法律监督的必要性篇(1)

关键词： 法律监督；专门性；制衡性；程序性

中图分类号：DF 84文献标识码：A

随着法律和法律事务日益复杂化、技术化，法律的操作和实施逐渐专业化、职业化，法律监督的功能和地位也会逐渐突显。没有一个独立而强大的法律监督权能，就不可能有现代法治。正因为法律监督与法律的实现、法治的形成有着密切的关系，近年来法律监督正成为法学理论和法律实务部门关注和讨论的重要课题。对每一个从事法律工作和研究的人而言，法律监督虽然是耳熟能详的词汇，但并不是每一个人都能很准确地说清楚它的基本内涵和外延，对其性质和特点的理解也有这样和那样的不同。本文拟就法律监督的专门性、制衡性和程序性特征做出阐释，以供大家评说。

一、专门性――法律监督的主体特征

法律监督的主体的种类和范围，决定于一个国家的政治制度，并在一定程度上反映了一个国家的民主、法制建设的水平。我们是一个发展中的社会主义国家，把检察院确定为法律监督主体，这是我国法律监督的特色之一。

（一）法律监督主体专门性的缘起

在我国，设立人民检察院作为专门的法律监督机关，不是凭空想象的结果，而是借鉴了西方的三权分立思想，在充分体现列宁法律监督思想的基础上，结合我国的政治体制而做出的慎重选择。

1．分权制衡是人类文明的共识 “一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。说也奇怪，就是品德本身也是需要界限的！”［1］孟德斯鸠的话无疑是经典的论断。人是自私的，自私的人掌握权力后为了私利而使用权力就不可避免。这一理论的哲理基础虽然不是无懈可击的，但是，它却有充分的人类经验支撑，古今中外没有哪一个社会不存在权力滥用。其实，滥用权力的何止是人，即使是神（如果有的话），也难免滥用权力。[基督教的神使洪水泛滥，毁灭天下，就是滥用权力的表现。参见：《圣经・创世纪》第6章。]西方三权分立的权力制衡结构在我国的法律监督模式中也有一定的体现。2．列宁的法律监督思想 我国《宪法》对检察院性质定位的理论基础源于列宁的法律监督思想。列宁认为，社会主义国家的法制应当是统一的［2］，为了维护法制的统一，必须有专门的法律监督机关以保证法律实行［2］266。同时，列宁还认为，检察机关必须独立行使检察权，行政权要与检察权分开。而为了确保检察机关独立行使检察权，检察机关必须实行自上而下的集中领导即垂直领导的体制。依据列宁的法律监督思想，我国把人民检察院的性质规定为国家的法律监督机关。

3．议行合一的政治体制 把人民检察院定性为国家的法律监督机关也是由我国的国体和政体所决定的。我国实行的是人民民主，这一国家性质决定了人民检察院是人民民主的工具，它通过行使检察权打击危害国家安全的犯罪分子和其他犯罪分子，维护国家法制的统一，维护民主制度和保护人民的权利。人民检察院只有行使好法律监督权力，才能更好地保障宪法和法律的统一贯彻、执行，更好地实现人民民主的任务。同时，我国实行的是人民代表大会制的政权组织形式，立法权高于行政权和司法权，行政机关、司法机关由权力机关产生，受其监督并向它负责。在这种人大领导下的“一府两院制”中，检察权脱离了行政权，获得了独立存在的制度空间，成为一种独立的法律权力。在这样的体制下，检察机关作为独立的法律监督机关的性质定位既有利于独立行使职权，又能够较合理地厘清其与行政权、审判权的权力关系。

从我国检察制度的缘起可以看出，检察制度在我国尽管其发展道路是曲折的，但有深深的中国特色的烙印，从中国的具体国情看，对检察权的定位，并非在行政权与司法权两者之中做非此即彼的选择，亦无需将两者糅合而以“双重属性”一词来概括。我们认为，检察权就是法律监督权，检察机关就是法律监督机关［3］。

（二）法律监督主体专门性的制度表达

《宪法》和《人民检察院组织法》都明文规定我国的人民检察院是国家的法律监督机关，行使法律监督权。这说明了我国法律监督主体的专门性，即人民检察院是惟一的法律监督机关。《宪法》和《人民检察院组织法》的规定充分体现了法律监督的本质属性，这也是法律监督与其它监督方式的最根本区别。我国的人民检察院是专司法律监督权的专门机关，除此之外，再无其它机关行使法律监督权，而人民检察院除法律监督权外也无其它职权。至于有关法律规定的最高人民检察院的提案权，我们认为这并不是法律监督权的具体表现，而是在我国这样一个民主制国家下，由人民群众对国家进行民主管理的方式之一。人民检察院代表了特定的人民群众，提案权是其代表特定群众参与国家政治生活，民主管理国家事务的体现，而不是法律监督权的内容。我国的法律监督机关有着宪法上独立的主体地位，独立行使宪法和法律授予的法律监督权。除向权力机关负责并报告工作和接受监督外，不受任何其它机关干涉，法律监督机关在国家机构体系中是独立的，与行政机关、审判机关、军事机关一样，都由权力机关产生。[军事机关在我国的地位很独特，它既是党的军事机构，又是国家军事机构，所以，在后文的论述中，就不再涉及有关军事机关的问题。]同样，法律监督权和行政权、审判权、军事权一样，具有同位性，我们且称之为我国国家权力体系的“二级五权结构”，即立法权处于第一位阶，其它四权平行处于第二位阶，这四种权力相互独立，所以法律监督权能独立行使。而宪法和法律在赋予法律监督机关法律监督权的时候，并没有赋予其它职权，因而我国的法律监督是独立的法律监督机关运用专门的、惟一的法律监督职权监督法律实施的活动。

（三）深化法律监督专门性的认识

我国的检察机关作为国家的法律监督机关而存在，充分认识法律监督主体的专门性是法律监督功能得以有效发挥、促进公正监督的重要保障。如何保障检察机关的法律监督专门地位，需要我们明确法律监督在监督体系中的地位，认真探索法律监督与其他监督之间的区别与联系。

1． 党的监督与法律监督 中国共产党作为执政党，能够对方方面面进行统一的领导，也能够进行法律监督，但党的监督并不完全是法律意义上的监督，而是党的纪律性监督和党的组织性监督。现代民主和现代法制的基本要求是党政分开，如果把执政党的监督划入法律监督的范畴，不利于社会主义法制建设；同时也会降低了中国共产党的威信和地位。因为，法律监督具有专业性、复杂性和职业性等特征。党要保持统揽全局的地位，决不能琐事缠身。

2．群众监督与法律监督 社会组织和民众拥有的是私权，根据现代民主的原理，私权对公权具有制约性，它可以通过检举、揭发、反映、抗议、披露等途径来使公权的行使者有所收敛，改变不合法、不合理的行为或决策。但我们一定要明确，民众和社会组织在行使权利的时候具有一定的随机性，没有法律约束力，私权的制约性最终还是要通过其他公权为中介来起作用。从根本上说，私权是不能对抗公权的，否则，公权就失去了“支配性”的固有特点。如果一定要说这就是法律监督，那么，民众对自己不喜欢的官员投了反对票，也应该算是法律监督，选举是一种法律监督，那么法律监督权能和其他权能也就混为一谈了。

3．权力监督与法律监督 人大的主要任务是立法，对处于发展和转型之际的我国，立法任务特别艰巨，它的艰巨性我们可以这样来概括：既高明而道中庸，尽精致而至广大，既精于思辨又不离日用常行，既能上得来又能下得去。人大在立法任务极其艰巨的情形下，还要对一府两院进行监督。在听取汇报、审议工作报告或进行检查的过程中，发现了问题，直接可以依据其居高临下的权能地位和职权，提出批评和建议，要求有关部门纠正。这种监督实际上是外部管理[管理可以分成内部管理和外部管理。内部管理是同一性质的机关的事情，外部管理指的是不同性质的机关或社会组织存在上下之分的情形下的管理。]、权力监管。如果把这称为法律监督，实际上降低了权力机关的地位。

4．行政监督与法律监督 行政机关的监督一部分是基于上下级行政管理权限和隶属关系而产生的，一部分是基于行政系统内部某些专门的检查机构的职权而产生的，还有一部分监督权是作为一种行政管理的手段而存在的，其对象是公民和社会组织。不论哪一种行政性的监督都是行政系统的管理活动，是典型的行政执法。如果把典型的行政执法活动称为法律监督，将会导致法律监督概念的混乱。根据现有的法律监督概念，我们可以说，交通警察处理“闯红灯”事件，也是法律监督。这样“法律监督”不就成了一个无所不包的权力行使活动？

5．审判监督与法律监督 审判监督，是人民法院对法院系统和其他国家机关、社会组织、公民执法、司法、守法活动所进行的监督，包括对内监督和对外监督两个方面。其实，对内监督就是内部管理，对外监督就是审判。把审判机关的监督称为法律监督是不妥的，否则，法律监督就没有任何自己的独特空间了。要真正强化对法律监督主体专门性的认识，我们要摒弃我国传统的检察机关是司法机关的认识。我国检察制度深受德国、日本检察制度的影响，即使是在现在，社会主流认识仍然把检察院和法院一起看作是司法机关，而否认人民检察院法律的监督主体地位，否认法律监督的存在。所以，要强化法律监督主体的专门性和独立性认识，仅在立法上作泛泛的规定是远远不够的，我们必须脱掉检察机关是司法机关认识的“外衣”，对其独立性地位有更深层次的认识，坚持司法一元主义，打破司法二元主义的传统认识。

二、制衡性――法律监督的地位特征

法律监督就是检察机关的监督，其构成要素有：人民检察院为法律监督的主体，行政执法和法院审判活动为法律监督的客体或对象，宪法和法律是法律监督的依据。从这些内容和法律监督的理论来看，我们认为法律监督在法律地位上具有制衡性特征。

权力制衡是现代民主政治的基本要求，权力制衡意味着某一公权根据法律的规定对其他公权的制约和制衡。“制衡不是代替被制衡者改变原行为或做出新行为，而只是判断原行为的法律效力，达到约束或阻止该行为发生法律效果的目的。”［4］法律监督的性质决定了监督必须有一整套的办法和措施，如果权力过于集中，监督也是无效的，正如“联邦党人”所说：“立法、行政、司法置于同一人手中，不论是一个人、少数人或者许多人，不论是世袭的、自己任命的或者选举的，均可公正地断定是虐政。”［5］

