂”出让方式，土地使用权的价值在市场经济中逐渐得到体现。土地使用权价格的日益上涨，带动土地未来预期收益的贴现值不断增长。在巨大经济利益的驱动下，土地财政运营加速发展，地方政府对土地相关的税收和非税收入的依赖渐渐加深直到欲罢不能。

土地财政治理艰难

中国的土地有偿使用制度主要是学习和借鉴中国香港的土地批租制，这种制度安排类似把若干年的地租贴现一次性收取，能迅速聚集财富，使政府能有充实的资金投入城市建设。但香港政府并没有陷入过度依赖土地财政的局面，根本原因并非是香港政府没有参与“分税制”而保留了财力，也不是香港的城市建设支出不大，而是香港政府把土地收益纳入基金管理，及时公开土地收支的相关信息，接受民主监督，杜绝了支出使用的随意性，打消了政府“借地生财”获取短期利益的强烈冲动。公开地方政府土地相关非税收入的支出明细和加强收支监管成为了舆论呼吁的治理方向。

针对饱受诟病的对土地财政的依赖和土地出让收入“小金库”等问题，中央政府相继出台措施加强监管，近年来三令五申要求地方政府将土地出让收入全额纳入预算管理，奈何地方政府已是泥足深陷，导致相关政策收效甚微。

早在2001年国务院办公厅转发财政部《关于深化收支两条线改革，进一步加强财政管理意见的通知》，就提出预算外资金深化“收支两条线”改革，清理和取消“小金库”，尽管实行了“收支两条线”管理，但是实质上只是把收与支分开，并没有实现真正意义上的“收支两条线”，土地出让收入依然是地方财政预算外的“小金库”。

到2004年，财政部《关于加强政府非税收入管理的通知》，把预算外资金纳入非税收入管理，明确把土地出让金收入划入国有资源有偿使用收入范畴，隶属于非税收入。文件明确提出政府非税收入要分步纳入财政预算，行政事业性收费、政府性基金被点名要纳入财政预算，而土地出让金属于国有资源有偿使用收入，可谓“逃过一劫”，仍按预算外资金管理。

2006年底，国务院办公厅下发《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，规定从2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”。在地方国库中设立专账，专门核算土地出让收入和支出情况，明确要清理地方政府“第二财政”的“小金库”。但是2008年，审计署公布对18个地区财政预算管理进行审计抽查的结果，抽查的10个省本级、23个市本级和41个县，2007年有848.26亿元非税收入未纳入预算管理，其中未纳入预算管理的土地出让收入626.42亿元，占上述848.26亿元的73.9%，土地出让收入“体外循环”机制难以改变。

2009年，五部门《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》，要求土地出让收入要不折不扣地全额纳入地方基金预算管理。土地出让收入要求及时足额征收，严格执行1 0个工作日划转地方国库的规定。

土地出让收入管理篇(6)

    根据《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》以及财政部、国家土地管理局有关文件精神，为进一步加强我省国有土地使用权出让金（以下简称“土地出让金”）的征收管理，现就有关事项通知如下，请认真贯彻执行。

    一、土地出让金是指各级政府土地管理部门将土地使用权出让给土地使用者，按规定向受让人收取的土地出让的全部价款（指土地出让的交易总额），既不是剔除补偿费后的余额，也不是级差地租。各地必须将土地交易总额全部上缴财政专户，然后再核算开发成本，实行列收列支的办法。

    二、财政部门是土地出让金的主管机关和征收机关，其他部门不得征收。各市地要取消土地管理部门的过渡户，由土地管理部门代收代缴改为财政部门直接征收，纳入“土地出让金财政专户”核算管理。

    国有土地使用权有偿出让合同签订后，土地管理部门根据土地出让合同，负责填发“缴交国有土地使用权出让金登记单”；受让单位根据登记单，将土地出让金直接缴入财政部门开设的“土地出让金财政专户”，财政部门开具“土地出让金专用票据”后，土地管理部门方可办理土地登记手续，填发土地使用证。

    三、财政部门要按规定开设“土地出让金财政专户”。土地出让金财政专户是核算土地出让金缴、存、划转的专用帐户。财政部门要认真核算土地开发成本，并及时拨付。月终要将土地出让金净收益缴入国库，不得滞留。同时严格按照财政部文件规定，为土地管理部门提取并核拨一定比例的土地出让业务费。

土地出让收入管理篇(7)

关键词：国有土地；收支管理；土地出让

中图分类号：F810 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）36-0024-02

一、国有土地收支的现状

国有土地使用权出让收入是政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款，包括通过“协议与招拍挂”方式取得的土地出让收入、土地划拨收入、租赁收入和变更补缴收入等。目前，土地出让收入由财政部门负责征缴管理，国土资源管理部门负责具体征收，国库负责办理土地出让收入的收纳、划分、留解和支出拨付。国土部门将收取的土地出让金存入财政部门在商业银行开设的“非税收入汇缴户”，一定期限（一旬或一月或不定期）将资金划给人民银行国库。支出通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，由财政部门开具拨款单，国库直接将款项划给收款人。2009—2011年，海南省土地收入入库额占基金收入比例在80%以上，占地方财政收入比例在30%以上；海南省土地支出占基金支出比例也在80%以上，占地方财政支出比例分别在20%左右。

