养老保险研究1

第七次人口普查数据显示，我国65岁以上老年人口在2020年底达到1.91亿人，占总人口比重为13.5%。任泽平的《老龄化研究报告2022》预计，到2035年、2050年，中国65岁及以上老年人口将分别达3.27亿人、3.93亿人。中国老年人数量增长迅速，按联合国官方的统计，30年后我国的社会抚养比将由目前的1∶5发展为1∶1.5，社会养老负担及赡养负担日益加重。在提振经济，减税降费的大环境下，养老保险费率从2019年就已经从20%下降至16%，预期还会有所下降，养老保险基金的缺口也会随之增大。如何投资运营养老保险基金，让资本运转起来，实现保值增值，成为重要的研究方向。

老龄化占比稍有优势的贵州是否就能高枕无忧呢？答案显然是否定的。根据第七次人口普查，截至2020年底，贵州省常住人口为3，856.21万人，10年共增长38.16万人。全省城镇职工基本养老保险、城乡居民基本养老保险人数分别达到713.98万人、1，904.49万人，养老保险覆盖率为68%。养老保险基金方面，《贵州省2020年人力资源和社会保障事业统计公报》给出的2020年底的数据如下：城镇职工基本养老保险、城乡居民基本养老保险基金收入分别为668.01亿元、80.44亿元，其中：征缴收入460.24亿元、14.82亿元；支出分别为683.68亿元、62.11亿元，其中，待遇支出分别为677.54亿元、60.49亿元；结余分别为878.38亿元、153.96亿元。征缴收入和待遇支出的差额为-217.3亿元、-45.67亿元。仅就目前而言，养老保险基金的压力就已经十分沉重了，还不要说今后的老龄化趋势。全省养老金累计结余增速放缓，如何投资运营、保值增值，成为亟待解决的问题。受养老保险基金制度及省情的影响，贵州省近年来养老保险基金结余仅限于存银行定期，收益率较低，投资运营领域又缺乏经验，达不到养老保险基金保值增值的目的。所以，对该问题进行深入研究，找出适合的路径，有着重要的现实意义。同时，本文的研究对与贵州处在相似困境的省份也有着重要的借鉴意义。由于城乡居民养老保险基金目前全省还属于县级统筹，统筹层次低，基金分散，还不具备投资运营条件，本文只选取城镇职工基本养老保险为研究对象。

一、贵州省养老保险基金管理现状

贵州省城镇职工基本养老保险基金主要来源由三个部分构成：社会统筹基金、个人账户和财政补助，其中，统筹基金采取现收现付制，主要用途为养老金的支付和调剂，基金来源是企业缴费，基本没有基金结余；个人账户基金实行完全积累制，主要来源为在职职工和个体人员缴费，理论上应从人员缴费开始累积，直至参保人员退休，并在退休后使用。这两部分基金是养老保险基金的保障基金，其规模大小决定了养老金偿付能力的强弱。近年来，贵州省养老保险覆盖面不断扩大，参保人数也日益增多。养老保险基金收入2018年以前呈上升趋势，以后则有所下降；支出除了2019年有所下降，整体呈上升趋势。征缴收入和待遇支出数据从2019年开始统计，可以看出它们之间存在差额，并且有所扩大，见表1。（表1）

（一）账户方面。全省基本养老保险（含城乡居民养老保险）资产主要分为两大账户：一是各级政府财政专户存款；二是各级社会保险经办机构支出户存款；其他还包括一些暂付款、债券投资、委托运营、协议存款。从目前的情况看，贵州省城镇职工养老保险基金资产主要以银行定期存款的方式集中在各级政府财政专户上。

（二）风控方面。采取了如下两种方式进行风险控制：（1）五险合一方式。如果五险中有一险未交，其他的险金福利就不能享受到。例如，当月养老保险金未按时缴纳，下月的医保就不能使用。税务部门采用托收的手段，如果公司账户上的资金不够交付，会优先收缴养老金和医保金。（2）预警缴纳制度。如公司未按时缴纳养老保险基金，当月就会进入欠缴预警名单，并在网站进行公示；若三个月内，公司未缴清欠款，社保中心会对公司暂停结算业务。

（三）监督方面。实行收支两条线管理，专户储存、专款专用，全部用于职工养老保险。基金结余额，除留足两个月的支付费用外，存入财政专户，由社保基金监督委员会进行监督，同时还受到财政、审计、工会等部门的监督。

