民族区域自治制度教案篇(1)

关键词：民族法制 监督保障机制 执法检查

中图分类号：D921 文献标志码：A文章编号：1673－291X（2011）26－0196－02

一、民族法制监督的含义

总体而言，法律监督有广义和狭义之分。从广义上说，法律监督是指所有国家机关、社会组织和公民对各种法律活动所进行的检查、监察、督促。这种广义法律监督的监督主体，包括国家机关、政党政协、企业事业单位、社会团体、公民公众等；而监督客体，包括立法行为、行政行为、司法行为、政党行为、社团行为、个人行为等；监督的方式既包括合宪性、合法性的评价，也包括合理性评价。而狭义的监督仅指国家检察机关依照法定权限和法定程序，对立法活动、执法活动、司法活动的监督。

民族法监督也称民族法实施的监督，它是指由国家机关、社会组织和公民对民族法实施活动的合宪性、合法性、合理性所进行的监察和督导的活动的总称。有法可依为民族区域自治法制建设顺利进行提供了必备条件。民族立法要想达到立法者最初设计的目的，必须借助完善民族法实施监督机制来完成，否则国家的民族法制体系是不健全和完善的，立法的目的也无法实现。民族法制的监督是民族区域自治法制建设的重要环节，但在现实中却又是最薄弱的环节。因此，完善民族法制监督就成为完善民族区域自治法制建设的主要内容。自《民族区域自治法》颁布以来，民族立法无论从内容上还是数量上都取得了瞩目的成绩，立法体系进一步完备，但是在监督环节上，存在着民族法监督方面的法律规定过于笼统、操作性不强、程序约束不力等状况，致使有的地区监督流于形式。我国宪法明确规定，国家维护社会主义法制的统一和尊严。但是，我国的民族法制建设，在实施过程中，还存在许多影响民族法实施效果的问题，加强民族法制监督体系的建设是我国社会主义法制建设尤其是民族法制建设的重要任务。因此，增强社会的民族法制意识，树立民族法的权威，健全民族法制监督体系，明确监督主体，明确监督标准和准则，完善审查监督机制和实施争议解决机制等等，都是民族法制监督体系建设解决的重要问题。

二、民族法制的宣传与普及

加强民族法制的宣传与普及，做好普及民族法制工作是贯彻民族区域自治制度，推进依法治国的需要。民族法制建设是依法治国的重要方面，加强民族法制的宣传与普及工作，可以促进汉族地区和少数民族地区基于法律基础之上的良性互动，争取社会各方面的理解、配合和支持，从而推进民族法治建设的进程。但是由于种种原因，民族地区干部群众的法制观念相对淡薄，维权意识较差，不能充分利用国家法律法规赋予民族地区和少数民族的特殊权利谋利益，民族地区的干部群众的法律意识、权利意识、责任意识都有待提高。作为我国协调和处理民族关系的主要方式，民族法律法规涉及的范围和层次十分宽泛，并不仅局限于少数民族和民族自治地方，在一定程度上，甚至还会涉及到社会的各个领域，故此，搞好民族法制的宣传教育工作具有非同寻常的意义。

通过 “一五”普法（1986―1990年）到“三五”普法（1996-2000年）十多年的普法教育，特别是从“三五”开始至今，我国一直将《民族区域自治法》纳入全国普法计划，民族法的普及和宣传教育工作取得了较大进展。经过十多年的普法宣传和教育，全国约8亿以上普法对象参加了民族法律、法规的学习，为民族法制建设，特别是自治法的实施打下坚实的思想基础和创造了良好的社会环境。

三、民族法制监督体系

作为我国法制尤其是民族法制建设的一个重要组成部分，我国的民族法制监督体制建设工作，经过多年的建设，特别是1992年中央民族工作会议上，同志提出“到本世纪末，要形成比较完备的社会主义民族法规体系和监督机制”，加快了民族法制监督体系建设的步伐，初步形成了以国家立法机关、行政机关、社会团体和公民特别是各民族干部群众监督为主的民族法制监督体系。

（一）民族立法监督

我国民族立法监督是指有权的监督主体，依照法定的职权和程序，对民族立法活动进行监督和检查的活动的总称。现行立法监督体制中，有权实施立法监督活动的主体可以分为两大类：权力机关和行政机关

1.立法机关的监督

民族立法监督的内容主要包括：（1）全国人民代表大会有权改变或撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的有关处理民族关系的决定。（2）全国人民代表大会常务委员会在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的民族法进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。（3）全国人民代表大会常务委员会有权撤销国务院制定的同宪法、法律中有关民族法的内容相抵触的行政法规、决定和命令。（4）全国人民代表大会常务委员会有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的与宪法和法律有关民族法的内容相抵触的地方性法规和决议。（5）省、直辖市和省、自治区人民政府所在地以及经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会的地方立法不得与宪法、法律、行政法规以及上级人民代表大会制定的地方法规中有关民族法与自治区制定的规定相抵触 ；并要经过法定的备案或批准程序。（6）自治条件和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效；自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省或自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会备案。

2.行政机关的立法监督

国务院的立法监督职权主要有：有权改变或撤销其所属各部门的不适当的命令和指示；有权改变或撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令；有权改变或撤销不适当的部门规章和地方政府规章；制定地方性法规要以不同宪法、法律、行政法规相抵触为前提；部门规章规定的事项应当属于执行法律或国务院的行政法规、决定、命令的事项；地方政府规章规定的主要事项之一应当属于为执行法律、行政法规、地方性法规的事项；部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决；地方性法规、自治条例和单行条例、部门规章和地方政府规章，均应当报国务院备案。国务院在中国立法体制中的地位，决定了国务院的立法监督权在中国这样的单一制国家对保持法制统一特别是立法的统一，有重要的意义。从监督方式上看，“改变”和“撤销”，是事后监督法律文件的不同的两种方式。而“批准”和“备案”，是事先审查法律文件的不同的两种方式。2001年修改的《民族区域自治法》增加了自治州、自治县的自治条例和单行条例向国务院备案的规定。

（二）行政监督

我国《宪法》规定了国务院有“领导和管理民族事务，保障少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利”的职权。可以说长期以来，民族法制的实施效果并不是十分理想，除了立法等原因外，缺乏外部的检查监督也是一个极为重要的原因。民族法的执法检查工作通过汇聚各地贯彻实施《自治法》、《草原法》等的成功经验，发现存在的各种问题，听取各方面意见和建议，并通过执法检查对少数民族地区的群众进行民族政策、民族法律知识宣传教育，增强了当地群众的民族法治意识，民族法的执法检查工作为民族立法工作、民族法的贯彻实施、完善的民族法律实施监督检查机制等方面积累了素材和依据。通过执法检查工作，旨在发现和解决民族地区的法律、法规在实施当中存在的突出问题，对《民族区域自治法》及其配套法规的贯彻落实形成了极大地促进和推动。但是我们要也看到，执法检查的内容仅限于诸如《草原法》及散居少数民族权利保障等特定方面，涉及的规模和领域还比较窄，监督的力度也不强，威慑力不高。