我国是社会主义国家，实行议行合一的政治体制，人民代表大会是国家权力机关，政府和法院、检察院由它产生，并对它负责和报告工作。人大对“一府两院”能够进行监管，但这并不是说在权力结构中不存在制衡。我国之所以把检察机关定性为法律监督机关，就是考虑到用它来制衡行政机关和审判机关。这也是权力制衡的普适性原理在我国的体现。如前文所述，我国宪法对权力结构的设定受到了列宁法律监督思想的深刻影响。列宁认为，社会主义法制权威和统一性问题非常重要，强调法律监督权必须有专门机关来行使，并要求实行垂直领导。列宁指出：“检察机关和任何行政机关不同，它丝毫没有行政权，对任何行政问题没有表决权。检察长的唯一职权和必须要做的事情是一件：监视整个共和国对法制有真正的了解，不管任何地方的差别，不受任何地方的影响。”［2］326这为集中统一领导和实现法制统一提出了辩证的思路，也为我国在议行合一的政治体制下实现对权力的制约和制衡指出了方向。

（一）法律监督制衡性的具体表现

法律监督的制衡性可以从以下几个方面进一步解说。

1．独立性 《宪法》和《人民检察院组织法》明确规定：检察机关独立行使检察权，不受任何组织和个人的影响，并且《宪法》还规定检察机关是专门的法律监督机关。这些足以说明法律监督是一个相对独立的过程和事项。这也是现代社会分工带来的专业化和职业化的要求，即法律监督人员及其所为的事务有一定的理念、技术和程序上的要求，必须遵循公正和中立的原则，否则独立无从谈起。例如，英国为了加强检察机构的独立性，于1986年颁布了《检控犯罪法》，对检察制度进行了重大改革，完善了全国统一的独立的检察机构，改变了长期以来没有一个自上而下的统一的检察机构组织的局面［6］。

2．外部性 法律监督是为了保持社会主义法制的统一性而设立的，它不受其它部门的干涉，所以它只能是来自外部的监督。内部监督是从上至下的监管或管理，不仅受来自内部利益共同性的左右，而且内部缺乏一定的洞察力，所以，内部监督要么缺乏力度，要么缺乏公开性和透明度。由于法律监督具有专门性，所以必须是外部监督。1954年《宪法》规定：“最高人民检察院对于国务院各部门、地方各级国家机关、国家监管工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权。地方各级人迷检察院和专门人民检察院，依照法律的范围行使检察权。”1975年《宪法》取消了人民检察院。1978年《宪法》保留了1954年《宪法》关于检察机关性质和地位的有关规定。1982年《宪法》规定：“人民检察院是国家的法律监督机关。最高人民检察院是最高检察机关。最高人民检察机院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。”这充分说明了检察机关不隶属于行政机关和审判机关。

3．平等性 法律监督只能在平等主体之间进行，这在前面已经有了初步分析。人大地位高于行政机关和审判机关，对他们可以直接管理和作出决定。民众和社会组织在理论上与国家机关无地位高下之分，但实际上是处于被管理者和被支配者的地位。民众的社会地位决定了他们不能起到法律监督的作用，这从他们权益常常受到侵害的事实就可以得到说明。如果法律监督主体的法律地位不具备与被监督对象的平等性，那么法律监督只能是点缀而已。

4．公权性 法律监督存在于公权之间，这是权力制衡和制约的基本原理决定的。只有权力才能够真正地对另一权力进行有效的监督，私权从理论上说是有制约公权的可能性，但从常识和实际情况来考虑，它不仅享受不了与公权平等的地位，而且也无法去对公权进行监督，私权本身是脆弱的，它只能申诉、检举、揭发、披露一些权力的霸道和滥用情形。所以，法律监督具有公权性。

（二）法律监督制衡性的强化

1．提高检察官的任职条件 由于检察官担负着非常重要的法律监督和代表国家对被告人进行公诉的职责，因此，各国法律都规定了较为严格的检察官任职条件，以保证检察官的素质能够适应检察工作的特殊性和专业性要求，能够胜任检察工作。在大陆法系国家，绝大多数国家规定检察官应具备的任职条件是：第一，具有较高的法律专业知识水平，从法律系毕业，有本科学位并且通过专门的检察官资格考试；第二，具有一定的司法实践经验；第三，具有良好的品德和较好的职业心理和文化素养。而在英美法系，检察官的任职资格与大陆法系有较大差别。在英国和美国，检察官的任职资格是，首先必须具有律师资格。英美法系对检察官的选任特别注重经验和实践能力，其目的是保障检察官的素质和能力。我国对检察官的任职条件长期以来缺乏规范、统一的规定，各地实际掌握的任职标准很不统一，致使检察官的文化素质、专业素质以及实际能力参差不齐，不少不适宜于从事检察工作的人员进入了检察队伍，这极大地降低了检察官的整体素质。从我国《检察官法》所规定的检察官任职条件来看，其重要特点是偏重政治素质而相对放松专业素质的要求，尤其是没有把法学专业本科毕业作为检察官任职的条件，在客观上降低了对检察官的专业素质要求，从而不利于提高检察官队伍的专业素质和能力。对我国检察官任职条件的这一规定及其所存在的问题，决策部门已有觉察并采取了有效的改进措施。目前，试行的司法资格统一考试制度统一规范了法律职业的准入条件和资格，要求进入法律职业者

首先必须是法学本科毕业；其次是要通过司法资格统一考试。这一制度的普遍推行和规范化实施，对于提高法律职业的社会公信度，改善检察官队伍的专业知识结构，提高检察官的法律素质，必将产生巨大的推动和促进作用。我们认为，检察机关是法律监督机关，检察官可以考虑从成功的律师和公正的法官中选拔。

2．规范检察官的任免程序 关于检察官的任免程序，各国的做法不尽一致。有些国家采取任命制，如法国、前苏联等。实行这种制度的国家其检察官一般由权力机关或政府首脑来任命，如日本的法律规定，检察总长、检察副总长和高等检察厅检察长均由日本内阁任命，并由天皇认证；全国所有的检察官均由法务大臣任命。有些国家则采取任命制和选举制相结合的方法来产生检察官，如美国，在联邦一级，总检察长、副总检察长以及联邦检察院的地方检察官均由总统任命；而在州一级，除了新泽西、罗得岛、特拉华以及康涅狄格等4个州的检察长由州长任命外，其他州的检察长和检察官都由所在州或所在地区的公民直接选举产生。我国澳门特别行政区检察院在澳门政治体制中占有重要的法律地位，主要表现为：在设置上，检察院与立法会、政府并列；在性质上，检察院是法律监督机关；在行使职权上，检察院独立行使检察权，不受任何干涉；在检察长的任命上，同特别行政区行政长官一样，由中央人民政府任命，比终审法院院长的任命规格还高一等。我国检察官的职务任免，按照宪法和法律规定的任免权限和程序办理。根据《宪法》及《人民检察院组织法》的规定，最高人民检察院检察长由全国人大选举和罢免；副检察长、检察委员会委员、检察员由最高人民检察院检察长提请全国人大常委会任免。地方各级人民检察院检察长由地方各级人民代表大会选举和罢免，副检察长、检察委员会委员、检察员的任免，由本级检察院检察长提请同级人大常委会批准。同时，地方各级人民检察院检察长的任免，须报上一级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准。我们认为，要规范检察官的任免程序，必须完善人民代表大会制度；同时，美国国会于1978年10月颁布的《政府行为准则法》规定的对独立检察官的任免程序值得我们参考。[ 独立检察官由司法部长提名，由哥伦比亚特区上诉法庭任命。这样不会因行政级别的原因而致使检察官不能行使或不利于行使自己的职权。]

3．完善检察官的保障制度 对检察官的任职保障制度也是检察官制度的一项重要内容，它对于保障检察官独立而又正确地行使职权、排除不正当因素的干扰具有非常重要的意义。检察官的任职保障制度一般包括职位保障和物质保障两个方面［7］。在检察官的职位保障方面，世界各国普遍采用较为严格的免职条件和程序，非有特定情形和依法定程序，不得免除检察官的职务，通过这种严格的制度保证检察官队伍的稳定性；同时，对于检察官的任期，有些国家还规定了终身任职制，检察官非因身体状况和犯罪不得免职。相较而言，这种检察官职位的不可更换制更有助于保持检察官队伍的稳定性和独立性。在物质待遇方面，各国对检察官并没有设立高薪制，检察官的工资待遇和物质待遇低于法官甚至行政公务人员是一种普遍现象［7］137-140。如德国总检察长的薪金低于司法部长，相当于司法部一等参事官的薪金水平，而总检察长以下的联邦检察官的待遇还不如一般的行政官员。在美国，地区首席检察官的年薪在3万美元至5万美元之间，与同级法官的薪水相比要低得多。世界各国检察官物质待遇的普遍偏低，对于吸收优秀人才进入检察官队伍是不利的。我国法律对于检察官的职位保障和物质待遇也有专门规定，如《检察官法》第37、38、39条对检察官的工资、福利做了原则性规定，这对于保障检察官的物质生活条件起到了一定的作用。另外，为保障我国检察官队伍的稳定，我国法律也规定了检察官的不可更换制［7］134-140，检察官非因法定事由和经法定程序不被免职、辞退、撤职和开除。

4．优化监督资源的配置 要对我国的法律监督制度进行一定的改革，以达到制衡的效果，必须使法律监督的职责和权限予以明确，对谁来制衡、怎样制衡等问题做出明确的规定。在人大的统一领导下，必须在横向上划分国家机关的权力范围，确定各自的权力限度和分工。俗话说，“吃人家的嘴软，拿人家的手软”，目前检察机关的人、财、物基本上由行政机关来把关的状况必须改变。我国行政机关内部管理性的监督在资源配置上很不合理，例如行政监察部门的监督、财政部门的监督、审计部门的监督。为了更好地加强法律监督，可以考虑把审计部门从行政系统抽出来整合进检察系统中。审计的内在特点要求它应该是垂直领导和高度的独立，这和检察机关的内在要求相吻合，所以，二者的并合是不会引起纷争的，这加强了检察机关的力量，实际上也达到制衡的目的。优化法律监督资源的配置，必须注重检察机关法律地位的提高，使其名副其实地发挥作用。目前，检察机关无法与行政机关处于平等的地位，因为，司法机关的配置与行政区划是同步的，同级检察机关比行政机关低半级，行政机关的领导是同级别党委的成员，而检察机关的领导一般不是，行政机关常常以党委的名义对检察机关发号施令，包括检察机关在内的司法机关只有老实的“三从四德”的份了。所以，为突出法律监督的平等性，必须把检察机关的法律地位提升半个级别。