二、投资运营存在的问题

（一）收不抵支，养老金出现缺口。截至2020年期末，城镇职工养老保险基金累计结余为878.38亿元，但是已经出现了下降的情况，较2019年有所下降。从征缴收入和待遇支出的差额看，情况更为不利，已经出现了缺口，且缺口有所增大。从市州的数据看，有些市州的累计结余额度很少，安顺市、铜仁市、黔东南、黔南几个市州情况较为严峻。主要原因可能来自于以下几点：一是经济因素，缴费能力跟不上；二是收入有限，很多群众只能把仅有的资金用于当前生活，无暇顾及养老保险金的缴交问题；三是提前退休，贵州很多地区都有此情况，对资金缺口产生加剧的作用；四是发放金额上涨，近年来的上涨压力逐渐增大。几点因素的共同作用，毫无疑问会导致城镇职工养老保险基金的缺口增大。

（二）基金分散，抗风险能力弱。基金分散不集中，不能积累到一定的数量，此时介入投资，其抗风险能力就弱，难以确保基金的投资安全。投资市场上，资金量与抗风险能力成正比，由于投资量大，通常寻求长线投资策略，并搭配进行投资组合，有效抵御短期投资波动。分散基金就很难做到这一点。贵州在省级统筹层面还相对较弱，目前统筹工作主要还是按当期征缴的一定比例征集调剂金，并进行调剂。这虽在一定程度上缓解了养老保险基金地区之间的不平衡，但尚未实现实质性的统一，其调剂功能有限，无法从根本上解决基金的有效集中问题，各地基金本身的支撑能力也较为脆弱，存在较大的保值增值风险。

（三）投资单一,资产配置收益率低。由于养老保险基金数额巨大，且关系到民生问题，安全历来都是放在第一位的，这就使得基金所能选择的金融产品很少，贵州省的养老保险基金主要投资方向就是定期存款，不可否认的是确实保证了安全性，但同时带来的就是基金投资收益率较低，有时投资收益率可能会低于同期的物价消费指数。风险和收益是成正比的，稳健型投资的收益都相对较低。养老保险基金投资运营的目标就是要在保证安全的前提下，提高投资回报率。采取合理的投资组合方案，实现多样化投资，降低投资风险，是近年来养老保险基金需要改进的方向。贵州省养老保险基金的投资方向需要找到更多的安全投资标的，有效进行资产配置。养老保险基金主要由政府机构管理和运营，在缺乏更为专业的把控下，选择当然会更加倾向于“稳”的方向。

（四）缺乏专业人才。基金投资运营的决定权主要在财政局手中。财政局行政管理人员根据国家的政策方针，考虑投资的风险性和收益性决定投资方案。这样的投决模式，决定了眼界的局限性，缺少外部专业人士的参与，很难达到养老保险基金投资运营科学有效的目标。相反，看似“节省”的方式下，实际上造成了资金的“浪费”，增加了相对的管理成本。委托第三方公司的形式，也许是个可选的方式，只要做好管理设计，防止寻租行为的产生，应该是个可选项。在投资运营过程中，必然能够培养起更多的专业团队。

（五）风险预警和监督机制还需提升。投资于定期存款风险主要来自于通货膨胀。所以，一旦通货膨胀严重，投资会产生较大的损失。而风险控制的原则就是安全性，投资方式单一，实际上并没有遵循安全性的原则。而监督机制方面，按照《社会保险法》的要求，基金的监管机构毋庸置疑也是政府职能机关，以及金融监管机关和社会监督机关。但是，不可避免的是，贵州的城镇职工养老保险基金的收取是通过贵州各级社会保障局来进行的，这可能会出现“既当裁判员又当运动员”的尴尬局面。归根到底，是贵州省的养老保险基金投资监督体系不够全面，不敢放开，虽然从法律角度而言，这是安全的方式，但是这些却实实在在影响了资金的运转效率。

三、投资运营对策建议

（一）投资运营环境构建

1、大力发展经济建设。这是发展最重要的基础，没有坚实的物质基础，基金就难以得到长足发展。这也就是为什么本文提出，“好看”的老龄化占比，并不能使贵州城镇职工养老保险基金高枕无忧的真正原因。由于经济基础薄弱，社保领域的压力，实际上会比其他看似老龄化更严重的省份来的更加沉重。贵州在矿产资源、生态资源等方面都独具优势，必须善加利用，使其成为经济新的增长点。利用好《关于支持贵州在新时代西部大开发上闯新路的意见》等文件的政策倾斜，加快建立起经济支柱，从而找到基金投资运营的根基所在。