（三）司法监督

民族法的司法监督，主要由人民法院和人民检察院对违反民族区域自治法律、法规的案件，依法，依法审理。人民检察院是国家的法律监督机关，受理破坏民族法制的案件，受理有关公民对违反《民族区域自治法》的单位和个人提出的控告，行使检察权；人民法院是国家审判机关，通过审理违反《民族区域自治法》的案件，教育公民自觉地遵守《民族区域自治法》。在这一时期，民族地区各级司法机关采取了各项有力措施，对破坏民族区域自治制度的犯罪活动予以严厉打击。同时，在处理民族地区民族纠纷过程中，坚持原则性和灵活性的统一，从团结的愿望出发，向群众宣传民族宗教政策，宣传法律，注意联系当时特点，把民事纠纷、刑事案件与民族、宗教问题区分开来，对这类纠纷注重调解。而发生在民族地区的严重刑事犯罪活动既不是民族问题，也不是宗教问题，则应依法打击。以内蒙古自治区为例，1986―2000年间，共调处各类民间的矛盾纠纷32万件，调解成功率达98%以上。①这些举措极大地维护了民族地区的社会稳定，保障了人民生产生活秩序。

（四）社会监督范围不断扩大，人民法律意识不断增强

民族法涉及社会关系的各个方面，民族法的社会监督机制是人民群众对民族法实施的监督，但这种监督的作用是不容忽视的，民族法的社会监督是国家机关民族法监督机制的必要补充。民族法的社会监督主体主要包括社会团体、大众传媒和公民个人等。他们对民族法制的实施进行监督的内容有：向有权国家机关提出批评、建议、申诉、控告、检举和，进而促使行政机关依法行政；揭露和曝光违法行为，为有权国家机关的监督提供信息，使之采取有法律效力的监督措施和监督行为，进而实现对国家机关及其工作人员的有效监督。

民族法的监督是多样化的。既有权力机关的监督，通过各级人民代表大会及其常务委员会的活动，对民族法的实施进行有效的监督，还有行政监督，特别是人民群众的参与所进行的社会监督。同时，从法律监督层次讲，有宪法监督，还有《民族区域自治法》和相关配套法律的法律监督；从监督方式讲，“批准”和“备案”、“改变”和“撤销”等方式。可以说民族法的监督体系已初步形成。

四、民族法的执法检查

民族法实施监督是我国法制监督的重要组成部分，对于民族法的有效贯彻落实具有重要作用，而执法检查又是民族法实施监督的最重要的手段之一。根据《国务院机构改革方案》（1998）和《国务院关于机构设置的通知》（国发[1998]5号）的规定，1998年设置了国家民族事务委员会，主要职能主管国家民族事务，其中最重要的一项具体职能就是：监督实施和完善民族区域自治制度建设、监督办理少数民族权效力保障事宜，组织指导民族自治地方逢10周年庆祝活动；同时，《国家民族事务委员会“三定”方案》规定了国家民委有“管理有关民族区域自治制度的建设和贯彻实施《民族区域自治法》的事宜”，并“会同有关部门……检查民族政策、法律的执行和实施情况”的职责。按照上述规定，国务院和国家民委多次深入民族地区进行视察和检查工作。执法检查、听取和审议专题工作报告，国家行政机关监督的主要形式。为了及时发现民族区域自治法实施中的问题及听取修订的相关意见，1998年，全国人大民族委员会组成7个视察组到10个省、自治区检查《民族区域自治法》的贯彻实施情况，同时，召开座谈会，征求了这10个省、自治区及其所辖的15个自治州、17个自治县对《民族区域自治法》的修改意见。

2006年，全国人大常委会22年来首次检查《民族区域自治法》实施情况，标志着民族法实施监督工作迈上新台阶，是我国民族法实施监督的里程碑。以全国人大常委会首次检查《民族区域自治法》实施情况为契机，加强和完善民族法实施监督，为少数民族和民族地区全面建设小康社会、构建和谐社会和建设社会主义新农村提供强有力的民族法制保障。

2006年7月至9月，全国人大常委会组织执法检查组，对《民族区域自治法》实施情况进行了检查。这是该法颁布实施22年来，由全国人大常委会组织的第一次执法检查。检查的重点是上级国家机关帮助民族自治地方加快经济社会发展情况和《民族区域自治法》的配套法规建设情况。

国务院各有关部门针对《执法检查报告》所提问题和建议，结合本部门职责，提出了许多具体的改进措施。主要有：关于民族地区配套资金减免；关于财政转移支付；关于资源开发补偿；关于生态建设和环境保护补偿、关于扶贫开发；关于教育、卫生和社会保障等事业发展；关于公务员招考；关于制定实施自治法和《若干规定》配套规章和政策文件。2007年7月27日，国家民委对前述工作进行了总结，形成“关于落实全国人大常委会检查组对民族区域自治法实施情况意见和建议的报告”，通过国务院办公厅向全国人大常委会办公厅进行了汇报。

收稿日期：2011-07-05

民族区域自治制度教案篇(2)

一、民族区域自治法律体系概述

在多民族国家中，各民族的平等团结合作是社会稳定和经济发展的重要前提条件，民族区域自治制度是我国解决民族问题的一大创举。作为根本法的宪法明确规定:各少数民族聚居的地方实行民族区域自治，设立自治机关，行使自治权。同时，宪法第六节民族自治地方的自治机关进一步对民族自治地方的自治机关组成、任期、职权;民族自治地方的自治条例、单行条例;民族自治地方的经济建设、地方财政管理、文化事业等内容作出规定，为民族区域自治奠定宪法基础01984年《民族区域自治法》作为国家一部基本法律的颁布实施，标志着我国少数民族实行区域自治基本进入有法可依的阶段，为各民族真正实现民族区域自治提供法律保障02001年2月28日，九届全国人大常委会第二十次会议通过了《关于修改民族区域自治法的决定》，这次修改的主要内容涉及了财政、投资、金融、教育、制定实施该法配套法规几方而，修改后的民族区域自治法分为序言和7个章节，共74条。这次修改理顺了民族区域自治法内部重大制度之间的关系，着重强调了要加大国家机关对民族自治地方的支持和帮助，发展民族教育事业，保护民族地区经济建设中的生态环境，指明了新历史时期下民族区域自治制度的发展方向。

2005年5月19日，国务院审议通过了《国务院实施民族区域自治法若干规定》，该《规定》共35条，主要对加强民族团结、维护社会稳定，宣传民族法律、法规和党的民族政策;上级人民政府在促进民族自治地方经济发展，在帮助民族自治地方教育、科技、医疗卫生事业，在扶持少数民族优秀传统文化、培养少数民族干部人才的职责和义务;《规定》实施的监督机制等方而进行了规定。它的颁布实施，为民族地区经济的快速发展提供了全方位的法制保障，加快了少数民族地区经济和社会事业发展，促进了民族团结和社会和谐。2007年2月，国务院办公厅印发了《少数民族事业十一五规划》，规划提出了11项主要任务和11项重点工程，其中第9项主要任务是逐步健全民族法制体系，制定与民族区域自治法相配套的法律法规，加强自治州、自治县自治条例的制定或修订工作，推动自治区自治条例的制定。第7重点工程是民族法制体系建设工程，加强民族区域自治法配套法规建设，制定《民族区域自治法》实施条例，加强民族法制宣传教育。可见，这一规划为民族区域自治法配套法规建设提供了直接的法律依据，实施民族法制体系建设工程将成为未来几年民族区域自治制度法规体系的主要内容。