三、程序性――法律监督的权能特征

依据我国《宪法》的规定，人民检察院依法行使国家的检察权。而对于检察权，我国少数学者认为它与法律监督权具有相同的涵义［3］306，其基本含义是国家赋予人民检察院维护法制统一实施的一种权力，是与立法权、行政权及审判权相区别的国家权力，它本质上既不是行政权，也不是严格意义上的司法权，而是一项独立的法律权力［3］306。依据我国《宪法》和《人民检察院组织法》的规定，人民检察院在性质上是国家的法律监督机关，它依法行使国家的检察权。与资本主义国家的检察机构主要是国家公诉机关有所不同，我国的人民检察院既是国家公诉机关，又是国家的法律监督机关，并且法律监督的权能包括了公诉权，其根本任务就是保证国家法律的正确实施。从法律监督的权能配置来看，程序性是法律监督的重要特征。

（一）法律监督的具体权能

从《宪法》、《刑事诉讼法》以及《人民检察院组织法》的规定来看，我国检察机关行使检察权的最基本的内容主要体现在以下几个方面：

1．司法监督权是我国检察权的重要内容 司法监督权表现为：第一，对其他刑事侦查机关的侦查行为实施侦查监督，以保证侦查行为的正确、合法；第二，对审判机关的审判行为实施审判监督，以确保审判机关的司法活动过程和结果合法、合情、合理；第三，对监所等

行刑机关的执法行为进行监督；第四，对民事审判活动以及行政审判活动的合法性进行监督，也是我国检察机关对司法进行监督的重要内容。

2．刑事公诉权是我国检察权的最基本的内容 公诉是将刑事案件提交法院并向法院陈述理由，由法院对犯罪嫌疑人进行审判，依照法律和事实定罪和量刑。对刑事案件提起公诉是各国检察机关的主要职责，但不同法系的国家检察机关具体职权有所不同。有的国家所有的刑事案件都由检察官向法院提起公诉，而另一些国家则以公诉为主自诉为辅。我国检察机关在刑事诉讼中行使批准逮捕权、提起公诉权、支持公诉权等，通过行使这些权力来实现打击犯罪、保护权利的职能。

3．侦查权 依照我国《人民检察院组织法》和其他相关法律的规定，人民检察院对叛国案、分裂国家案以及严重破坏国家的政策、法律、法令统一实施的重大犯罪案件，行使检察权；对直接受理的刑事案件行使侦查权；对公安机关侦查的案件进行审查，决定是否逮捕、或者不。

行使上述三项职权是检察机关履行法律监督职责的基本形式。有人认为检察侦查权和公诉权不是法律监督，甚至否认人民检察院的主要职权是法律监督。我们认为，人民检察院应当坚定不移地把法律监督作为检察工作的重点，三项职权都是法律监督，法律监督是行使三项检察权的支撑点，也是三项检察权的落脚点［8］。

（二）法律监督权能的程序性特点

从法律监督机关的上述基本权能来看，程序性特点是非常明显的。这里所称的程序是指法律监督主体实施法律监督所必须遵循或履行的法定的在时间与空间上的步骤和形式。我国宪法和法律对法律监督的定位就是强调法律监督具有程序性，这种程序性表现为法律监督具有程序的终局性和实体的非终局性。所谓程序的终局性指的是监督主体只是提示被监督对象应当如何行为或者不应当如何行为，其直接后果是启动诉讼程序，被监督对象必须做出相应的答复或按照程序做出回应，不能没有回应，更不能置之不理。所谓的实体的非终局性指的是法律监督有无实质性的结果不是监督主体所能完全左右的，诉讼程序启动后，实体处分的权力由别的机关行使，相应职能部门的裁判、决定才是最终结论。法律监督程序进行以后，行政机关和审判机关是否接受法律监督机关的建议、是否改变原来处理意见，则不属于法律监督机关的权限范围。如果有必要，监督机关可以再次启动法律监督程序。必须指出的是，法律监督部门对实体结果如果不满意，可以通过一定程序向人大部门提出处理方案，请求人大来处理和解决。

（三）法律监督程序的完善

我国要加强法律监督的程序建设，法律监督程序建设应注重以下几点：（1）要进一步体系化。不要将视点仅聚集在诉讼法上，要对法律监督的启动、过程、监督对象的回应多一点关注，使整个程序规则形成一个以诉讼为主干的完整体系，发挥对法律监督权力的保障和程序在法律监督制度化中的基石作用。（2）要进一步精细化。现有的法律监督程序规则还很粗糙，有的过于原则，不利于法律监督的具体操作，这需要进一步分析、论证和技术处理。（3）要注重实质性内容。法律监督的程序设计要着眼于充分调动法律监督程序利用者的积极性，使他们切实感到能做些什么、应该做些什么、不能做什么、按照什么方式来行使权力，促使监督者对自己的选择负责、被监督者必须做出明确的答复。（4）要注重必要的保障。要注重法律监督程序的公正、中立、独立，即加强法律监督程序正义的建设；要注重程序操作者素质的提高，如检察官的培训和选拔应朝职业化方向发展；要注重宪法对程序的保护。这些措施对克服程序的脆弱性十分必要。如果说，改革开放后二十多年的法律监督的制度建设是经验型的，其主要工作是粗略性的和应急性的，那么今天，法律监督的制度建设必需转移到以程序建设为中心的全方位的体系建构上来。加强程序建设是一个重大的举措，必将引起多方面的变革，必将突破法律领域而进入经济、政治、文化等多种领域。

参考文献：

［1］ 孟德斯鸠. 论法的精神（上册）［M］. 张雁深,译北京：商务印书馆, 1961：154.

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［5］ 汉密尔顿, 等. 联邦党人文集［M］. 程逢如,等,译 北京：商务印书馆, 1980:246.

［6］ 李游. 走向理性的司法［M］. 北京：中国政法大学出版社, 2001:254.

［7］ 陈页宏,唐鸣. 中外司法制度比较［M］. 北京：商务印书馆, 2000:137-140.

［8］ 谢鹏程. 论检察权的机构［C］//孙谦, 刘立宪. 检察论丛：第1卷. 北京：法律出版社, 2000:180.

On the Traits of Procuratorial Supervision

KE Hanmin1, QIANG Changwen2, TAO Fangde3

(1. The People’s Procuratorate of Anhui Province, Hefei 230022;

2. Anhui University, Hefei 230039;3.Procurator Association of Anhui Province, Hefei 230022, China)

法律监督的必要性篇(2)

为保障宪法、法律正确统一实施，必须加强法律监督。从广义上讲，法律监督全社会均承担着法律监督的义务。也就是国家机关、社会各界、各类媒体、以及普通公民。检察机关作为国家机关的重要组成部分，承担着一次特殊的职责，履行宪法、法律赋予的职责——法律监督。

一、检察机关履行法律监督是法律赋予的神圣职责。

我国《宪法》第129条和《人民检察院组织法》第1条明确规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”国家以根本大法的形式作出这一规定，一方面阐明了法律监督制度是国家制度的一项重要内容，另一方面确定了人民检察院在法律监督中的特殊地位，即检察机关是国家专门的法律监督机关。虽其他国家机关也都有法律监督的责任，如各级权利机关、审判机关、行政机关都在法律赋予的职责范围内承担相关的法律监督责任。但是，检察机关履行法律监督不是一般的法律监督，即是专门的法律监督。从《宪法》第条规定：人民检察院依法独立行使检察权，不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉。此外，我国的刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法等相关法律也是赋予了人民检察院对以上活动实行法律监督的职责。由此可见，检察机关作为专门法律监督机关是宪法和法律赋予的，是一种独立的国家权力，是社会主义法制中保障执法、守法相协调发展的重要环节，是其他社会机关都不能代替的，是法律赋予的神圣责任。党的十六大重申了依法建国，建设社会主义法治国家的战略目标。实现社会主义法治是根本的就是要有效地同滥用权力、执法犯法、有法不依、违法不究的现象作斗争。从人类社会的发展史看，缺乏制约和监督的权力，都可能酿成巨大的损失，甚至是灾难。在现代社会，法治已经发展成为当今的主流，法律已经成为一种特殊而强大的权力，因此更需要通过制度的权力性约束监督。在依法治国，建设社会主义法治国家已经成为基本国策并庄严写进宪法的新形势下，检察机关作为国家的专门法律机关，忠实的履行宪法赋予的神圣职责，开展司法监督和职务犯罪监督，加大惩治司法腐败和职务犯罪力度，从而实现社会公平和民主。

二、强化司法监督，维护社会公平和正义，维护法律的尊严。

司法监督，按照有关法律的规定，包括行事方面的立案监督、侦察监督、审判监督和刑罚执行监督以及民事审判监督和行政诉讼监督。人民检察院依据法律的规定，对上述各种活动均需依法开展法律监督。发现违法犯罪活动，依法按程序予以纠正与惩治，维护司法公正和法律的尊严。

开展司法监督，必须树立“立检为公，执法为民”的思想。特别是要加强具体监督的措施。注重监督的时效性。惩治司法腐败行为。

（一）、关于立案监督

刑事诉讼法第87条和第18条第2款规定，对于侦查机关应当立案而不立案侦的案件依法开展立案监督。刑事诉讼法第76条规定，对侦查机关不应当立案的案件依法提出纠正意见。但是，检察机关依法开展立案监督的主要手段是要求不立案的理由，人民检察院认为公安机关不立案理不能成立时，应当通知公安机关立案，公安机关接通知后应当立案。从程序看似乎很完美，实际上存在着以下缺点：1.立案不及时：立案是启动刑事诉讼的源头。从公安机关应当立案侦查，而没有立案，到检察机关发现或受害人举报、申诉、控告，公安机关应当立案侦查的案件开展立案监督，要求公安机关说明不立案的理由，检察机关认为公安机关不立案理由不能成立时，再通知公安机关立案时，公安机关接通知后应当立案。很显然此监督过程需要一定的时限。刑事案件的侦查，有很强的时效性这是人所共知的。因立案不及时，将延误侦查时机，对侦查的结果将有严重影响，如因侦查不及时，犯罪现场不可能保持原样，甚至不复存在；有关的证据，甚至主要的直接证据可能灭失，这无疑加大了侦查工作的难度，对犯罪嫌疑的审查逮捕，提起公诉和审判的造成很大的困难，甚至使犯罪嫌疑人逍遥法外，得不到应有的制裁。2、拒绝立案无法律责任：检察机关认为应当立侦查的案件，审查公安机关不立案理由不能成立时，通知公安机关立案，公安机关接通知后应当立案。但是，公安仍然拒绝立案的，公安机关通知后应当立案。但是，公安仍然拒绝立案的，确没有相应法律责任。很显然，这弱化检察机关的作为法律监督专门机关的作用。