2、加快省级统筹发展。提出统筹至今已20余年，但仍未实现完全的省级统筹目标。要实现缴费比例、基金养老金计发办法、发放标准、基金管理等方面的统一，应最终实现完整的制度和体系。在实现省级统筹过程中，必须克服以下困难：一是继续拓宽养老保险覆盖面，重点做好非国有经济覆盖工作。二是继续做好征缴工作，政府应做好相应的配套，如创建良好的营商环境，对困难企业实行政策优惠等，从源头上来解决征缴问题。三是加强地区间的协调，规避地方保护主义的影响，打通道路。

3、储备专业化人才。完善储备机制，培养和吸引基金投运专业化人才到贵州落户。养老保险基金的投资运营涉及多个方面，如基金管理、基金投资、金融市场、资本市场、法律法规等，因此储备多方面的人才以备基金投资运营的建设。因此，应该加大对这些方面的专业化人才的培养，储备一批具有专业知识的人才来推动贵州养老保险基金发展。因为他们了解金融市场，知晓相关法律，具有丰富的理论基础和实战经验，这些能够确保基金安全的前提下，实现收益的增长。

（二）投资运营模式优化

1、扩大投资范围。选择定期存款基本符合安全性的要求，除去通货膨胀的风险外，可以看作是无风险投资。随着资本市场的完善，可逐渐尝试投资于创新工具。重点考虑投资到有明确资金归口来源的大型基础设施建设项目及其相关的金融产品中。这是基于大型基础设施建设项目的特性———推动经济增长，同时又有确定性的资金来源。考虑到周期较长及养老保险基金对资金流动性的要求，可以限定小部分资金投资其中。可选择“十四五”时期重点规划的大型基建项目、新能源基建项目，以及乡村振兴提出的重点项目，核心是资金一定要有明确的归口来源。2020年贵州省规模以上工业企业分行业后，主要利润率如下：白酒制造81.23%，非金属矿物制品业14.95%，采矿业13.50%，煤炭开采和洗选业13.78%，医药制造业21.91%，烟草制品业75.39%。由此可见，贵州的白酒制造和烟草制品都是潜在可选投资方向。

2、适度引入竞争模式。政府集中管理与商业竞争管理模式相平衡。依据养老保险基金特点进行管理，强制缴纳部分政府集中管理，自愿缴纳部分可以适度考虑由商业基金公司进行管理。安全边界更宽一些的自愿缴纳部分，采取适度竞争模式，能够激励资金的市场化运作。政府仍然是社会养老保险基金的管理者，商业机构投资运营行为由政府进行监管。这样可以部分解决资金运作懈怠的问题。国外一些运行得比较好的养老保险基金正是采取了这一模式，贵州在“未立未破”前，建立此模式，反而免去了“先破后立”的障碍。实行这种委托管理模式，贵州可根据当前情况，通过竞标的方式选择有实力的专业机构进行部分养老保险基金的投资运营，测试新的路径，减轻社会养老保险基金一家独大，决策靠后的问题。

3、建立信息披露制度。由于贵州省养老保险基金还未涉足真正意义上的投资运营，因此弊端尚未显露，但是随着工作的推动，政府角色定位就会尤为关键，信息披露的程度很大程度上将影响基金的安全。政府应全方位独立出来，主要进行监管工作。在这种设定下，建立委托管理人制度。贵州省政府采取招投标的形式，聘用有实力的专业机构对养老保险基金进行投资运营。在基金投资运营环节，建立以政府基金管理机构监督为核心，相关部门、社会组织、新闻媒体、公众监督为补充的体系。管理机构内部设立纪律及行政检查的常设机构，建立监督、财审和信息披露制度等。由中立机构对基金现金流量、财务状况及投资运营进行综合评价和披露。开通渠道，加大舆论监督和公众监督，让贵州省养老保险基金在阳光下茁壮成长，变成贵州人民老有所依的“参天大树”。