与此同时，各级地方立法机关和民族自治地方立法机关也在进行着制定大量具体实施民族区域自治制度法规规章的工作。比如，1985年延边颁布实施了《延边朝鲜族自治州自治条例》，这是第一个在我国制定自治条例的民族自治州。截至目前，我国共有民族区域自治地方157个，现行生效的自治条例有135部，数量占民族区域自治地方数量的86%。其中，在30个自治州中，生效的自治条例25部，占自治州总数的83.3%。在122个自治县(旗)中，自治条例110部，占自治县(旗)总数的90.2% ,2005年国务院《若干规定》施行以后，各级地方加大了制定、修订实施《民族区域自治法》的法规、规章的力度，贵州省于2005年11月1日起施行了《贵州省实施民族区域自治法若干规定》，广东省于2008年1月1日修订通过了《广东省实施民族区域自治法办法》，辽宁省于2009年1月1日施行在1989年政府规章的基础上由省人大常委会通过的《辽宁省实施民族区域自治法办法》。

二、民族区域自治法律体系现状分析

新中国成立60多年来，我国民族区域自治制度的法制建设取得了很大成就，有力地保证了各少民族能充分当家作主，行使自己的民主权利，管理本民族内部事务，自主发展本地经济文化。但是，现今的民族区域自治制度法律体系与社会主义民主法制的要求还有差距.仍存在着一些问题需进一步完善。

(一)民族区域自治法律体系国家层而的现状分析。

首先，《宪法》和《民族区域自治法》进展还不尽如人意，存在着立法质量不高、表述上有浓厚政策色彩、对自治权的规定比较原则和单一、对民族自治地方的行政组织的规定极为概括的特点。同时，《宪法》和《民族区域自治法》又缺少法律责任条款和相应的法律解释制度，人们在具体实施民族区域自治法律过程中，对相关法律条文有不同理解时，找不到有权机关对此所作出的具有法律效力的说明和阐述，一些民族区域自治法律规范由于没有对应的法律解释而无法遵守和执行。当国家出台的一些新改革措施、政策和法规出现了衔接不好、内容不一致的撞车现象，致使执法人员只能按文件办事，因为不按文件办就根本行不通，而政策大于法，法在一些地方失去了强制性和权威性，这既是我国当前法制的一个弊病，也是民族区域自治制度得不到很好贯彻落实的一个主要原因。

其次，国务院2005的《若干规定》,2007的《规划》主要是针对民族区域自治法实施过程中需要迫切解决的若干问题作出的，不是真正意义上的民族区域自治法的实施细则，而且这些法规仍未解决法律规范内容过于原则、实施程序缺失、具体制度缺乏可操作性等问题。同时，国务院各部委还没有制定出实施《民族区域自治法》和《若干规定》实的任何行政规章，致使其在制定其他一些行政规章时，没有民族法律法规体系建设的整体规划，较多地采取了一刀切方法，对民族自治地方实际情况考虑不够，甚至与《民族区域自治法》和《若干规定》的内容相冲突，弱化了民族区域自治法的实施效果，大量民族事务只能依靠中央国家机关和地方各级国家机关的相互协调来执行，而协调就意味着国务院有关部委要放权让利于地方，这种放权让利对于有关部委一般是很难同意的，中央与地方的沟通和协调工作阻力重重、难度极大，造成利益冲突，阻碍了少数民族和民族自治地方社会经济发展。

(二)民族区域自治法律体系地方层而的现状分析。

首先，现今的自治条例都是自治州和自治县(旗)的自治条例，全国五个自治区的自治条例仍未出台。据相关数据显示，五大自治区中草拟自治条例时间最早、修改时间最长、先后形成的条例草案稿最多的是内蒙古自治区和广西壮族自治区，其间经历了十几年时间，形成了十几稿，成果斐然，但这些修改工作在1994年以后都先后停顿下，究其原因是由于自治条例属于地方综合性法规，其内容虽涵盖政治、经济、文体、科教、卫生等多方而，但根本内容仍是经济利益。自治州和自治县(旗)自治条例涉及的是自治地方本身上下级之间的利益问题，属于局部利益问题，比较容易协调解决，不会遇到太大的阻碍能很快出台。而自治区自治条例则涉及到国家整体经济利益与少数民族地区经济利益的问题，中央国家机关与民族自治地方自治机关的利益矛盾相对不好协调，五大自治区只能徒有一腔热情，无疾而终，自治权真正实践执行显得阻力重重。

其次，大多数自治条例和单行条例都是一般性的工作法规，突出了婚姻、财产继承、未成年人保护、计划生育、少数民族培养、环境保护等方而，在推动经济运行、财政税收和金融经贸改革、发展社会生产力几方而还做得不够。同时，由于民族区域自治地方立法技术落后，一些诸多理论问题仍没有解决，立法者更没有深入到少数民族地区和少数民族群众中进行实际调查，致使民族自治地方机关在具体立法过程中无法确立和遵循相关的立法原则，无法掌握民族自治地方经济社会发展中出现的核心问题，无法提出对民族自治地方经济与社会发展前景的科学预测，对上级国家机关制定的不适应本地实际情况的决定，只能照搬、照抄、照办的多，有针对性地作出变通规定的少，《变通规定》、《补充规定》等配套法律立法比较薄弱，没有用足用活，失去了切实保障其真正实现权利的机会。

最后，辖有民族自治地方的省、直辖市制定和实施民族区域自治法的相关地方性法规、规章和具体措施中，存在着立法主体混乱、授权立法规定不统一、自治立法程序不合理、内容与当地实际情况脱节、地方性和民族性不强、权威性和可操作性薄弱等现象。同时，在少数民族权益的实现方而仍有一些法律空白和漏洞，有关数据显示，在我国授予民族自治地方变通和补充权的13部法律中，民族自治地方只对婚姻法、选举法、继承法、森林法这4部法律进行了变通和补充，其中婚姻法的变通和补充就占到80%，而其他9部法律的变通或补充还是空白。这就导致自治权在发展本地方经济中应用不足，缺乏了挖掘民族自身经济发展的优势，用好、用足、用活优惠政策的创造性力度不够，实际工作带有了一定的盲目性、随意性和形式主义倾向，流于表而文章，少数民族权利的正当行使和有效维护失去了法律的保障。

三、民族区域自治制度法律体系完善建议

博登海默在《法理学:法律哲学与法律方法》一书中指出，没有一套作为工具理性的法律制度上的精心设计，空洞的道德理念只能作为一种政治的宣言，并可能引发制度与道德理念之间的紧张。因此，民族区域自治制度的发展与完善首先要加强自身制度建设，健全由一系列规则所组成的民族区域自治法律体系，只有精巧的制度设计才能发挥其保障少数民族权利、促进少数民族地区经济和发展、维护国家统一的积极作用。