（二）关于侦查活动监督

侦查是启动刑事诉讼程序非常重要的基础性工作，有一系列的侦查活动组成，根据有关法律规定，侦查活动有专门的内容和形式是专门调查工作和有关的强制性措施。而侦查活动具有很强的强制性，一旦违法行使，无疑会对公民、法人的合法权益造成侵害。因此，对侦查权的监督必须严格。现实对侦查活动的监督存在以下缺陷。

1、监督的程序缺乏统一的法律规范。

侦查活动监督要解决的问题是审查侦查活动是否进行和依法进行。如公安机关逮捕犯罪嫌疑人后变更强制措施。刑事诉讼法第72条规定，公安机关释放被逮捕人或者变更逮捕措施的，应当通知原批准的人民检察院。但是，有关法律、规则并没有规定公安机关在变更强制措施后，具体以什么形式，什么期限内通知原批准的检察院。

2监督的方式滞后

刑事诉讼法等有关法律规定，检察机关对侦查活动监督的主要是通过审查批准逮捕。审查，从中发现侦查机关在实 施侦察活动的过程中是否存在违法行为。检察机关在审查批准逮捕、审查的过程中主要是书面审查侦查机关移送的材料。侦查机关不可能在移送的材料反映违法活动的存在。如刑讯逼供。因是事后监督，检察机关收集证据将非常困难，这其中，因无法收集足够充分的证据，案情不能查实，对违法实施的侦查人员不能给予法律制裁。如果是仅是一般性质的违法行为，更不能查实。但如果确存在着违法侦查行为，必然会对公民合法权益造成伤害。即使通过各种有效手段发现并纠正了违法侦查行为，给公民合法权益造成伤害的事实，也无法挽回，进行纠正也仅是一种司法补救措施。更为严重的是损失了国家机关的形象，损害了宪法的尊严。这种监督的滞后性和监督权的被动性，使侦查行为难以预防，对保障公民的合法权益非常不利。

3监督的内容缺乏实质程序保障

刑事诉讼法等有关法律确立了检查机关对侦查活动的全过程均有监督权。但现行的监督程序除了对审查逮捕犯罪嫌疑人必须经过检察机关的批准外，其他侦查活动中涉及公民人生权、财产权的强制措施，包括拘留、监视居住、取保候审、搜查、扣押、查封、冻结等，均可以有公安机关自主决定，自行执行。实质上侦查活动的大部分行为和侦查手段全部赋予了侦查机关，有侦查机关自行掌握。侦查活动在缺乏外部监督和制约机制的前提下，侦查机关侦查活动“任意行使”其违法行为将是不可避免发生。监督机制不完善，使检察机关的监督缺乏效力，对检察机关作为法律监督的专门机关，履行法律赋予的监督权将提出了严峻的挑战。

4自侦查案件侦查活动缺乏法律规范

根据现行的法律，人民检察院是国家机关中法律监督的专门机关。同时，人民检察院又是以职务犯罪案件的侦查机关（侦查部门）。人民检察院对有管辖权的案件实施侦查是法律赋予检察机关的侦查权。虽然检察机关内部存在分工负责、相互制约的制度和措施。根据现行的检察制度，人民检察院实行检查长负责制。从另一个角度来说，对外，检察机关作为国家机关是一个整体，对内是一个完整的系统。我认为不排除检察机关作为法律监督机关具有相应素质和内部完善的监督机制，但是缺乏完善的外部监督。对外检察机关对产生他的具级权力机关负责报告工作并接受监督，但来自权力的监督仍然缺乏有效和实质性。仍然是静态的，事后的监督。缺乏外部监督的检察机关的侦查部门也可能随时会发生违法侦查行为。只要违法行为的存在，均可对公民合法权益造成侵害，对保障法律正确统一实施产生严重影响。

5侦查监督参与有限

刑事诉讼法第66条规定，必要的时候，人民检察院可以派人参加公安机关对重大案件的讨论，第107条规定，人民检察院在审查案件的时候，对公安机关的勘验、检查认为需要复验、复查时，可以要公安机关复验、复查，并且可以派检察人员参加。从目前现实来看，事检的侦查监督部门与相关机关的部门建立了侦检相互联系制度，对强化侦查监督确实起到一定作用。如适时介入侦查，参与重大案件的讨论，出席现场勘察，提出意见和建议，协助公安机关确定侦查防向，完善侦查方案，促使公安机关及时全面的搜集、审查和固定证据等。但这些制度并不能对侦查活动实行动态的、全过程的监督。侦查监督的参与的范围有限，深度、力度因缺乏法律的规范性和程序性在实际监督过程中的监督效果受到削弱。

（三）关于职务犯罪的监督

所谓职务犯罪监督是指人民检察院依法对国家工作人员利职权实施的贪污贿赂犯罪、渎职侵权犯罪等行使侦查权，通过立案侦查，提讼等追究犯罪嫌疑人的刑事责任，使国家工作人员利用职务之便实施的犯罪依法得惩治。人民检察院实施职务犯罪监督的法律依据是刑事诉讼法第18条规定：贪污贿赂罪，国家工作人员的渎职犯罪，国家机关工作人员利用职务实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人生权利的犯罪以及侵犯公民民利的犯罪，由人民检察院立案侦查。对于国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件，需要人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院直接受理立案侦查。由此可见，对国家机关工作人员利用职权实施的职务犯罪案件进行立案侦查，是法律赋予检察机关实施法律监督的一项职能。从严格意义讲，国家机关的工作人员按照法律的规定管理国家和社会事务行为，必然是一种法律活动。因此，检察机关就必须国家工作人员的法律活动进行监督。虽然，国家为保证国家工作人员的廉洁，有一整套完整的监督体系，如政府设有监察部门，专门对国家工作人员的职务行为实施监督，还有权利机关的监督，上级主管机关的监督和社会舆论的监督。

从目前职务犯罪的发生现象来看：一是公安机关违法实施侦察活动对公民人身权、财产权的侵害（前以论述），二是国家机关工作人员利用职权，实施的以贪污贿赂为主的犯罪。从职务犯罪产生的主要原因来看：权力的制约性缺乏，管理上存在漏洞，法律监督机制不全。从职务犯罪的表现形式来看：利用职权谋私利，钱权交易、徇私枉法。侵犯国家、集体、公民、法人合法权益。

这些情况的发生、发展违法犯罪均从不同的侧面反映出法律监督的缺撼。

三。关于加强法律监督的思考

法律监督是宪法、法律赋予检察机关的神圣职责，全面正确履行法律的神圣职责，对于维护公平与正义，促进社会秩序健康发展，促进经济繁荣具有非常重要的意义。强化法律监督，维护公平与正义。针对上述在法律监督过程中存在的问题，着重从完善立法，完善制度来强化法律监督职能。

（一）完善立法

法律制度的不完善，缺乏可操作性，对法律监督的实效有很大的削弱。针对公安机关应当立案而接检察机关通知后拒绝立案的，不仅可由上级检察机关要求同级公安机关督促下级公安机关履行职责，并追究责任人的法律责任。情节严重的检察机关可向权力机关发生建议，追究主要负责人的法律责任。为了强化法律监督，从立法上赋予检察机关对重大侦查行为的审查决定权，凡涉及对公民人身权利、财产权利等重大的侦查行为均须侦查机关向同级检察机关提出申请，检察机关经审查后决定，可否实施侦查行为。

针对职务犯罪的监督，当前的法律监督，政纪监督均为事后监督。从立法上把预防职务犯罪纳入法律监督的范畴。如建立《职务犯罪预防法》、《公务员监督条例》等。形成一套完整的预防、惩戒、监督等法规。使职务犯罪、预防有法可依，有的放矢，从执法上加大惩戒力度。检察机关要排除各种干扰，刚正不阿，严格执法。要坚决杜绝以权压法、以权代法、以罚代刑。一定要做到“有法必依，执法必严，违法必究”，真正做到法律面前人人平等，只要违法都要依法严惩，以震慑职务犯罪分子。

（二）完善制度

法律监督的必要性篇(3)

关键词：法律监督；检察机关

一、检察机关法律监督的含义

检察机关的监督，可以有狭义、广义两种不同的涵义。狭义上的检察机构的监督包括对刑事案件的侦查机关侦查过程是否违法的监督，对审判机关的审判过程中是否存在违法情形进行监督，对审判结果是否公正进行监督，对判决的执行机关执行判决的过程及结果进行监督。而广义上的检察机构的监督不仅包括上述狭义的监督的部分，还包括检察机构依法享有的对特定人群（如在我国是针对国家工作人员）的特定犯罪行为（如我国的贪污、受贿、挪用公款、私分国有资产等犯罪行为）的侦查权。因为这种有针对性的侦查行为在另一层面上也可以认为检察机关对特定人的特定行为的监督。并且笔者认为，只有检察机关拥有了这种广义的检察监督权，才真正符合检察制度建立的初衷。

二、我国检察法律监督的特征

《中华人民共和国宪法》第一百二十九条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”作为一个法律事实，我国检察机关定位于国家的法律监督机关，检察权定位于司法权，已得到宪法确认。我国检察官是既是公诉人，又是法律监督者的一身二任的特殊角色，检察机关性质为完全意义上的法律监督机关。我国检察机关的法律监督制度和国外相比有着自身的特点，但是，检察机关的法律监督还是社会主义监督体系的一个重要组成部分，在我国，除检察机关的法律监督以外，还包括党的监督、人大监督、行政监察监督、派监督、舆论监督、群众监督以及其他形式的监督，构成了一个完整的监督体系。［1］检察机关的法律监督，与其他形式的监督相比，具有以下特点：

（一）国家性，即法律监督权作为国家权力的一部分，是通过立法的形式，由国家最高权力机关授权人民检察院行使的。它意味着法律监督是一种法定职责，是权力与责任的结合；同时，它渊源于国家最高权力，是国家监督权的组成部分。

（二）专门性，即法律监督权由人民检察院专门行使，人民检察院以法律监督为专职专责。在人民代表大会制度中，国家权力机关享有一定的监督权，但是它的主要职责是行使国家立法权；行政监察部门是专门行使监督权的机关，但是它监督的范围局限于政纪的执行情况，而且从属于各级行政机关，不具有独立的法律地位；只有检察机关是专门行使国家法律监督权并具有独立法律地位的国家机关。