作者:徐新 王玥 单位:南京特殊教育师范学院 中共红花岗区委党校

养老保险研究2

引言连云港市城乡居民基本养老保险根据国家和江苏省的明确规定，经历了一个长期发展过程。2010年1月，连云港市制定出台了《连云港市新型农村社会养老保险制度实施办法》（连政规发〔2010〕1号），开始实行并加快推进新农保全覆盖工程，到2010年底，连云港市提前实现新农保全覆盖目标。2015年，市政府对2011年出台的《实施办法》进行了更替与修改，主张推进城乡居民社会养老保险由“广覆盖”迈向“全覆盖”。2018年，联合市扶贫办、市民政局和市残联等部门和单位制定出台了《连云港市城乡居民基本养老保险扶贫工作实施方案》，建立联席会议制度，按照每人每年100元标准代缴保费，确保困难人员全部参保。笔者于2020年5—7月，就城乡居民基本养老保险基金方面做了专题调查，先后查阅连云港市人力资源和社会保障局年鉴、徐圩新区政府制度文献，走访了市人力资源和社会保障局，搜集相关资料，并选择海州区、徐圩新区进行问卷调查，发放问卷200份，并得到全部回收。本文考察了近几年城乡居民参保缴费与政府补贴情况，分析了城乡居民基本养老保险筹资出现的问题，提出了解决问题的思路与方案。

一、城乡居民基本养老保险筹资情况与运行现状

（一）城乡居民基本养老保险筹资情况1.个人缴费情况。连云港市个人缴费标准目前划分为14个档次，其中100元的最低缴费档次，只适用于一些具有特殊困难的群体，比如重度残疾和低保人群。2014年老农保与新农保合并后，个人缴费的最低标准没有发生过变动，最高标准从最初的每人每年1600元调整到目前的每人每年3600元。根据2014—2019年养老保险个人缴费标准的变化可以看出，连云港市城乡居民的人均收入呈持续上升趋势，同时城乡整体的经济水平也不断提高。随着养老保险个人缴费标准的变化，连云港市个人缴费收入也发生了变化，呈稳中有增的趋势，如表1所示。2.政府补贴情况。连云港市政府对居民基本养老保险缴纳的补贴形式采用全国普遍的双向补贴，享受国家财政补贴的同时，地方政府也进行一定金额的财政补贴。城乡居民只要符合规定的参保条件，就可以自主选择缴费档次。同时，政府给予不同标准的缴费补贴：选择100~300元较低档次的，政府给予的缴费补贴为每人每月30元；选择500~3600元较高档次的，政府给予的补贴上升到每人每月60元，具体补贴标准由区、县政府结合当地的实际情况确定。3.集体补助情况。目前，连云港市集体补助基本呈“空壳化”状态，一些乡镇由于自身经济能力的限制，并没有提供集体补助。造成这种现状的主要原因有两点：一是国家没有对集体补助金额做出强制性规定；二是连云港市各个地区发展不平衡，有些村集体缺乏集体补助的能力。

（二）城乡居民基本养老保险运行现状1.参保情况。连云港市城乡居民基本养老保险于2011年开始试点实施，之后参保率一直保持在98%以上，截至2020年初，连云港市参保率持续稳定在99%以上，续保费率为93.83%；参保人数基本呈上升趋势，2018年参保人数达170.27万人，至2019年末，连云港市城乡居民基本养老保险参保人数达174.33万人，覆盖率超过97%；缴费人数与参保人数变化趋势相同，领取待遇人数逐年上升，见表2。上述情况表明，连云港市城乡居民基本养老保险发展速度越来越快，基本实现了制度全覆盖。2.基金运营管理。连云港市明确规定城乡居民基本养老保险基金的收支业务流程。在基金收入方面，严格按照“财政专户储存，专款专用，收支两条线”的运行管理制度来实行；对养老金的发放，坚持按规定程序审核签字，最后由财务人员拨款，银行养老金。目前连云港市城乡居民基本养老保险发展十分迅速，积累的基金也越来越多，如何安全地运用这些基金来进行投资运营，最终实现其保值增值就成为重要的现实问题。

二、城乡居民基本养老保险基金筹资面临的问题

（一）个人缴费档次偏低近几年，连云港市结合本地实际情况，在参保居民的缴费方面做了一些调整，但从实际缴费情况来看，大部分参保居民选择的缴费档次偏低：2011年的人均缴费为140元，2018年为474元，增长了238.6%。可以看出，参保居民的缴费意识在变好，但从目前的474元来看，个人缴费档次仍偏低。造成个人缴费档次偏低的原因主要有三点：一是养老保险周期长，城乡居民怕参保期间政策会发生变动，所以不愿意选择较高档次的缴费标准；二是在现有政策下，个人缴费年限必须满15年，个人账户养老金才会随缴费年限增加，基础养老金与缴费年限没有任何关系，长缴多得的优势没有充分体现，这极大降低了参保人员的缴费积极性；三是政府补贴金额较少，最低补贴是30元，最高补贴是250元，补贴金额之间的差距不明显，这也一定程度上影响到参保居民选择较高缴费档次的积极性。