(一)民族区域自治法律规范国家层而的完善建议。

首先，规范立法机制，理顺《宪法》和《民族区域自治法》关系。目前，我国存在的授权立法规定不统一、自治立法程序不合理等问题制约着民族自治制度的立法效率和立法质量，需从以下方而明确权限来避免法律冲突:1.依照宪法对诸如民法、民诉法、刑法等部门法和继承法、妇女权益保障法、森林法等单行法中的授权性规定进行修正，即民族自治地方的自治立法权必须统一归属于宪法授权，其他任何法律、法规的授权性规定只能是对宪法条文的具体化，不能成为独立于宪法之外的权力或权利源泉，当上述法律、法规的授权性规定存在不一致现象，并造成立法主体混乱、立法不规范、立法不严谨时，应追究其违宪责任。同时，依照立法法对民族自治地方人民代表大会可以变通的法律和行政法规中的授权条款进行统一规范，明确和细化变通立法权的主体、对象、法定条件、程序、及法律责任，以避免现行法律制度之间产生冲突，更好地发挥立法监督的职能，真正确定立法权的权威性，确保自治权落实。2.修改民族自治地方自治立法程序中的报批制度，将其中自治法规须经上级人民代表大会常委会批准后才能生效的批准程序改为备案程序，即自治条例和单行条例经民族自治地方人民代表大会讨论通过后可生效，根据自治区、自治州、自治县的等级情况分别确立全国人民代表大会常委会和省、自治区或直辖市的人民代表大会常委会为备案机关。这使得批准将不再具有当然的效力，从而打破了现有法律体系对自治立法权的限制，维护自治立法权完整性，符合宪法精神。同时，补充自治法中关于民族自治地方人大常委会的规定，赋予自治区、自治州和自治县人民代表大会常务委员会单行条例的制定权、修改权，并将民族自治地方的变通规定和补充规定的制定机关一律改为民族自治地方的人大及常委会，改变由于人民代表大会时间少议题较多而无法详细审议法案的现状。

其次，建立配套法规，明确各机关关系，落实自治权。解决民族区域自治法律缺失的有效途径，除了对现存民族区域自治法律体系进行必要的补充和修改外，适应社会主义经济发展的需要，抓紧制定出一批适合民族区域自治制度的法律、法规就显得更为重要。1.全国人大常务委员会应针对目前需解决的民族关系问题，加快出台一系列具体的有关民族区域自治的单行法律。比如，在少数民族散杂居地区，由于人员流动性强，多会发生一些经济利益纠纷和因不尊重少数民族风俗习惯及宗教信仰所引发的矛盾，给民族团结和社会稳定带来不利影响。全国人大常务委员就必须围绕这一民族问题加强制定《散居少数民族权益保障法》、《少数民族风俗习惯法》、《少数民族宗教法》、《少数民族教育法》等相关法律，使一些民族内部的矛盾和纠纷得以解决，不安定因素得以稳定，民族工作得以有法可依，有章可循。同时，国务院应在2005年《若干规定》基础上，尽快制定实施《民族区域自治法实施细则》，这样不仅进一步细化了《民族区域自治法》和《若干规定》中过于原则的条款，使其更具可操作性，更加符合民族自治地方的实际，而且还提供了解决、预防国务院各部委在出台相关规章或者办法时所出现的各种冲突的民族自治法规平台，理顺了民族自治地方与上级国家机关的关系，摆正了民族立法中的法律关系。2.国务院各部委应围绕2005年《若干规定》，结合各自部门的实际和自治法的要求，制定出关于民族区域自治的一批配套的行政规章、具体措施和办法。比如，《民族地区资源开发办法》、《民族地区基础设施建设办法》、《民族地区财税优惠办法》、《民族地区招商引资优惠办法》、《国家对输出自然资源的民族自治地方给予经济补偿的办法》、《关于减少或免除民族自治地方基础设施建设配套资金的办法》、《民族地区环境保护办法》、《少数民族地区人才引进办法》等。但是，这里需要强调的是国务院各部委尤其是掌握实权的部门在制定法规时还应重点检查、清理各自的部门规章，发现与《民族区域自治法》和《若干规定》相冲突的时，及早进行修改、补充。同时，国务院各部委应充分认识民族区域自治的重要意义，加强相互协调和帮助，担负起各自的具体职能，尊重并保护民族区域自治地方的自治权，努力构建中央政府部门和民族区域自治地方政府的合理规范关系，对民族立法中涉及民族区域自治地方的内容要虚心听取民族区域自治地方意见和建议，实现二者关系由行政化向法制化的转变。

(二)民族区域自治法律规范地方层而的完善建议。

首先，推动五大自治区自治条例出台，制定或修改相关单行条例。作为民族自治地方的立法主体要强化自身制定民族自治法规的意识，合理使用自治立法权力、正当履行职责，推动民族自治地区相关法律的建设。1.民族自治地方的国家机关应从战略高度去认识制定实施自治条例的重要性。已经颁行了自治条例的民族自治地方应结合当地的实际情况和社会经济发展的需要，根据有关规定进行修改;还没有制定自治条例的民族自治地方，特别是五大自治区，要抓住国务院2005年《若干规定》这一契机，积极创造条件，寻找利益搏弈契合点，在遵循《宪法》和《民族区域自治法》基本原则的前提下，借鉴延边理论模式，克服条文内容过于简单、雷同，实务操作性差的缺点，尽快制定自治区自治条例，规定自治区在政治、经济、文化、教育、卫生等方而的权利及自治区自治机关在不当或滥用行使自治权时所应承担的法律责任和补救措施。同时，中央国家机关要与地方达成共识，给予其强有力的支持，帮助并保障自治地方行使和落实自治权。对于自治区制定的自治条例，只要其严格依照宪法精神，没有违反自治权的范围，有利于民族团结、国家稳定，发展民族自治地方的政治、经济和文化事业，全国人大常委会就应批准。2.民族自治地方的立法机关要充分利用宪法、法律所赋予的立法权，积极大胆地制定出一批针对民族自治地方和少数民族的生存与发展具有重要意义的有关专门事项的单行条例.并强化其权威性和可操作性，以弥补国家立法对民族自治地方保护不足和中央国家机关放权让利不够的问题。比如，在税收方而，民族自治地方的立法机关就可通过制定民族自治地方税收单行条例，来对税收主体、税收范围、金额计算、征税主体、税收主体之间的权利义务、纳税主体之间的权利义务等问题进行规定，以约束并协调各种单行的税收法律和法规。同时，民族自治地方要依照当地民族的政治、经济、文化的特点和实际情况来落实上级行政机关对其的帮扶政策，既要协调好中央国家机关与民族自治地方利益的分配，又要保障自身的合法权利。这就需要民族自治地方在执行上级国家机关制定的决议、决定、命令和指示时，要注意那些不符合当地民族实际的情形，并及时制定相应的变通规定和补充规定，对原来颁布的与经济体制不相适应的一些法律、法规进行全而的清理和修正，以保证它们在不违背《宪法》和《民族区域自治法》的基本原则下得以遵守和执行，最大限度地保障了少数民族的合法权益、维护了民族地区的经济发展。

其次，辖有民族自治地方的省、直辖市要深入开展民族法制宣传教育活动，尽快制定实施民族政策的地方性法规和规章。辖有民族自治地方的省、直辖市对改善当地少数民族人权状况，保障少数民族合法权益，发展民族自治地方经济文化有着不可推卸的责任，具体表现为:1.辖有民族自治地方的省、直辖市的权力机关和政府应结合当地实际情况对一些在计划经济时期已经制定的，与当前社会环境存在诸多不相适应的内容进行必要修改和补充。必要时，还应及时制定出相应的实施民族区域自治法的地方性法规、规章和具体措施，以顺应社会发展潮流。比如，我国城市化进程加快，自治县这一行政区域随时可能调整，撤县设市问题已被提上议事日程。这时，辖有民族自治地方的省、直辖市的立法机关就应当增加民族自治市建制的规定.对已改为普通市的原自治县.可依法变为民族自治市;对于没有改变，但已达建市标准的自治县，可直接升级为民族自治市。从而保障民族自治地方不会因此将逐渐减少，从法律上维护了民族自治地方的合理地位。同时，地方领导人要牢固树立民族法制意识，充分认识到健全民族法制的重要意义，能了解、掌握新法，依法办事，维护民族平等与团结。2.运用各种形式对民族区域自治制度进行广泛深入的宣传和教育，特别要通过学校，把其列为教学内容，对青少年进行民族知识、民族政策和民族法律法规的教育，使青少年从小就能了解民族区域自治制度的基本常识，意识到民族区域自治制度的重要性。同时，要利用报纸、电视、广播及网络等大众媒体对广大干部、群众进行宣传，做到家喻户晓、深入人心。这样，不仅使少数民族地区的群众能熟识民族区域自治制度的有关法律常识，就连汉族群众也对其有着基本的认识和了解，从而能够保证民族区域自治法得到较好的贯彻执行，民族自治地区的改革开放和经济建设顺利进行。