（三）程序性，即检察机关实行法律监督必须遵循法定的程序，同时监督的效力也主要是启动相应的司法程序。从法律的规定可以看出，检察监督的程序性包括两个方面：一方面，检察权的行使必须依照法定的程序进行。另一方面，法律监督职能中除了极小一部分消极处分权（如撤案、不等）以外，一般不具有实体性的处分权，更没有行政处分权和司法裁决权。检察监督权的本质在于以程序性的制约权来实现对实体的监督，这是检察权与行政权和审判权的重要区别。

(四)强制性，即检察机关的法律监督具有法律效力，以国家强制力为保证。检察机关在履行法律监督职能过程中，依法作出的决定或采取的法律措施是严肃的执法活动，必须产生相应的法律后果。

三、我国检察法律监督的现状及问题

（一） 检察刑事立案监督

刑事立案监督的对象单一，范围不全面。《刑事诉讼法》仅规定人民检察院对公安机关这一个主体的立案活动进行刑事诉讼监督，而人民检察院对人民法院自诉案件的立案监督，法律没有作出具体规定；人民检察院直接受理案件的立案监督，《刑事诉讼法》也没有规定，仅有最高人民检察院规则作了原则规定。这样导致当前司法实践中，对人民法院和人民检察院的刑事立案活动的法律监督无法可依，难于操作。

《刑事诉讼法》第八十七条规定人民检察院仅对公安机关“应当立案而不立案”的行为进行刑事立案监督，即只规定了对消极立案行为的法律监督，对“不应当立案而立案”的积极立案行为的法律监督未作明文规定，使积极立案行为中的违法现象得不到及时纠正。此外，对刑事立案程序是否规范以及立案和不立案的决定是否合法等相关刑事立案活动的监督和对刑事立案主体接受的不属于自己管辖的案件，既不移送有主管机关处理，又不通知报案人、控告人、举报人的行为的监督等也未作明文规定。

（二） 检察刑事侦查监督

目前，侦查监督部门获取侦查监督线索的途径主要有:第一通过审侦查机关报送的刑事案件材料发现。第二接受举报、申诉。检察机关审查批捕和审查的大量工作都是书面审查侦查机关报送的材料，而侦查活动违法的情况很少反映在案卷中。或者即使公安干警在侦查中有刑讯、诱供等违法行为，由于法律普及程度不高、法制观念淡薄等问题，人民群众用法律维护自身合法权益的观念也非常有限。因是事后监督，检察机关收集证据将非常困难，这其中，因无法收集足够充分的证据，案情不能查实，对违法实施的侦查人员不能给予法律制裁。如果仅是一般性质的违法行为，更不能查实。但如果确存在着违法侦查行为，必然会对公民合法权益造成伤害。即使通过各种有效手段发现并纠正了违法侦查行为，给公民合法权益造成伤害的事实，也无法挽回，进行纠正也仅是一种司法补救措施。更为严重的是损失了国家机关的形象，损害了宪法的尊严。这种监督的滞后性和监督权的被动性，使侦查行为难以预防，对保障公民的合法权益非常不利。

（三） 检察刑事审判监督

在我国目前的司法体制下，检察机关的刑事审判监督职能主要是由案件公诉人承担。就普通程序审理的刑事案件而言，公诉人在庭审中除了担负指控犯罪、列举证据、参加质证和辩论、提出量刑意见等一系列支持公诉的任务外，同时还肩负着宪法赋予其对法庭审判活动的监督职责。一方面，公诉人法律监督权的存在，可能甚至会严重影响法官的中立和独立，迫使法官不得不考虑监督与被监督的关系，以致不由自主地倾向公诉人的意见和主张；另一方面，由于法官在庭审中实际处在由控、辩、审三方构成的塔形结构的顶端，其对诉讼过程和结果享有权威性和决定性的裁判权，公诉人在法庭上一旦放弃公诉权而履行监督职能，势必打破这种诉讼格局，导致法庭审判活动的无序和混乱。然而，随着控辩式庭审模式的确立，法官是庭审活动的指挥者和裁判员，居于核心地位，甚至居高临下。公诉人与被告人及其辩护人则是控辩双方当事人，都应服从法庭指挥。在这种体制下，公诉人作为一方当事人，享有宪法赋予的法律监督职权，大有凌驾法官之上之势，其明显存在角色重合和地位冲突，使公诉人和法官在法庭上都难以摆脱尴尬境地。在一定意义上说，检察官就成为“法官之上的法官”。显然，检察官不能成为“法官之上的法官”，这是从控审分离原则引申出来的必然结论。相对于法官的裁判权，检察官的公诉权只能是一种司法请求权，它本身不是裁判权，因而不具有司法权的性质。这是检察监督机制必须完善的思想基础。［2］

（四） 民事行政检察监督

虽然《中华人民共和国民事诉讼法》第14条规定：“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”。《中华人民共和国行政诉讼法》第10条规定：“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”。但是在具体采取何种形式监督问题上，除《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》分别在第185条和第64条规定检察机关对于人民法院已生效的判决、裁定可以按照审判监督程序抗诉外，则没有更具体的规定。从法律角度来看，检察机关对法院的民事行政法律监督形式只有唯一的合法的一种，就是按照审判监督程序抗诉。民事行政检察监督方式在立法上的单一性，导致了民事行政检察监督的不全面性，其后果，一是检察监督只能进行抗诉，无法实行其他方面的监督，在有些地区和单位，出现了由被监督机关决定监督机关能否进行监督和怎样进行监督的问题，检察机关运用抗诉以外的其他监督方式提出监督意见，甚至就是按照抗诉的方式提出监督意见，有时也会被以“没有法律依据”为借口，予以拒绝；二是抗诉权力规定的仅是审判监督程序中的抗诉，检察机关只能由做出终审判决、裁定法院的上级检察院向上级人民法院提出，这样，就将大量的不服法院终审判决、裁定的案件推到了上级人民检察院和人民法院矛盾集中在省一级和中央的司法机关样不利于司法资源的合理利用。

四、我国检察法律监督亟需完善

我国宪法第129条规定:“人民检察院是国家的法律监督机关”。第131条规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。这说明法律监督权是国家赋予检察机关的一种专门权利，检察机关的职权就是法律监督，检察机关的性质就是从事法律监督工作的专门国家机关。完善检察法律监督制度是依法治国，建设社会主义法治国家的保证；是加强民主法制建设的必然要求；是司法体制改革的必然要求；是建立和完善社会主义市场经济的需要；是推进我国法制建设和司法实践的需要是在全社会实现公平与正义的重要保障。为此，必须推进我国检察机关的法律监督完善。

注释：

［1］陈光中，《外国刑事诉讼程序比较研究》，法律出版社1988年版，第64页。

法律监督的必要性篇(4)

一、违反监督法是否需承担法律责任 

法理学一般认为，法是“以权利义务为调整机制并通过国家强制力保证的调整行为关系的规范”[1]。法的国家强制性是法的必要特征，同时也是法区别于道德、纪律等社会规范的重要标志。从法律规范构成考察，一般都认为法律规范在逻辑结构上必然包含三个因素，假定、处理、制裁。假定是指规则在什么情况下生效，处理是行为规则本身，制裁则是对违反这一规则的国家强制性措施。虽然法律规范的表现形态，即每一项国家的指令却不一定包含这三个因素，如一个法律条文虽并不能表述一个逻辑上完整的法律规范，甚至于整部宪法的法条都缺失制裁的部分，但通过对多个相关联规范、法条或相关部门法的分析，可以发现法律规范三个因素结构具有一定的逻辑必然性[2]。同时，从法的实施考察，只有对合法行为进行保护，对违法行为进行惩治和教育，让违法者承担不利或否定性后果，法律规范的要求才能在社会生活中得到遵守，法才能得到实现。因此，包括宪法和任何部门法，都必然包括有确保其得以实施的国家强制力，违法行为都必然要承担相应的法律责任。监督法是全国人大常委会通过的一部事关国家权力架构和运行的重要法律。监督法虽然涉及政治制度和国家体制，政治性很强，但作为一部法律，其必然也具有法所必需的特征要素和国家强制力。正如宪法第五条第四款所指出的“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”，违反监督法同样也必须承担法律责任。这不仅有利于依法规范人大常委会的监督行为，推进监督法的贯彻实施，而且对于增强人大监督的刚性和实效，促进依法行政和公正司法，确保“一府两院”由人大产生、受人大监督的宪政架构依法有序运行，具有十分重要的现实意义。 

至于监督法没有直接规定“法律责任”的内容，笔者认为这并不意味着监督法排斥甚至否认法律责任。这可以从三个方面加以理解：一是监督法条文中实际隐含了法律责任的内容。监督法内容本身具有一定的特殊性，像质询、撤职既是一种人大监督的方式，同时又因为可能导致否定性的评价和不利后果，所以也可以是有关部门违反监督法有关规定所应承担的法律责任。例如有关部门违反监督法规定、拒绝接受监督，常委会则可直接采取撤职的方式进行制裁。而像特定问题调查既是一种监督方式，又可以是在追究有关部门监督法律责任的程序机制，通过特定问题调查，查清有关部门违反监督法情况后，再采取相应的制裁措施。二是相关法律规定了人大监督法律责任。监督法是全面调整人大常委会监督职权的法律，但监督法并不完全是创新，许多只是重申、细化有关法律规定。监督法第二条规定，各级人大常委会行使监督职权的程序，适用本法；本法没有规定的，适用有关法律的规定。因此监督法的“假定、处理、制裁”三要素完整性，还必须与其他法律法规结合起来考察。其他有关人大监督的法律规范，其中也有涉及人大监督法律责任的内容。如立法法第九十一条规定，如果全国人大法律委员会和有关专门委员会认为有关法规与宪法、法律相抵触而制定机关不修改的，可以提请常委会会议决定予以撤销。三是监督法立法思路导致了法律责任设置的现状。监督法一个重要立法原则就是，“实践经验比较成熟的，加以深化、细化，作出具体规定；实践经验尚不成熟，又需要作出规定的，作出原则规定，为进一步改革留下空间；缺乏实践经验，各方面的意见又不一致的，暂不作规定，待条件成熟时再作补充完善”[3]。监督法出台前，人大监督缺乏法律法规的有效规范，鲜有涉及违反法律规定的事项，更谈不上监督法律责任的问题。由于缺乏实践经验，监督法没有对法律责任作全面规定完全可以理解。当然，随着实施过程中暴露出来的问题，及在这方面研究的深入，在今后修订监督法过程中，明确法律责任将是其中一个重要方面。 