（二）城乡居民基本养老保险基金的筹资监管不足1.城乡居民基本养老保险基金监管缺乏透明性和公开性。城乡居民基本养老保险基金的筹集与发放过程十分复杂，在实际操作中存在许多漏洞。参保居民必须要对养老保险基金的具体信息有详细的了解，但当前连云港市没有做到养老保险基金有关信息的全公开透明。还有许多参保居民的参保缴费缺乏可持续性，他们对养老保险基金监管没有兴趣，关注点在自己的缴费金额和待遇水平。2.城乡居民基本养老保险基金监管缺乏法律法规的约束。国家所制定的有关养老保险的法律只有《社会保险法》，这部法律虽然对养老保险基金筹集与发放方面做了界定，但法规较为简单，缺乏法律约束。所以，要健全城乡居民基本养老保险的法律法规。

（三）城乡居民基本养老保险政策宣传工作不到位为了能够比较清楚地知道城乡居民对养老保险政策的了解程度，笔者进行了问卷调查。在连云港市海州区、徐圩新区各发放100份问卷，收回200份，回收率100%，调查数据有效。问卷包含的内容主要是居民参保情况、对政策的了解情况等。根据问卷的调查结果可以看出，城乡居民的参保情况主要分为自愿参保、按照政策强制参保和没有参保。其中自愿参保、强制参保和没有参保的人数分别为88人、112人和0人，分别占调查总人数的44%、56%和0。这与连云港市城乡居民基本养老保险参保率持续稳定在98%以上的情况基本符合。从上述数据可以发现，大部分城乡居民参保还是因为政府相关政策的规定，政府对相关制度的宣传程度就变得尤为重要。问卷还包含城乡居民对养老保险政策的了解状况，从调查结果得知，对城乡居民基本养老保险制度十分了解、一般了解和一点也不了解的人数分别为64人、112人和24人，分别占调查总人数的32%、56%和12%。上述数据说明，仍有一部分居民对养老保险制度不了解，需要加大制度的宣传程度。

三、完善城乡居民基本养老保险筹资机制的对策

（一）完善个人缴费激励政策目前，连云港市城乡居民基本养老保险存在参保群体个人缴费偏低问题，这个问题从短期看可以减少政府开支，但从长远角度来看，不利于居民年老后的生活保障。为了解决这一问题，需要进一步优化制度设计，使参保居民自愿选择较高档次的缴费标准。1.建立“多缴多补”的激励机制。连云港市政府根据个人选择的缴费档次给予不同程度的补贴标准，与100~3600元的个人缴费标准相比，政府补贴金额不仅差距较小，而且划分的补贴档次与个人缴费所划的14个档次相比也明显偏少。面对这个问题，可以将政府补贴分为14个档次，与个人缴费的14个档次相对应，这样参保居民获得的补贴金额可以随着缴费档次相应提高，能够调动参保居民选择更高缴费层次的积极性。2.建立“长缴多补”的激励机制。满15年以上的参保人员除了个人账户养老金会随着缴费年限增加以外，基础养老金与缴费年限无关，没有体现长缴多得，参保人员不愿意过早地缴费。根据这个问题政府可以建立长缴多补机制，即确定一定的缴费年限和相应的补贴系数，当参保人员的缴费年限达到规定年限时，这些符合条件的参保人员就可以领取自己应得的补贴，补贴的金额会根据缴费年限变化。

（二）完善城乡居民基本养老保险基金监管机制1.建立健全城乡居民基本养老保险基金监管信息的披露制度。连云港市城乡居民基本养老保险基金的监管与运行并没有实现全方位的公开与透明，为了让相关监管部门和参保居民了解基金的运行情况，城乡居民基本养老保险的管理部门和经办部门需要通过公共平台把基金的运营等情况向全社会公开。2.健全城乡居民基本养老保险基金监管立法体系。连云港市需要根据国家立法和江苏省的相关规定，在城乡居民基本养老保险基金监管的具体操作、主体责任等方面建立相应的规章制度，地方政府也需要根据当地的具体情况建立地方性规章制度。