总之，健全并完善民族区域自治规则体系对于推动各族人民发展、繁荣和进步，解决民族自治地方社会经济发展中的一些实际问题，缩小民族自治地方与其他地区的发展差距.起到了制度保障的作用。

参考文献

[1]朱玉祸.民族区域自治法配套法规建设再探讨[fJ].贵州民族研究，2009,(2).

[2]黄伟.新时期发展民族区域自治制度的法治路径[fJ].贵州民族研究,2oog,(2).

[3]戴小明.民族法制问题探索[M]北京:民族出版社，2002.

[4] 雷.从制度设计入手完善民族区域自治制度[J].经济与社会发展，2oo9,(12)

民族区域自治制度教案篇(3)

结合当前工作需要，的会员“annazhou”为你整理了这篇2020年度市民委全面依法治市工作总结范文，希望能给你的学习、工作带来参考借鉴作用。

【正文】

2020年度市民委全面依法治市工作总结

一、工作情况

（一）严格落实法治工作责任制

我委坚持把推进法治建设工作摆在重要位置，将依法处理民族事务贯穿于民族工作始终。成立了市民委推进法治建设工作领导小组，由主要负责人任组长，班子成员任副组长，具体工作专人负责。主要领导对法制建设工作负总责，“一把手”亲自抓，切实履行主要负责人法治建设第一责任人职责，一级抓一级，层层抓落实，有力保障了行政执法责任制落到实处。由政策法制与监督检查科具体负责开展机关规范性文件合法性审查，对民族工作、少数民族语言文字工作有关的法律、法规、政策执行情况进行监督检查，提升民族工作法治化水平。

按照《呼伦贝尔市人民政府办公厅关于对规范性文件进行评估的通知》的要求，我委对《呼伦贝尔市社会市面用文蒙汉两种文字并用暂行管理办法》的实施情况进行了评估，并出具了评估报告，建议将即将到期的规范性文件重新颁布实施。在此基础上，我委征求旗市区民委意见，对不符合现行政策法规和现实需求的条文进行了修改和完善。我委推动将《民族区域自治法》纳入各级党委中心组和普通干部职工党校培训的必修课程，并结合民族团结进步活动月、法制宣传日、少数民族传统节日，大力宣传党的民族政策和民族区域自治法规，营造全民贯彻执行党和国家民族政策、自觉维护民族团结和社会稳定的良好社会氛围。

（二）积极开展普法宣传教育

今年我委制定了《呼伦贝尔市民族事务委员会普法责任清单》，并召开了普法工作推进会，落实了“谁执法谁普法”普法责任制工作情况,部署了当前和今后一个时期普法责任制工作,压实了普法主体责任。在《民族区域自治法》宣传周和《内蒙古自治区蒙古语言文字工作条例》颁布实施15周年之际，我委通过搭建宣传展板、张贴横幅、LED电子显示屏等方式，开展《民族区域自治法》、《内蒙古自治区蒙古语言文字工作条例》普法宣传，各旗市区民委向群众发放《中华人民共和国民族区域自治法》《内蒙古自治区蒙古语言文字工作条例》等宣传资料、知识问答手册1000余份，使民族政策法律法规深入人心，营造了良好的学习氛围。在全区第37个民族团结进步活动月期间，我委联合呼伦贝尔市民族歌舞剧院及海拉尔区共同举办了第37个民族团结进步活动月主题群众文艺汇演，来自14个社区、基层单位代表队的200余名群众职工参加演出，300余名各族群众参加现场活动，共同讴歌党的民族政策，共同歌唱民族大团结。活动中发放了《民族政策及基层民族工作手册》及民族团结宣传袋共1000余份。在党组中心组理论学习上，我委将推动国家工作人员学法用法制度化与机关职工学习结合起来，组织全体党员干部集体学习了《谈治国理政（第三卷）》和《新时代民族理论政策问答》中关于全面依法治国的重要论述和重要讲话文章。同时，组织干部职工集体参加法宣在线学习及考试，争取在年底圆满完成2020年度法宣在线学习任务。

（三）持续推进依法行政

一是深入推进权力清单制度建设。依据相关法规政策，调整了权责清单，并在我委网站和政府信息公开网上进行公示，进一步健全权力制约和监督机制。二是开展行政执法工作进行自查自纠。按照法治建设工作相关要求，指定专人，对行政执法工作进行自查自纠，完善内部层级监督，切实做到职责明确，依法行政，进一步推进民族工作职能、权限、程序、责任法定化。三是建立了执法人员登记档案。参照《内蒙古自治区行政执法案卷示范文本》，制作举报案件登记表，建立投诉举报案件处理档案，推动行政执法统计工作。制定《行政执法人员考核评议制度》《行政执法内部管理制度》《学法用法及执法岗位培训制度》，进一步规范行政执法人员管理。四是加强日常执法检查工作。持续推进社会市面蒙汉文并行并用管理执法检查工作，各旗市区民委全年共检查社会市面用文20794条，整改不规范社会市面用文2229条。

（四）认真落实行政执法“三项制度”

严格实施执法公示制。一是严格执行执法公示制度。制定了《行政执法公示制度》，公示公开了行政处罚、权责清单、执法人员资格以及“双随机一公开”事项清单、执法依据和程序等，规范事前公示。二是公开行政执法人员资格，设立执法监督岗，公开执法职能、执法流程和执法人员信息，严格实施执法人员持证上岗、亮证执法工作要求，规范执法事中公示。三是推动事后公示。我委制定了行政处罚公示制度，对行政处罚情况进行公示，主动接受群众监督。

积极推进执法全过程记录制。一是制定《行政执法全过程记录制度》，明确了执法人员通过文字、音像记录等方式对执法程序、调查取证、审查决定、送达执行、归档管理等行政执法整个过程进行全程记录。二是为政策法制与监督检查科、民族语言文字科等执法科室配备照相机、执法记录仪等执法记录设备，制定《执法记录设备管理规定》，推进执法全过程记录工作。三是制定执法程序和内部工作流程，规范执法文书，明确执法现场照相、影像资料的入卷办法、保管方式和要求，确保每件行政处罚案件全过程文字影像记录完整，执法文书规范，案卷完整齐全。

实行重大行政执法决定法治审核制。制定了《重大执法决定法制审核制度》，明确了重大执法案件范围、审理程序、法制审核要求，规定了超越职权、事实不清、证据不足、适用法律不正确、程序不合法、处罚不适当等不同类别，保障行政处罚决定的合法性、合理性，促进严格、规范、公正执法。