二、违反监督法承担什么法律责任 

对这一问题的把握，必须先明确法律责任的内涵和外延。关于法律责任，法学界一般采取“后果说”，即认为“法律责任是指一切违法者，因其违法行为，必须对国家和其他受到危害者承担相应的后果”[4]。在法律责任的外延界定上，一般以法律部门作为划分标准，分为实体法责任（违宪、行政、民事、刑事、国家赔偿责任等）和程序法责任（选举、立法、行政、救济程序责任等）[5]。根据这一界定和分类方法，笔者认为违反监督法应承担实体上的宪法责任和程序法责任。 

（一）实体法法律责任。我国宪法对我国的国家权力架构作出宏观上的界定，规定“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督。监督法就是对宪法有关人大监督规定的落实和细化，对“一府两院”应如何接受人大常委会监督，人大常委会应如何监督“一府两院”，作了明确规定。违反监督法有关实体内容的规定，如人大常委会不作为、不依法履行监督职权或“一府两院”拒绝接受监督、懈怠或阻挠人大监督等等，实际上就是违反了宪法有关“一府两院”由人大产生、受人大监督的规定。这不仅不能践行人民群众对国家权力机关的委托和授权，而且还必将破坏人大制度和民主集中制的宪政秩序，造成国家权力行使的混乱和权力失衡。正如有学者指出的，“如果行使这些公共权力的机关或个人超越宪法厘定的权力疆界，就将承担宪法上的不利后果即宪法责任。”[6] 

宪法责任的形式具有一定的独特性，根据绝大多数国家宪法典和宪法惯例，主要包括有“被弹劾、被罢免、引咎辞职、规范性文件的被撤销和被宣布无效或被拒绝适用、社会组织的被取缔或被中止资格” [7]。根据宪法、地方组织法及监督法相关法律规定，结合人大制度实际，在我国违反监督法承担的宪法责任形式，应包括以下几个方面：一是被罢免。地方组织法第十条规定地方各级人民代表大会有权罢免政府组成人员、常委会组成人员和法院院长、检察院检察长。二是被撤职。地方组织法第四十四条第十二项、监督法第四十四条规定，常委会在人代会闭会期间，可以撤销个别政府负责人副职及由常委会任命的政府其他组成人员、司法人员（除本级法院院长和检察院检察长外）。三是受质询。质询是就有关问题进行质问和询问。监督法第三十五条规定，一定名额的常委会组成人员可以书面提出对本级人民政府及其部门和法院、检察院的质询案。质询不仅带有程序的性质，而且还带有负面的评价，可能带来不利的政治影响，因此也可以理解为一种宪法责任形式。四是规范性文件被撤销。地方组织法第八条第十项、第十一项规定人民代表大会可以撤销常委会或本级人民政府不适当的决定、命令。立法法第五章“适用与备案”，对法律、行政法规、地方性、自治条例和单行条例、规章的改变、撤销权限，作了详细规定。监督法第三十条规定，常委会可以撤销下一级人大及其常委会不适当的决定、命令和本级人民政府的决定、命令。五是报告不被批准。预算法规定，有关预算草案、预算调整和决算应当报人大及其常委会批准。这意味着，如果政府在接受预算审查监督时，存在实体违法行为，人大及其常委会可以不批准有关报告。六是引咎辞职。对此法律没有作出规定，但根据中央已批准实施的有关党政领导干部辞职的相关规定，及当前我国政治生活中已逐步增多的引咎辞职案例，在今后引咎辞职将成为我国一个重要的宪法惯例。 

 

（二）程序法法律责任。监督法既是实体法，更是程序法。监督法不仅规定了七种监督手段，而且还对于人大常委会如何开展监督、“一府两院”如何接受人大监督都作了规范化、程序化的规定。监督权力只有在程序中才能得到有效行使，如果不建立一套有效的程序保障机制，监督权力则很有可能会落空。因此，对于违反人大监督程序规定的，也必须承担相应的程序性法律责任，以确保人大监督权力落到实处。 

在我国的法学领域存在根深蒂固的“重实体、轻程序”观念。与此相对应，在我国当前相关程序法规定中，一般只是明确了程序规则，而没有建立法律上的否定评价机制。如果说监督实体法律责任，还有据可循的话，那么监督程序法律责任则根本是无法可依。为此，对于监督程序法律责任，只能从程序性制裁的法学理论和推进监督法贯彻实施的实践目的出发，来准确理解和把握。 

有学者指出：“程序性法律责任表现在违反程序的行为及其结果，在程序上不予认可，或确认其无效，或予以撤销，或予以否定，或责令重做，或补充修正程序，或终止程序” [8]。这些程序性的制裁方式，对于违反监督法程序性规定的行为，应该说基本适用。例如，常委会的年度监督计划，没有按规定由委员长会议或主任会议通过的，可由有关有权主体，在程序上不予认可，或确认无效，或责令重新按照程序通过；又如“一府两院”没有将专项工作报告在规定的常委会会议召开20天，送交人大专门委员会或常委会有关工作委员会征求意见的，可以责令其补充修正程序，尽快提交有关报告征求意见等等。总的看，就是要通过一定方式，使违反程序的行为得到制裁，使违法行为主体承担不利的程序后果，确保监督工作顺利有序开展。 

三、如何追究人大监督法律责任 

法律责任的必然性，是实现法律责任功能价值最大化的基本要求。要威慑和制裁违法行为，推动监督法的全面贯彻实施，就必须建立起完善的法律责任追究机制。对此，主要是要明确以下几个方面： 

（一）人大监督法律责任的主体。包括承担法律责任的主体和追究法律责任的主体。可以说，作为监督方的人大常委会及负责组织实施的有关专（工）委、执法检查组、特定问题调查组等和作为被监督方的“一府两院”当然地成为违法主体。常委会组成人员、“一府两院”相关负责人员，也可以成为监督违法特别是程序违法的主体。其中考虑到人大常委会是依法集体行使职权，集体有权、个人无权，并且常委会组成人员享受有言论免责权的保护，因此他们承担的不是一般意义上的宪法责任，而更多地是一种政治责任——“代表责任”，就是不能按照选民和选举单位的要求来依法履责的责任[9]。至于人大和“一府两院”的具体工作人员，可能会实施违法行为，但由于不是监督法律关系的主体，相关法律责任只能由其组织或负责人代为承担，他们能承担的仅是公务员法意义上的内部行政责任。例如预算法第七十三条至第七十五条，对政府违反有关预算法规定，要对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，追究行政责任或进行行政处分。 

追究法律责任的主体，则要具体分析。对于“一府两院”，由于是由人大及其常委会产生、对人大及其常委会负责，因此追究他们法律责任的主体，一般是本级人大常委会；对于人大常委会无权追究的责任，如罢免“一府两院”负责人，则应提请本级人民代表大会追究其责任。对于人大常委会，则一般由本级人民代表大会追究有关责任。由于上级人大及其常委会负有指导、监督下级人大及其常委会工作的责任，因此也可以由上级人大及其常委会负责追究相关法律责任，如撤销有关决议、决定或不批准有关事项等等。此外，有学者提出“宪法司法化”的观点，主张法院以诉讼方式审查法律、法规是否违宪，这不符合我国人大制度的性质和特点。同样，在监督法律责任追究的过程中，追究的主体只能是人大及其常委会，而不能简单地认为应引入司法途径。 

（二）监督违法构成。这是承担相应人大监督法律责任的前提与基础，包含了人大监督违法的实质内容，是使监督违法概念具有确定性所必备的各种要素的统一组合。从监督违法构成看，包括主体、主观方面、客体、客观方面，其中比较关键的是对监督违法客观方面的界定。 

对于违反实体性法律规定，客观方面主要表现为：（1）人大常委会对于“一府两院”重大违法行为不作为，没有及时有效行使监督职权，导致发生重大后果；（2）人大常委会违法行使监督职权，包括使用非法定的监督方式及侵犯属于行政和司法权限；（3）“一府两院”拒绝接受人大常委会监督，或对于监督行为采取懈怠、不配合的态度；（4）“一府两院”对于监督意见提出的问题，不进行整改，或整改不到位。 

对于违反程序性法规规定，客观方面主要表现为：（1）规定该做的程序没做，如人大常委会没有按照六个途径确定议题、听取相关报告后不依法提出审议意见的，“一府两院”有关报告没有征求人大常委会有关工作机构意见等；（2）没有按照规定的要求完成有关程序，主要是时间方面的要求，如人大常委会不及时公布监督结果的，“一府两院”没有按照“20天、10天、7天时间”规定提交有关专项工作报告的，没有按照审议意见规定的时间反馈研究处理情况的等等；（3）没有规定的却去做，如人大常委会要求调阅有关司法卷宗的等等。 

程序性违法与实体性违法之间，还存在一种转化的可能，严重违反监督程序法律规定的行为，在一定条件下可以推定为违反了实体性法律规定。例如，“一府两院”在多次督促的情况下，在常委会会议召开前一天，仍没有将专项工作报告提交常委会的，可以推定为“一府两院”拒绝接受监督。 

（三）监督法律责任的追究机制和程序。违反监督法行为发生后，需要通过一定的机制和程序，来查清事实，确认违法行为，并对违法行为进行制裁。追究监督法律责任的主体是人大及其常委会（包括上级人大及其常委会），查清事实的手段包括有组织特定问题调查委员会、询问、质询等等方式。考虑到人大及其常委会是依法集体行使职权，因此对于违法事实的认定必须在充分了解情况的基础上，以会议形式集体作出决定。制裁则是由有关有权主体提出议案，由人大或其常委会审议决定。对于部分轻微的程序违法行为，也可以由主任会议进行认定并进行制裁。 

从宪法责任的承担、追究主体和追究程序及宪法实现机制等各个方面考察，宪法责任具有很强的政治性内涵[10]。人大常委会是否在有关监督事项上的不作为态度，“一府两院”有关行为是否属于拒绝或懈怠接受人大监督，这些本身就难以像普通违法行为一样精确地界定。并且，人大及其常委会对于这些行为是否属于违反监督法规定的认定，也有很大的政治判断和选择空间，同样也要考虑到特定的政治形势与特定的政治需要。特别是在我国，人大和“一府两院”都是在党的领导下依法独立地履行职责，强调人大对“一府两院”工作既要监督，又要支持和促进。为此，监督法律责任的追究更需要注重强调一种政治性。 

但从全面贯彻依法治国方略的角度出发，监督法不仅要规范各级人大常委会的监督工作，而且还要规范“一府两院”自觉依法接受监督。强化监督法律责任，推进依法监督和依法接受监督是必然趋势。监督法律责任的政治性只有在法律性的前提下，才有强调的必要性。任何违反监督法规定的行为，原则上都应受到法律责任的约束和制裁。 