（三）加大城乡居民基本养老保险的宣传力度根据问卷的调查结果可以看出，部分居民缺乏参保热情是因为他们对养老保险政策的了解不充分，比如有些居民认为养老保险周期长，政策会随时发生变化，他们潜意识认为“家庭养老”“养儿防老”更可靠。这些居民的思想观念老旧，从侧面反映出城乡居民基本养老保险的组织领导和政策宣传十分重要。1.全市各个地区的社会保障部门要履行好自己的职责，积极联系其他相关部门来做好有关城乡居民基本养老保险工作的管理、规划、政策调整、监督检查等工作；要主动开展城乡居民基本养老保险政策宣传活动，调动城乡居民踊跃参保、持续缴费、监督检查、增加积累的积极性，尽可能地让所有居民了解到参加城乡居民基本养老保险的好处。2.要发挥宣传带动的倍增效应，围绕经办管理服务新目标、新任务，以巩固和稳定城乡居保参保现状为重点，强化政策宣传与舆论引导。依托基层经办服务平台和服务网络开展多层次、全方位的宣传工作，让广大城乡居民了解政策的基本内容、看到实实在在的参保利益，不断提高城乡居民参保积极性，营造有利于城乡居民积极参保、促进事业发展的良好氛围。

作者:林昊然 单位:上海工程技术大学

养老保险研究3

一、引言

2020年第七次人口普查数据显示，我国65岁以上人口比例为13.5%，60岁以上人口占比18.7%。养老问题已经成为我国民生问题的重中之重。在我国目前实行的各项养老保险制度中，城乡居民基本养老保险运行情况良好，机关事业单位工作人员基本养老保险自2015年实行并轨制，改革时间尚短，目前也不存在基金收支不平衡问题。城镇职工基本养老保险基金作为覆盖范围最广、参保人数最多的养老保险基金，其平稳健康可持续发展是保障人民生活、促进经济发展的关键一环。随着人口老龄化程度的不断加深，根据张秋秋（2017）等学者的预测结果，按照现行退休年龄计算，在职缴纳养老保险的人口与退休享受养老待遇的人口之比将持续下降，从2015年的大约3个在职缴纳养老保险的劳动者负担1个享受退休待遇人员的养老金转变为约1.1个在职缴纳养老保险的劳动者负担1个享受退休待遇人员的养老金。人口结构的变化是影响养老保险福利效应的重要因素。本文聚焦城镇职工基本养老保险基金，研究其可持续发展中面临的理论误区及现实困境，并提出有针对性的对策建议。希望能够促进我国基本养老保险基金的可持续发展，推进养老保险制度整体的优化与完善具有理论价值，对实现经济良性稳定发展、构建社会主义和谐社会具有些许意义。

二、城镇职工基本养老保险基金的收支现状

城镇职工基本养老保险基金是离退休人员在离开劳动力市场后获得基本生活保障的最主要来源，其收支结余关系国家经济发展与人民日常生活。城镇职工养老保险基金的主要来源大致有统筹养老金参保缴费、基金利息收入和财政拨款等。随着基本养老保险“扩面”工作的持续推进和稳定发展，参保人数不断增加，城镇职工基本养老保险基金收入不断上升，但增长速度逐渐降低。并且随着制度覆盖率的逐年提升，领取养老金的人数也在逐年上涨。而人口老龄化导致劳动适龄人口比例不断下降，离退休人数不断上涨，对于城镇职工基本养老保险基金来说参保人数的增长幅度小于待遇领取人数的增长幅度，这给基金的收支平衡和持续性带来了严峻的挑战。从图1可以看出，城镇职工基本养老保险基金收入呈上涨趋势，增率逐渐放缓，收入增幅低于支出增幅。2019年之前，城镇职工基本养老保险基金累计结余逐年增加，但这并不能与统筹基金不存在缺口直接挂钩。我国的养老金当年收入中包含财政拨款等基金以外的收入，且补助规模逐年扩大，在一定程度上粉饰了养老保险基金的收支缺口。财政补贴无法从根本上解决基金缺口问题，还可能对基金的可持续发展和自平衡机制造成影响。从表1可以看出，2020年城镇职工基本养老保险基金累计结余出现负增长，累计结余增长率渐呈下降趋势。根据王翠琴（2021）等的测算，自2019年起，城镇职工基本养老保险基金累计滚存结余呈现下降态势。2023年将首次出现负值，之后缺口逐年扩大。城镇职工基本养老保险基金收不抵支的风险将直接制约养老保险制度的可持续发展。