二、国有土地收支管理中存在的问题

1.通过“汇缴户”集中汇缴入库的方式存在一定弊端。一是“汇缴户”中的土地出让金未完全缴入国库。现行政策规定，土地出让收支应纳入地方政府性基金预算，收入全额缴入国库，但2007—2011年，海南省国有土地出让合同价款和入库金额都会有规模较大的差额。二是不利于土地出让金及时缴库。现行政策规定，土地出让金于十个工作日内由非税收入汇缴专户汇缴入库，但在实际操作中，土地收入入库是根据财政部门需要从商业银行调度资金，有时一个月划拨一笔，第四季度才将资金全部调度入库，有些地区第四季度入库额占比达到全年入库额的50%以上。

2.国有土地支出中土地出让支出中成本性支出占比高，用于农村建设的支出尤其薄弱。国有土地支出大致可概括分为四类：成本性开发支出、① 城市建设支出、农村基础设施建设支出、廉租住房支出。成本性开发支出在土地出让支出中始终占有较高比重。2009—2011年海南省成本性支出占比均在70%以上，而用于新农村建设的支出占比不到10%，土地出让金支出中用于农村建设的比重较低。

3.国有土地支出中“其他土地使用权出让收入安排的支出”用途不规范，支出繁杂。根据财政部、国土资源部和中国人民银行联合下发的《关于印发国有土地使用权出让收支管理办法的通知》（财综[2006]68号）的规定，“其他土地使用权出让收入安排的支出”反映“从土地出让收入中支付缴纳新增建设用地土地有偿使用费、支付破产或改制国有企业安置费等支出”。随着近年来土地用途的不断调整，一些在其他支出中所列的项目都已单列出来；目前按财政部《2012年政府收支分类科目》的规定，“其他土地使用权出让收入安排的支出”反映“土地出让收入用于其他方面的支出”。但在实际支出时，“其他土地使用权出让收入安排的支出”往往出现金额大、用途不规范且繁杂的情况。2009—2011年部分地区其他支出累计额占土地支出比重达到50%，用途集中在四种类别：一类是归还地方融资平台贷款本息；一类是工程建设；一类是民生类支出；一类是行政类支出，其中：归还地方融资平台贷款本息金额占的比重较大。由于文件规定不明确，地方政府将很多无法在预算支出中列支的项目都在此列支。

4.部分政策规定未能严格执行。能完全落实。如：政策规定要将土地出让净收益的10%用于补充城市廉租住房保障资金，并根据廉租住房建设进展及时核拨所需资金。但海南省廉租房建设支出在土地支出中的占比始终较低，2009—2011年其占比均不到10%。又如：按规定，海南省“按出让总价的3%”计提“国有土地收益基金收入”和按“出让面积53元/亩的20%”从土地出让金中计提“农业土地开发资金收入”，而海南省部分地区没有计提这两部分基金，即使提取基金的地区，很多也并没有足额提取。

三、原因分析

1.配套制度缺位。“[2006]100号”（下称100号文）要求，国土资源管理部门和财政部门应确保将应缴的土地出让收入及时足额缴入地方国库，地方国库负责办理土地出让收入的收纳、划分、留解和拨付以及确保土地出让收支数据准确无误。但实际工作中，对土地出让收入征管、划缴、报解、入库等具体操作缺乏配套的操作办法；在业务流程及处理中，对各部门的职责分工也没有明确具体要求，基层开展相关工作缺乏指导。

2.部门利益作用。土地出让收入滞留在财政专户，财政部门能够灵活、方便地支配和使用，不会受到国库的监督；同时，大量资金滞留在商业银行，增加了开户行的信贷资金来源。因此，财政部门主观上不愿将专户收入缴库，商业银行为了扩大资金来源，客观上也为财政部门开户及资金收付提供了方便。

3.地方财权事权不匹配。海南财力比较薄弱，属于中央补助的省份，但地方的事权却无所不包，从行政性支出、基本建设支出到近些年逐年加重的民生性支出。在财权和事权不对等的情况下，土地收入成为地方政府财力的重要来源，虽然文件规定其使用范围有严格限制，重点是要在保障被征地农民合法利益的基础上，将富余资金重点向新农村建设倾斜，但2009年以来除了征地拆迁支出外，偿还融资平台的地方债务却成为支出的重点；同时各类民生欠账支出也成为新的刚性支出。从国有土地支出预算科目的变迁中可以看到，2011年新增了“支付破产或改制企业职工安置费”、“教育资金安排的支出”、“棚户区改造支出”、“公共租赁住房支出”和“农田水利资金安排的支出”，从土地支出中安排的支出项目越来越多。

四、建议

1.改革土地出让收入缴库方式，实行资金直接缴库。建议将通过“汇缴户”集中汇缴土地出让收入的方式改为通过财税库银横向联网系统（TIPS）直接缴库，即缴款单位缴款后由经收商业银行直接划转国库，加快土地出让收入的入库速度，防止资金滞留于国库之外。