二、存在的问题和困难

我委在依法治理民族事务的过程中取得了一定成绩，但也存在一些问题和困难。一是执法人员不足，开展市本级执法存在困难。我委现阶段只有一名执法人员，执法力量不足，难以开展行政执法、以案释法等相关工作。二是《呼伦贝尔市清真食品管理办法》（以下简称《管理办法》）修订完善存在困难。由于相关政策调整等原因，《管理办法》当中很多条款都不符合现行政策法规要求，我委于10月23日邀请市委统战部、市司法局、市市场监督管理局、市政务服务局相关法制科室责任人及相关旗市区民委主任，召开清真食品管理工作座谈会，并就管理办法当中需要修改的条款进行了分析和研判，并对相关条文进行了修改，但由于无上位法依据，且《办法》属于可能形成重大社会影响的规范性文件，按照自治区要求应审慎处理。因此，还需要司法行政部门给予指导和配合。

三、下一步工作计划

我委将围绕2021年依法治市工作要点，加强组织领导、创新机制、狠抓落实，重点做好以下两个方面的工作，进一步提升依法治理民族事务工作水平。

民族区域自治制度教案篇(4)

党的十一届三中全会后，尤其随着1984年《民族区域自治法》的颁布实施和2001年《民族区域自治法》的修正，中国的民族法制建设和民族法学研究高潮迭起，成就突出，贡献巨大。本文拟将民族法学30年来的研究动态及相关成果加以回顾和总结，并以此纪念改革开放30周年。

民族法学是以民族法为研究对象的法学学科，而“民族法”本身即存在广义和狭义的理解。广义民族法的研究范围非常广泛，它包括多民族国家调整国内民族关系的法律制度，包括国际法中解决民族问题、调整民族关系的原则和规则，还包括少数民族群体调整族内事务的地方性规范等。广义上的民族法不仅有一个广阔的空间维度，还包含着一个时间上的维度——历史上的民族法也是广义民族法学研究的对象。狭义的民族法一般指由国家制定或认可、调整国内民族关系的现行法律，现行民族法制是我国民族法学研究的核心内容，但又并非唯一的内容。有学者将民族法学的研究对象分为“核心研究对象”和“研究对象”两大类，前者指调整国内民族关系的现行法律，而后者则包括中国的民族政策及其法律化、民族法史、少数民族习惯法、国际法中涉及调整国内民族关系的原则或规则等。上述分类科学而合理地概括了中国的民族法学所指向的研究对象（广义上的“民族法”），同时厘清了这些对象之间的逻辑关系和学术定位。本文参照此分类，对30年来的相关成果及研究方法加以评述。

主要研究内容及成果

中国是一个统一的多民族国家，民族区域自治制度是解决我国民族问题的一项基本政治制度。现行民族法制即广义上的民族区域自治法体系，指由国家制定或认可的调整民族关系的法律规范的总和。其规范体系包括以下三部分：一是以《民族区域自治法》及其《实施细则》、自治条例、单行条例、变通规定、补充规定等专门的民族法规为其体系的基础；二是以《宪法》和其他法律关于民族区域自治的规定为其体系的绝对逻辑结构；三是以凡涉及民族自治地方的所有法规和规范性文件的有关规定为其体系的相对逻辑结构。现行民族法制是中国民族法学的核心研究对象，民族法学界对这一领域展开了深入和广泛的研究，并为这一制度的丰富和完善作出了重要贡献。30年以来，国内现行民族法制的研究成果可以分为以下几类：

法律解释类著述。此类著述主要是对以民族区域自治法为核心的国家现行民族法制的语义分析和逻辑分析。1984年国家颁布《民族区域自治法》，对其进行法律解释和简单学理分析的相关著作随之诞生，比较有代表性的如陈云生、于宪等人的《民族区域自治法简说》、史筠的《民族法制研究》和《民族法律法规概述》、张尔驹主编的《中国民族区域自治的理论和实践》和《中国民族区域自治史纲》、杨侯第主编的《民族区域自治法教程》、吴宗金主编的《中国民族法学》和《中国民族立法理论和实践》等。这些著作多为教科书或有教科书式的理论框架和体例，后来的著作不断吸纳并体现新制定的配套法律法规及相关的研究成果。此外，周健的《新时期中国民族政策研究：新方法解读<中华人民共和国民族区域自治法>》则从法律政策学的角度对民族区域自治法进行了研究，这是较有新意的著作。2001年全国人大常委会对《民族区域自治法》进行修订后，还出现了一些释义类著作，如敖俊德的《中华人民共和国民族区域自治法释义》、陈云生的《<民族区域自治法>释义》等著作，通过对民族区域自治法具体条文的释义和对关于法律修改的相关文件的介绍，对深入宣传民族区域自治法发挥了良好的作用。

立法和法律修改建议方面的研究。较有代表性的著作如陈云生的《中国民族区域自治制度》，作者依据2001年修订后的《民族区域自治法》,从宪法学的视角来分析民族区域自治制度的修订；王戈柳主编的《民族区域自治制度的发展:<民族区域自治法>修改问题研究》，则从规范和实证两个角度详细地阐释了2001年修订的《民族区域自治法》对发展和完善民族区域自治制度的重要作用；吴仕民主编的《新时期民族区域自治制度与法制建设》，从依法治国进程中加强民族法制建设、民族区域自治法的修订和实施等几个方面，探讨了在新时期如何促进民族区域自治制度与法制建设的问题；吴宗金则在《民族区域自治法制的思想理论与实施机制》一文中指出，民族区域自治制度的法律监督机制建设，应包括上级国家机关的“配套法规”建设机制、民族自治地方的“配套法规”建设机制、自治机关行使自治权机制、民族自治地方的上级国家机关的职责机制、有关各项基金和资金状况及运行监督机制、民族区域自治法贯彻实施的实体监督机制等。

民族区域自治制度在少数民族地区的实施问题研究。这类著作大多涉及民族区域自治制度在少数民族地区实施效果的实证分析，有代表性的包括江平、李佐民、蒋坚永的《西藏的民族区域自治》，张锡盛、朱国斌等的《民族区域自治在云南的实践》,吴仕民的《西部大开发与民族问题》,孙兆文、苏利娅的《民族区域自治与蒙古族的发展进步》,阿地力·哈力克的《新疆和平解放50年——兼论民族区域自治在新疆的实践》等。

民族区域自治地方配套立法研究。民族区域自治地方立法是我国现行民族法制的重要组成部分，较有代表性的著作如张文山的《突破传统思维的瓶颈：民族区域自治法配套立法问题研究》，该著作主要分析了民族区域自治的背景、民族区域自治法配套立法的模式选择、民族区域自治法的立法解释、民族区域自治法的特别立法等问题。此外，来君在《论地方民族立法》一文中分析了民族自治地方的立法原则问题。徐合平则撰文指出，民族区域自治地方立法的“民族性原则”即在立法程序上保障自治民族成员的参与权，同时在自治法规的内容上体现民族性。

少数民族法律史是中国民族法学重要的研究对象，中国自古就是一个多民族国家，从夏商周以来的历代王朝为了民族统治和管理的需要，制定了一系列调整民族关系的法律规范，也形成了相对稳固和成熟的民族立法思想；与此同时，各少数民族建立的割据政权或地方政权也多根据本民族的特点制定了一系列的法律规范。这些民族立法基于中国特有的文化基础、民族构成、族际关系和民族特点而产生，共同构成了内容丰富、特色鲜明的古代民族法制，为今天的民族立法留下了无法替代的宝贵历史经验，具有重要的研究和借鉴价值。