三、城镇职工基本养老保险基金面临的现实困境

（一）理论误区1.缺乏国家层面的统一制度安排由于我国各地区经济发展的不均衡，且人口结构不尽相同，养老金目前还是实行属地管理。截至2021年底，除去新疆和内蒙古两个自治区，其他29个省均已公布或实现了省级统筹。鉴于各地区相关政策的不一致，也增大了推行全国统筹的难度。首先，城镇职工基本养老保险只在少数地区实现了省级统筹，仍有一部分地区停滞在市级或县级层面。这导致了养老保险基金较为分散，难以实行有效投资规模效益，对其投资增值极为不利。其次，区域间的不同筹资政策和计发办法使得发达地区与困难地区职工离退休后获得的养老金待遇差距拉大，客观上阻碍了劳动力的流转，不断造成新的矛盾。各级政府承担的责任不一，信息系统不互通，存在着养老保险基金不足与剩余并存的现象。2.对多层次养老体系的定位混淆我国养老保险体系在具体制度安排以及运行落实方面仍存在诸多问题。最突出的就是忽略了第二、三层次的职业年金、商业性养老金应当与第一支柱紧密配合，共同承担起养老保险保障责任。目前第一支柱，尤其是具有代表性的城镇职工基本养老保险覆盖面最广，承担了主要保障责任，但其提供的养老金替代率不足以维持老年人的基本生活保障，低于国际劳工组织的警戒线水平。而第二、第三支柱长期处于规模小、发展慢、占比低的阶段，与现实需求相比供需严重失衡。养老多支柱缺乏统筹规划，导致相互之间分割孤立、边界模糊。如果放任这种差距不断扩大，将导致城镇职工养老金待遇参差不齐。

（二）现实困境1.人口老龄化当前，我国人口呈现“人口增长率的低水平；劳动年龄人口逐渐减少，抚养比不断提高；老龄人口数量显著增长且人口预期寿命持续延长”的特征。但我国的养老保险制度并未及时根据社会的不断变化做出相应调整。现行退休年龄和领取退休金最低缴费年限已经不适用于当前国情。人口结构的老龄化造成了养老基金收入增速下降，增加了基本养老保险基金的支出，使城镇职工基本养老保险基金的可持续发展陷入困境。同时，社会保险降费降低了基金收入，导致基金累计结余进一步缩减，养老基金缺口不断上涨。2.地区发展不均衡在我国经济发展水平提高、产业结构日益优化的大背景下，劳动力的跨地区流动更为普遍。养老保险基金收支区域不平衡的风险日益凸显，制约了基本养老保险制度的可持续发展。相当数量正值青壮年的劳动者背井离乡前往发达城市打工并在当地缴纳城镇职工基本养老保险，而年老将要或已经领取养老保险的人往往留在经济并不发达的老家，造成人口流入和流出省份的抚养比差距悬殊，进而影响养老基金省际的收支失衡。不同地区之间的养老保险基金收支情况存在很大差别。例如，东北等省份曾作为老工业基地，产业结构老旧，年轻人外流严重，由此带来的出生率下降和抚养比提高现象渐趋严重。而广东等东南沿海省市由于产业转型升级，新型产业快速发展，有着大量的就业机会和高薪岗位，能够吸引外地劳动力流入，当地抚养比较低，养老保险基金积累额数目庞大，养老基金结余数额极高。各省市之间人口结构与经济结构发展不均衡，结构性矛盾突出。地区间不公平现象加剧，养老保险基金收支状况省际差异巨大。我国基本养老保险基金的可持续发展面临风险与挑战。