 

注释： 

[1] 张文显：《法理学》，法律出版社1997年版，第49页。 

[2]参见孙国华主编：《法理学》，中国人民大学出版社1994年版，第353~357页。 

[3] 乔晓阳主编：《〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉学习问答》，中国民主法制出版社2006年版，第13页。 

[4]林仁栋：《马克思主义法学的一般理论》，南京大学出版社1990年版，第186页。 

[5]翁文刚：《法律责任外延探析》，载《西南政法大学学报》1999年9月第1卷第2期。 

[6]刘广登：《宪法责任制度：政治文明的重要体现》，载《毛泽东邓小平理论研究》2004年第11期。 

[7]刘广登：《宪法责任论》，山东人民出版社2007年版，第131~196页。 

[8]李颂银：《从法律责任角度重新认识法学基本理论问题八议》，载《现代法学》第21卷第5期。 

法律监督的必要性篇(5)

关键词：司法公信力；检察监督；司法公正

建设社会主义法治国家，必须树立司法权威，提升司法公信力。司法机关作为“定纷止争”的国家机构，是社会公平正义的最后一道防线。根据权力监督制约理论，权力必须接受监督制约，只有在有效的监督制约之下运行的权力才是被信任的。法律监督是检察制度的根本属性，我国检察机关依据宪法规定担当着法律监督的职责，是唯一的国家法律监督机关。加强检察机关监督机制建设，改革司法体制，不断完善监督制约机制是提升司法公信力的有效途径。

1 司法公信力是法治社会的基石

司法作为重要的维护秩序和调解冲突的方式，社会公众也一直对其寄予厚望。然而，改革开放以来，我国政治、经济、文化等领域都发生了重大变化，社会整体系统的结构、功能、价值等领域也发生了根本性的变化，有些领域甚至出现了无需的状态。在司法实践中，由于诉讼的过分延迟、正义实现成本的过分高昂、个案裁判的不公等使得人们对司法产生怀疑，致使司法信仰严重滑坡。再加之人治思想在国人头脑中的根深蒂固，人们在寻求纠纷解决方式时更多的不是运用司法手段。当人们对司法丧失信心，面对发生的纠纷、冲突各方会对司法退避三舍，转而寻求其他解决方式，如自力救济、越级上访等，社会秩序自然会出现混乱。

一段时间以来，有普通事件而引发的群体性舆情时间频发，结果往往是把事件当事人或受害人引到法外处理、特殊处理。长期如此，国家基本司法制度可能被冷落，越来越边缘化，最终丧失公信力，这就导致高昂的社会维稳成本难以下降。人们对公检法机关能否依法办案表示不信任，也就是司法公信力的缺失。

那么，如何提升司法公信力呢？高效的司法机关固然重要，但软实力，即要让全体人民从内心感觉到、并认可国家的公正、权威、可信，才是关键的。我们知道权力之所以没有公信，是因为它往往容易被滥用。而解决权力被滥用的有效途径就是给权力以监督制约，只有在有效的监督制约之下运行的权力才是被信任的。检察机关依据宪法和法律担当着国家法律监督的职责，只有用完善的检察监督介入司法活动的各个领域，才能树立强有力的司法公信力。

2 完善的检察监督是司法公信力的有力保障

司法公正是人类进入文明社会以来为解决各类社会冲突而设计的法律理想和法律评价，是社会公平正义的最后一道屏障，是当代中国司法的一个重要目标，也是司法公信力的必不可少的要素。从司法公信力逻辑渊源可以看出，人们之所以在纠纷发生后愿意通过司法途径解决并自愿服从裁判，是因为相信司法能够公正、及时、有效地维护自己的尊严、利益和彼此形成的对司法的信仰，也反映出对司法的信任，所以对双方都公正是产生司法公信力的必不可少的要素和核心。

检察机关作为国家的法律监督机关，依法对刑事诉讼、民事审判、行政诉讼实施法律监督，保障程序公正和实体公正，不断完善纠正违法和检察建议的程序和制度，是提升司法公信力的重要措施。

2.1 完善纠正违法的程序。所谓完善纠正违法的程序，就是根据司法实践和检察决定法律关系的特殊性，把纠正违法的程序加以具体化和规范化，明确监督者一方和被监督者一方的权利和义务关系，并使违反法律义务者承担相应的责任，以保证检察监督的约束力和有效性。

2.2 完善司法建议制度。检察建议是检察机关履行法律监督职能的方式之一，是开展预防职务犯罪的一种重要法律形式。由于检察建议不是法律规定的检察机关的职权，因而它不具有强制性和约束力。为了弥补这一缺陷，需要检察建议这种活动形式得到国家的认可，赋予一定的法律效力。最好的解决方案，是在国家监督法律中加以规定，或者在人民检察院组织法中加以补充规定。对于无正当理由而拒不接受检察建议的，检察机关可以发出警告，主管机关或其上级机关根据检察机关的警告，应当给予有关责任人员以批判教育或适当的纪律处分。对于因不接受检察建议而造成严重后果的，在确定对有关人员的处分时，可以把拒不接受检察建议作为处分的一个情节。

3 改革司法体制，强化监督制约体制，促进司法公信力建设

法律监督的必要性篇(6)

作为国家法律监督机关的检察机关，其性质、地位和任务决定了检察机关的执法思想要立足于法律监督，并紧紧围绕法律监督去维护司法的公正和法律的统一正确实施，这是检察机关执法思想的根本所在。

党的十六大明确提出社会主义司法制度必须保障在全社会实现公正和正义，强调要加强对执法活动的监督，推进依法行政，维护司法公正，确保法律的严格实施，惩治司法领域中的腐败。2003年6月份开始，全国检察机关广泛开展了“强化法律监督，维护公平正义”教育活动。在这种新的执法思想指导下，加强法律监督，维护司法公正必然成为检察机关在国家政治、经济、社会生活中履行宪法、法律赋予职责的主要体现，符合惩治司法腐败、推进依法治国的根本要求。因此，强化刑事诉讼监督，强化对批准逮捕决定执行的监督、侦查活动的监督、刑事审判活动的监督、刑罚执行活动的监督以及强化民事行政的法律监督自然成为检察机关的核心工作。

一、明确监督职权，强化权力观念。

检察权实质就是监督权，是宪法和法律赋予检察机关的重要职权，是国家权力的重要组成部分。其一，检察权所具有的独立性，代表了权力的国家性，接受的是党的领导和人大监督，不隶属于任何一级政府，检察权这一特殊地位，标志了国家权力的性质；其二，从领导体制上也体现了检察权的国家性，宪法规定，各级检察院和专门检察属于上下级领导关系，说明检察权是统一的国家的权力；其三，法律是统一的，是全体公民必须遵循的行为规范，法律是平等的，在法律面前，没有特殊性和地域性。因此，法律的这种统一性，决定了检察权的国家性。

检察机关行使检察权，主要目的就是保证国家法律在全国范围内统一和正确实施。具体讲就是检察权即法律监督权的核心是通过行使国家权力，由法定的具有司法监督权的检察机关依法对各种行使国家权力的行为和执法、司法活动进行监视、察看、约束、制约、控制、检查和督促，以保障宪法和法律的正确贯彻实施，维护法律的尊严。这种权力，是一种以国家权力作后盾，人民利益为根本，公正司法，维护法律的统一、正确实施为目的的国家权力。作为法律监督机关，实质就是一种法律权威，她的国家性、公信力及人们对她的信仰决定这种权威性质，亦即通过法律监督控制权力，这是与个人权威的根本区别，也是法治与人治的根本区别。

二、突出监督重点，强化办案监督。

检察机关对诉讼活动实施法律监督，重要的是通过办案来实现，办案是实施法律监督最有效的手段。古人云：天下之高，不难于无法，而难于法之必行。完备的法律，只有通过正确有效地实施，才能发挥其作用。当前，一些司法机关办关系案、金钱案、条子案、油水案的现象时有发生，官吏腐败、司法腐败已严重地防碍了法律的正确实施。所以，在法律实施地整体运作机制中，通过依法办案，达到监督职能的有效发挥，特别是通过刑事及民事法律监督，达到清除司法腐败，保障司法机关正确适用法律的目的，已成为当务之急。

检察机关的法律监督职责主要体现在五个方面：一是侦查监督，对公安机关侦查的案件进行审查，决定是否逮捕、，或者不诉，同时进行立案监督，对公安机关的侦查活动是否合法实行监督。二是审判监督，对于刑事案件提起公诉，支持公诉，对人民法院的审判活动是否合法实行监督。三是对国家工作人员的职务活动实行监督，主要是侦查贪污、渎职犯罪行为。四是监所监督，即对刑罚执行活动的监督。五是民事、行政监督。这五大职责，重点是对从事司法活动人员的监督，这是法律赋予检察机关司法监督权的核心内容。刑事诉讼第18条规定：“贪污贿赂犯罪，国家工作人员的渎职犯罪，国家机关工作人员实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民利的犯罪，由人民检察院立案侦查。”这一规定表明，检察机关直接查办上术职务犯罪案件，既是法律监督的重点，也是检察机关履行宪法和法律赋予的司法监督权的具体表现。

既然法律监督的重点是司法监督，那么强化监督力度则是势所必然的人。强化司法监督必须通过办案来体现，只有通过强化刑事诉讼监督强化对批准逮捕决定执行的监督、侦查活动的监督、刑事审判活动的监督、刑罚执行活动的监督、侦查活动的监督、刑事审判活动的监督、刑罚执行活动的监督等五个具体环节，同时强化民事行政的法律监督，从中发现问题，进而发现违法犯罪案件，依法该立则立，该诉则诉，该抗就抗，力争通过办案，把司法监督落到实处。

三、完善法律规则，强化程序监督

程序法的正确实施是实体法得以正确施行的先决条件和基本保障。所谓司法监督，既包括对实体法的监督，也包括对诉讼程序的监督，二者缺一不可。这里强调的注重程序，就是通过程序公正促进实体公正，程序的意义不仅仅在于保证实体法的适用，而且还在于它通过科学的程序防止、制约司法权被滥用，赋予诉讼主体应有的权利并提供相应的保障，程序决定了法治和人治这间的界限。法律赋予检察机关立案监督权、侦查监督权、审判监督权、执行监督权和民事行政审判监督权。这些权力构成了检察机关对整个刑事及民事诉讼活动及法律监督。因此，要想全面、正确、及时、有效地履行监督职责，就必须做到程序与实体并重。