以中国民族法律史为对象且较为深入、细致的研究起步于上世纪80年代，一批法学、历史学和民族学者通过辛勤耕耘，在这个领域取得了丰硕的成绩。从研究成果来看主要有两类：一是对民族法制相关历史文献资料的收集整理，研究者或将汉文古籍中与民族法制相

转贴于

关的内容加以点校、汇编，或将少数民族语言记载的法律文献进行翻译、汇编，主要成果有：由罗致平编译的《一六四零年蒙古—卫拉特法典》，由（苏联）e.克恰诺夫俄译、李仲三汉译的《西夏法典》，由周润年与喜饶尼玛译注、索朗班觉校的《西藏古代法典选编》，由杨一凡、田涛主编、张冠梓点校的《中国珍惜法律典籍续编·少数民族法典法规与习惯法（上、下）》，由方慧主编的《中国历代民族法律典籍》等。

另一类则是针对民族法制史的专门研究，这类著述中，徐晓光的《中国少数民族法制史教程》、李鸣的《中国民族法制史论》和《中国近代民族自治法制研究》，对中国古代及近代民族法制的整体概貌进行了梳理。而更多的著述则是针对某个朝代、某个民族或专门问题的研究，如于豪亮对秦代民族立法的研究，邓奕琦对北朝法制的研究，曾代伟对于北魏律及金律的研究，史金波对西夏法典的研究，张晓辉对南诏国与傣族法制的研究，潘世宪的《蒙古地方民族法制史概要》，吴海航对元代“约孙”与“大扎撒”的研究，胡兴东对元代民事法律制度的研究，苏钦对于唐明律典中“化外人”条及清代“苗例”的研究，刘广安对清代民族立法的研究，杜文忠对清代治边法制的研究等。这类研究以法典和各类史料的文本为基础，主要运用法学和历史学的方法，对相关文本进行考释，并在此基础上展开分析和论述、着重阐释少数民族法制发展变化的规律性的同时，揭示少数民族对中华法制文明的贡献。在各类考古发现和文献资料不断被发掘，各种少数民族文献不断被整理、编译，而民族法律史学的研究方法又不断更新的背景下，少数民族法律史研究的许多空白被弥补。

少数民族习惯法是中国民族法制的重要内容，它非由国家政权制定，而是产生于各民族的经验生活之中，其主要的表现形式也非成文法典，而是口耳相传。习惯法是与国家法相对应的另一个范畴，对它的研究代表着对民族民间“自生自发”的规范和秩序的关注。改革开放以来，中国的政治、社会与文化迅疾变迁并呈现出多元化的倾向，与此同时，法学研究的视野也不断开阔，法学家在“眼睛向上”、“眼睛向外”的同时开始“眼睛向下”，从社会实际出发，在重视国家法研究的同时，非国家法的功能、地位也逐渐受到关注。研究少数民族习惯法对于民族法制建设具有重要意义。

由于习惯法在形式和内容上的特殊性，相关学者的研究方法和路径较为广泛，其研究成果大致可分为以下几类：其一为资料整理和田野调查报告类，此类成果多以规则汇编或案例汇编为表现形式，具有习惯法研究的基础性价值，例如广西壮族自治区编辑组编辑的《广西少数民族地区碑文、契约资料集》，杨锡光、杨锡、吴志德整理、编译的《侗款》，黄钰辑点校的《瑶族石刻录》，张济民主编的《渊源流近———藏族部落习惯法法规及案例辑录》，海乃拉莫、曲木约质的《凉山彝族习惯法案例集成》，周相卿主编的《融水苗族埋岩古规》，徐晓光主编的《法律多元视角下的苗族习惯法与国家法———来自黔东南苗族地区的田野调查》，陈金全、巴且日伙主编的《凉山彝族习惯法田野调查报告》等。其二，研究成果是对少数民族习惯法的概述性研究，这类研究通常建立在对实地调查资料的分析之上。其中范宏贵的《少数民族习惯法》，徐中起、张锡盛、张晓辉的《少数民族习惯法研究》，高其才的《中国少数民族习惯法研究》从总体上对中国的少数民族习惯法进行了介绍；更多的学者则以某个民族为单位开展研究，相关著述如杨怀英主编的《凉山彝族奴隶社会法律制度研究》，俞荣根主编的《羌族习惯法》，徐晓光、吴大华的《苗族习惯法研究》，冉春桃、蓝寿荣的《土家族习惯法研究》，杨经德的《回族伊斯兰习惯法研究》，高其才的《瑶族习惯法》，陈金全主编的《彝族、仫佬族、毛南族习惯法》等。与上述成果相比，第三类研究则更偏重于理论建构，研究者试图通过对少数民族习惯法的解析、探讨诸如法的起源和发展、法的本质、纠纷的解决方式，国家法与习惯法的关系等法理学命题。相关成果如王学辉的《从禁忌习惯到法起源运动》，张冠梓的《论法的成长——来自中国南方山地民族法律民族志的诠释》，李可的《习惯法：一个正在发生的制度性事实》，杜宇的《重拾一种被放逐的知识传统———刑法视域中“习惯法”的初步考察》，方慧的《少数民族地区习俗与法律的调适》，李鸣的《羌族法制的历程》等。

基本理论研究

综观30年的研究成果，尽管在表述或理解上仍存在着不少细微的差异，但总的来看，学界已基本形成共识。如对“民族法”的定义问题上，一个基本的共识是，（广义上的）民族法是“多民族国家内部调整民族关系的法律”。再如，在民族法的基本原则问题上，尽管不同学者的表述有简有繁，侧重点也有所差异，但维护国家统一，加强民族平等、民族团结和各民族共同繁荣，始终是民族法不能忽略的基本原则。此外，在民族法的研究对象方面，有学者指出，中国的民族法学已开拓了“民族法学的基本理论”、“民族法制”、“民族区域自治”三大领域；另有学者则从民族法研究的目的论出发，认为相关研究可分为两大方面：一是对民族法自身的客观发展规律的研究，包括民族法的产生、发展、消亡、制定、执行、遵守等问题；二是对现实的民族问题及其法律制度，以及民族法的地位和基本原则等的研究；还有学者则从民族法的学科体系的角度，提出其研究对象应包括民族区域自治及其法律制度的研究，少数民族传统法律文化的研究，民族地区法制建设的研究等。

30年来，尽管民族法学在基本理论研究方面取得了不少成

转贴于

绩，也为学科发展作出了重要的理论支撑，但就相关成果而言，无论与其他学科做横向比较，还是与本学科内部一些关于民族法专门问题的研究成果做比较，研究都尚显疏浅和不足。具体表现为理论深度不够、逻辑性和体系性不足、阶段性成果匮乏、进步缓慢等。造成这些现象的主要原因有两点，其一是与哲学、民族学、社会学、经济学等相关学科的联系不足，同时对国内外法学研究前沿的成果关注不够，从而导致视野狭窄，在理论建构上往往“就事论事”，停留于制度和规范的表层；其二是缺乏实地调查和实证研究，因为不了解民族地区现实的社会、经济和文化状况，在理论建构时只能“纸上谈兵”，对国家民族立法、执法和司法工作的对策性理论研究还很缺乏。