四、城镇职工基本养老保险基金可持续发展的应对策略

（一）完善顶层制度建设我国经济的持续发展和城市化进程的不断推进势必造成劳动力的大规模流动。流动人口的社会保障问题，尤其是养老问题备受关注。目前，宏观制度上的模糊定位和实行措施的不完善造成了养老保险在跨省地区间转移接续的困难。很大一部分劳动者因此退出养老保险或无法享受应有的养老待遇，造成了地区间养老保险基金差距的扩大。我国社会保险遵循大数法则。统筹层次越高、参保人数越多，基金的稳定性和抵御风险的能力越强。可以通过稳步实施中央调剂金制度逐步缩小省际差异。此外，对于面临社会保障基金收不抵支的省份，全国社会保障基金应当发挥互助调剂作用。国家层面的调度不仅能够解决省际养老保险基金的发展不均衡，共担各地养老基金缺口，还能将各地方的养老保险基金化分散为集中，实现基金投资的规模效应，有利于养老保险基金的保值增值。同时，中央和地方政府之间的责任划分必须清晰可查，避免各级政府之间互相推诿。为了更有效地统筹整合养老保险基金，应当建立起全国的养老信息系统，涵盖信息沟通、保险精算、人口的流动转移等功能，进一步实现城镇职工基本养老保险基金的可持续发展。

（二）科学推进渐进式延迟退休政策延迟退休政策是在国民经济持续增长、生活水平不断提高的背景下提出的。当前社会早已出现对高级技术工人以及高素质人才的返聘制度，这也侧面放映出退休制度需要改革。退休年龄的渐进式提高与人均预期寿命的延长趋势一致，符合人口寿命发展规律。不是无源之水，而是大势所趋，是对当前养老保险制度合理适当地调整修改，能够促进社会的和谐稳定。延迟退休能够缓解养老保险基金当期的支付压力，短时间内调节收支平衡，稳步减少养老基金赤字数额，长期积累额也会稳步增长。加上“三孩政策”对于养老保险制度的长期可持续效应，养老保险基金收支平衡最终能达到既治标又治本的效果，实现良性发展，有利于养老保险制度的完善。延迟退休增加了养老基金的积累时长，有助于推动养老基金的投资运行和保值增值。延迟退休增加了劳动者的工作年限和缴费年限，提高了个人账户积累额，工作时期的总收入持续增加。同时，延迟退休使得短时间内同一时期等待发放养老金的人数减少，缴费人口增加。这对于企业来说也减少了其社会保险缴费率，减轻了经营成本，促进了养老基金长期的收支平衡。延迟退休年龄能够显著提高养老基金积累额，缩小基金缺口，减轻养老金的负担。同时也为养老基金的市场化运作创造更多财富提供了时间，有利于基金在相对稳定的情况下实行保值增值。实行延迟退休不仅做到了“开源”，即延长在职劳动者缴纳养老保险的年数，增加了养老基金收入；而且做到了“节流”，即推迟了当期离开劳动力市场的职工领取养老金的时间段，支出相对减少。延迟退休降低了企业的经营成本，同时减少了企业对新员工的培训成本。这也有利于我国养老保险制度第二支柱——企业年金制度的发展和完善。

（三）构建清晰明确的多层次养老金制度体系各国的实践已经证明，单一的养老保险制度无法满足日益增长的养老保障刚性需求。构建功能明确、层次清晰的多层次制度体系应当明确各支柱的保障功能。基本养老保险覆盖面最广，由国家依法强制建立，承担着广大老年人的基本生活保障的责任，必须确立第一支柱的绝对主导地位。由于第一支柱的养老保险替代率不高，因此，政府对于第二、三层次的养老体系应当给予适当的支持和更多的发展空间。企业或职业年金应当为职工提供适度支撑，在人口老龄化浪潮下基本养老保险基金应对不足时给予有效补充。目前我国企业年金的覆盖面较窄，还需要政府加强宣传引导，并采用税收优惠政策、降低企业费率等方法鼓励企业为员工建立、缴纳企业年金。促进其从国有企业、高薪企业、正规就业者向民营企业、小微企业、灵活就业者扩展，为其提供更为精准的政策支持，不断扩大企业年金的参与率。商业性养老金本着自愿交易、多保多得的原则，目的是满足老年人较高水平的物质生活需要。根据目前的试点效果来看，主要问题存在公众参与积极性较低、政策设计不完善等，应当提升公众对商业养老保险的认知度和信任感，激励大家为自己进行养老储蓄。同时，要加强对市场的监管，健全相关法律法规，提供更为开放安全的保险市场，老年人可根据自身实际情况按需参保。保险公司能够合理赚取投资收益，不断提高服务质量。在引导高收入群体通过市场获取更高水平养老服务的同时关注低收入群体，避免穷者愈穷的现象发生。

参考文献

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作者:贾豪杰 单位:首都经济贸易大学劳动经济学院