强化程序监督，一方面要强化诉讼监督，即：加强立案监督，纠正有案不立、有罪不究、以罚代刑等问题；对审判活动包括一审、二审、再审、死刑复核中违反诉讼程序问题的发现和纠正；对执行刑罚监督着重依法纠正判决生效后不交付执行和不依法执行问题，依法纠正违法适用保外就医、减刑、假释的，特别是以钱抵刑的问题。另一方面，检察机关自身亦应严格按程序行使职权，以往不按程序办案引出的教训是沉痛的，当时刻记取。

强化程序监督，还需要以立法上完善法律监督的程序，应当增加监督的硬性规定，由于立法的缺陷，已造成了监督上的软弱乏力，影响了检察机关监督职能作用的发挥。刑事诉讼第87条、129条、137条、169条、181条、212条、215条、223条、224条的规定，对刑事诉讼各个环节的监督基本上做到了有法可依，但从实践中看，一些规定仍显硬性不足，纠正违法缺乏强制力保证，如在立案监督上，由于法律未对检察机关通知公安立案而公安机关不立案时如何采取法律措施作出硬性规定，从客观上制约了立案监督工作的开展，再如《纠正违法通知书》虽然是一种监督手段，但由于缺乏强制力的保证，监督效力显得不够。变更强制措施也带有随意性，虽然刑诉法第73条有规定，但在实践中，公安机关自行变更强制措施的情况时有发生。在法律监督机制上乏力，导致监督乏力。如民事、行政审判监督，虽然也有规定，但由于规定的不具体，抗诉仅仅是一种事后监督，一些必要的实质性的监督手段和保障措施没有明确、具体的规定。在监督程序上也不尽完善，由于民事诉讼法和行政诉讼法在监督程序上规定对于原则，使实际操作缺乏依据，尤其是在调卷、审级、期限、执行等重要环节上，检、法两家没有可供共同执行的具体而又合理的法律规定，虽然高检院制定了一些有关规则，但也是一家之意，审判机关只按审判机关的规定办，也影响了监督工作的开展。目前，一些基层院在开展民事行政审判监督时，大多采取协调的方法，这有违立法之本意，使监督陷入讨价还价的尴尬境地。

四、理顺执法关系，强制制约监督。

检察机关与公安、法院同属于国家权力机关，均依据宪法和法律行使职权，但由于分工的不同，就自然出现了既有配合，又有制约和依法监督的关系。在过去的司法实践中，由于人们对这种关系认识不足，往往“重配合轻制约，重关系轻职责，重效率轻监督，”甚至一些个别领导也以“大局为重，要加强配合，注意关系”为由强调配合，把搞好关系视为公检法三家的共同要求，及至在交付审查工作报告中，涉及检察院如何监督纠正公、示一些问题的文字也被一笔勾掉，唯恐因此引起不满，影响关系，致使互相制约形同走过场，互相配合形同“合署办公”。这种以重配合重关系的执法关系，显然削弱了检察机关的职能作用，并严重影响着司法公正。

在司法实践中，有的基层院根据当时的社会治安和执法形势，创造了不少有利于工作开展的执法方法，但在依法治国的今天，在实施新法时期，仍沿用旧的方法显然已不合时宜，且有违法法律规定，如提前介入制度等。

刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法的规定，确定了检察机关在三大诉讼中的地位和职能，依法监督已成为依法治国、维护司法公正的法律要求。因此，那种以配合代制约、以协调统制约、以关系妨碍监督的做法应当抛弃，代之以制约监督新观念，即：制约、监督也是一种配合，而且是更积极的配合，监督不仅是发现问题，更是解决问题的新观念，配合是在制约前提下的配合，是不妨碍履行监督职权的配合，而制约也是在相互依据职权基础上的制约，这是独立行使检察权的法律原则所决定的。

五、拓宽监督方式，强化预防监督

预防监督在整个司法监督中，占据着重要的位置，做好预防监督，对于减少司法机关工作人员、徇私枉法，促进公正司法和依法治国具有重要的意义。

古人云：为之于未有，治之于未乱；至人未起人患，治未病之疾。这两句古语，均说明一个道理，即防微杜渐，防患于未然。检察机关在履行法律监督职责中，不能独立地看待和处理案件，应坚持打击、保护、促进、服务的统一，在严格依法监督的同时，讲求监督的政策和策略，坚持社会、政治、法律效果的有机统一，预防监督就是这种执法思想的具体体现。笔者所在院，在预防监督上即取得较好成果，如在辖区的监狱开展的监督岗、管教岗双岗达标联手预防活动；把对减刑、假释、保外就医的监督工作前移，变事后监督为事前监督，变被动监督为主动监督，变静态监督为动态监督。在刑事立案监督中，与公安机关联合制定刑事立案监督制度，规定检察院可以到派出所了解立案和未立案情况，通知立案的案件必须在规定时间内立案，未抓捕的犯罪嫌疑人必须说明真正理由等。在民事、行政审判监督中，与法院联合制定了民行办案规范化制度，各司其职，解决了阅卷难和久拖不办的问题。同时在监狱、街道、乡村、学校、军队广泛开展了检务公开活动，形成了声势。这样就有效预防了司法不公等问题。

六、完善内约机制，强化自我监督

法律监督的必要性篇(7)

权力缺乏监督和制约，必然产生滥用从而导致腐败，绝对的权力必然产生绝对的腐败。解决权力被滥用的有效途径就是给权力以监督制约，只有在有效的监督制约之下运行的权力才是被信任的。检察机关依据宪法和法律担当着国家法律监督的职责，只有用完善的检察监督介入司法活动的各个领域，才能树立强有力的司法公信力。加强检察机关监督机制建设，改革司法体制，不断完善监督制约机制是提升司法公信力的有效途径。

关键词：

司法公信力；检察监督；司法公正

建设社会主义法治国家，必须树立司法权威，提升司法公信力。司法机关作为“定纷止争”的国家机构，是社会公平正义的最后一道防线。根据权力监督制约理论，权力必须接受监督制约，只有在有效的监督制约之下运行的权力才是被信任的。法律监督是检察制度的根本属性，我国检察机关依据宪法规定担当着法律监督的职责，是唯一的国家法律监督机关。加强检察机关监督机制建设，改革司法体制，不断完善监督制约机制是提升司法公信力的有效途径。

1司法公信力是法治社会的基石

司法作为重要的维护秩序和调解冲突的方式，社会公众也一直对其寄予厚望。然而，改革开放以来，我国政治、经济、文化等领域都发生了重大变化，社会整体系统的结构、功能、价值等领域也发生了根本性的变化，有些领域甚至出现了无需的状态。在司法实践中，由于诉讼的过分延迟、正义实现成本的过分高昂、个案裁判的不公等使得人们对司法产生怀疑，致使司法信仰严重滑坡。再加之人治思想在国人头脑中的根深蒂固，人们在寻求纠纷解决方式时更多的不是运用司法手段。当人们对司法丧失信心，面对发生的纠纷、冲突各方会对司法退避三舍，转而寻求其他解决方式，如自力救济、越级上访等，社会秩序自然会出现混乱。一段时间以来，有普通事件而引发的群体性舆情时间频发，结果往往是把事件当事人或受害人引到法外处理、特殊处理。长期如此，国家基本司法制度可能被冷落，越来越边缘化，最终丧失公信力，这就导致高昂的社会维稳成本难以下降。人们对公检法机关能否依法办案表示不信任，也就是司法公信力的缺失。那么，如何提升司法公信力呢？高效的司法机关固然重要，但软实力，即要让全体人民从内心感觉到、并认可国家的公正、权威、可信，才是关键的。我们知道权力之所以没有公信，是因为它往往容易被滥用。而解决权力被滥用的有效途径就是给权力以监督制约，只有在有效的监督制约之下运行的权力才是被信任的。检察机关依据宪法和法律担当着国家法律监督的职责，只有用完善的检察监督介入司法活动的各个领域，才能树立强有力的司法公信力。

2完善的检察监督是司法公信力的有力保障

司法公正是人类进入文明社会以来为解决各类社会冲突而设计的法律理想和法律评价，是社会公平正义的最后一道屏障，是当代中国司法的一个重要目标，也是司法公信力的必不可少的要素。从司法公信力逻辑渊源可以看出，人们之所以在纠纷发生后愿意通过司法途径解决并自愿服从裁判，是因为相信司法能够公正、及时、有效地维护自己的尊严、利益和彼此形成的对司法的信仰，也反映出对司法的信任，所以对双方都公正是产生司法公信力的必不可少的要素和核心。检察机关作为国家的法律监督机关，依法对刑事诉讼、民事审判、行政诉讼实施法律监督，保障程序公正和实体公正，不断完善纠正违法和检察建议的程序和制度，是提升司法公信力的重要措施。

2.1完善纠正违法的程序。所谓完善纠正违法的程序，就是根据司法实践和检察决定法律关系的特殊性，把纠正违法的程序加以具体化和规范化，明确监督者一方和被监督者一方的权利和义务关系，并使违反法律义务者承担相应的责任，以保证检察监督的约束力和有效性。

2.2完善司法建议制度。检察建议是检察机关履行法律监督职能的方式之一，是开展预防职务犯罪的一种重要法律形式。由于检察建议不是法律规定的检察机关的职权，因而它不具有强制性和约束力。为了弥补这一缺陷，需要检察建议这种活动形式得到国家的认可，赋予一定的法律效力。最好的解决方案，是在国家监督法律中加以规定，或者在人民检察院组织法中加以补充规定。对于无正当理由而拒不接受检察建议的，检察机关可以发出警告，主管机关或其上级机关根据检察机关的警告，应当给予有关责任人员以批判教育或适当的纪律处分。对于因不接受检察建议而造成严重后果的，在确定对有关人员的处分时，可以把拒不接受检察建议作为处分的一个情节。

3改革司法体制，强化监督制约体制，促进司法公信力建设

从健全和完善检察机关法律监督制度上讲，就是要从法律上赋予检察机关行使监督权所必须的权能及其手段，增强发现和监督执法、司法中违法犯罪的能力，进一步强化法律监督职能，提高监督效力，有力地促使检察机关在提高司法公信力建设中发挥应有的作用。同时，检察机关自身要牢固树立“监督者必须接受监督”的观念，进一步完善自身执法活动的监督制约体系，确保对执法办案的每个环节进行有效监督制约。加强各业务部门之间的内部制约，加强上级院对下级院的领导与指导，加强业务部门执法办案的自身监督，完善接受人大监督、人民监督员监督、舆论监督、人民群众监督等外部监督制约机制，真正以公开促公正，以公正赢得公信。