研究方法是民族法学基本理论研究中极为重要的组成部分。30年来，民族法学的研究方法不断更新，研究领域不断拓展，理论深度也得到不断提升。

首先，包括民族区域自治法学在内的现行民族法制研究主要以法学方法为研究手段。研究者对现行民族法制当中的概念、规则和原则的含义加以解释，对规范的逻辑体系、逻辑关系、层级和效力范围加以说明和分析，考察并批评规范之间的逻辑矛盾或不同规定之间的不统一，指出现行民族法制在具体实施、法律责任等方面的规定的欠缺，并提出相关的立法和法律修改建议。同时，相关学者也运用广义的法学方法开展研究，包括对现行民族法制的价值评价、政策分析、比较法研究，考察民族法制在少数民族地区的实施状况等。其次，对于民族法制史的研究也以法学的方法为基础，研究者在对相关文本进行发掘、考证或译注的基础上，对于中国古代的民族法制进行法律解释，对法典的形式和内容加以分析，探寻立法者的立法意向和目标，对不同时代或不同政权的民族法制进行纵向和横向的比较研究，对各个民族法制的特点、立法上的得失、法律的移植与借鉴等问题进行分析和探讨。再次，对于少数民族习惯法的研究也立足于法学方法，研究者站在“法学家”的立场，无论案例分析还是“文化解释”，始终不脱离“规范的核心”，他们关注习惯法规范的表现形式、内容、特点、运行状况、价值目标，探寻法的起源、发展，法的本质，法与其他规范的关系等命题，从而与人类学立场上的秩序与规范研究在旨趣上呈现出一定的差异。

历史学方法对于中国的民族法学研究、尤其是中国民族法律史研究具有重要的借鉴价值。

所谓“历史学方法”是一个极为宏大的命题，古今中外历史学方法论的发展已极为繁复，本文所指的历史学方法，仅指民族法学研究曾加以吸收和借鉴的史学方法。上世纪90年代以来，随着学科融合之风日盛，不少法律史研究者纷纷开始重视瞿同祖、陈顾远等先辈早就曾经强调的“法律实效”、“拓宽视野”等问题，此后产生的研究成果也日渐透出社会学或历史人类学的意味。如李鸣的《碉楼与议话坪：羌族习惯法的田野调查》即在充分利用正史的同时强调对神话传说、民歌民谣、民间谚语、民间故事、口头规则等口述历史材料，石刻碑文、土司衙门、端公法器等实物，家谱族规、契约、村规民约、诉讼档案等文献资料的同等重视和综合利用。同时，这些新作在关注点上也较为广泛，除了研究民族法制的静态规范本身，也研究制度的运行状况和社会效果，同时还考察促使规范形成的“历史—权力”格局及文化背景等因素，较有代表性的著作如梁聪的《清代清水江下游村寨社会的契约规范与秩序》，徐晓光主编的《法律多元视角下的苗族习惯法与国家法：来自黔东南苗族地区的田野调查》等。

动向及前瞻

综观30年来的民族法学研究，总的趋势是研究领域不断拓展、理论深度不断增强、研究方法不断更新，各类研究越发强调“问题意识”，主张模糊学科界限，打破学科壁垒，广泛综合、借鉴多种理论和方法来分析问题。近年来，除现行法制研究、民族法律史和习惯法研究等民族法学的“传统领域”外，一些学者又根据国际国内的法律动态及法学研究的动向跨入了新的研究领域。如20世纪90年代以来，一系列旨在保护少数人权利的宣言、公约陆续在国际社会出台，中国政府也通过加入国际人权公约、国内立法和政策调整等方式逐渐加强对于少数人权利的保护力度。在此背景下，一些学者开始站在“人权”的角度研究少数民族权利保障的问题，与一般意义上的现行民族法制保障少数民族权利的研究有所区别，“少数民族权利保障”的视角直接以“人权”和“权利”为出发点和关注对象，这类研究探寻少数人权利存在的法理基础，评介与此相关的国际宣言、公约、案例法等法律文件，考察权利存在的现状，分析权利保护的法律机制及其他机制是否存在、是否合理、是否健全等。另外，国家法在民族地区的实施问题也是近年来民族法学研究新的关注点，研究者站在法律多元的立场，检视国家法的实效，反思国家法的运行困境，思考国家法与习惯法的“调适”等问题。此外，研究近年来国际民族法制与政策的立法动向和理论成果，寻找中国的民族区域自治可资借鉴的内容，这也是民族法学研究的新领域。例如，俄罗斯在民族文化自治方面的立法经验，加拿大、澳大利亚等国多元文化主义的立法与政策实践，均有待于我国民族法学研究者的进一步介绍与分析。

民族区域自治制度教案篇(5)

关键词：行政区划；民族地区；政治制度化

中图分类号：D633 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）10-0042-03

地域辽阔、民族众多是中国的公认特征，妥善处理民族地区问题，保持民族团结与稳定，对于维护国家统一与安定可谓至关重要。民族区域自治制度已实施多年，但民族地区仍有不安定因素客观存在，尤其是对于幅员较大、地处边陲的地区，“维稳”也越来越被强调和重视，众多应对措施和治理之道也陆续出现。另一方面，民族区域自治是民族型政区的重要特征，那么我们可否从行政区划的角度并深入到制度层面来看民族地区不稳定的原因，再由此探讨治理之道？

作为一种有意识的国家行为,所谓行政区划，是指“国家为了实现自己的职能，便于进行管理，在中央的统一领导下将国土划分为若干区域，并相应建立各级行政机关、分层管理的区域结构。”[1]行政区划的类型共有地域型、城市型、民族型及特殊型政区四类。中国地域辽阔、民族众多，各个少数民族之间、少数民族与汉族之间，在经济发展、政治建设、历史文化、风俗习惯等方面都有着较大差别，其分布上具有“大杂居、小聚居”的特点，所有这些都要求中国在行政区划方面必须采取相应措施，在民族区域建立与之现实状况相适应的制度，促进民族地区的稳定与发展。

中国共产党成立初期，曾经主张过在自由式联邦的基础上，建立共和国，并曾一度主张实行所谓“民族自决”[2]，即“每个民族都有权自由地决定本民族的命运,包括建立独立民族国家的权利的原则”[3]。后来根据中国民族关系的实际状况，提出了建立民族自治型政区、实行民族区域自治的方案。其目的在于尊重少数民族的风俗习惯，保障其管理本族内部事务的权力，维护地区稳定与国家统一。

一、自然地理因素及衍生问题对民族地区稳定的影响

自然地理条件对于民族地区的稳定状况一直是不可忽视的因素，即便在交通日益发达的今天，幅员与地理位置带来的控制难度及由此伴生的教育、信息差异仍对民族地区的稳定具有重要影响。

第一，幅员与地理位置导致政府治理难度加大。

民族区域自治的本意在于尊重少数民族的生产生活方式与风俗习惯，保障少数民族管理本族内部事务的权力。然而，“自治”虽然可以通过尊重与放权形成积极能动作用，但就中国具体情况而言，民族自治地区本身往往幅员较大，地域辽阔，加之自然条件较差――或处于高原山地，交通较差；或深居内陆，陷于盆地，气候干燥，人口密度远远小于内地大多地区，更不用说人口密度早已达到3.7万人/平方公里的上海浦西区，和人口密度分别为1.4万人/平方公里和1.3万人/平方公里的北京和广州城区[4]，例如藏北高原的那曲和阿里地区人口密度每平方公里不足1人。在海拔4 500m以上的地区，人口密度极低，为真正的地广人稀地带[5]。因而民族地区城市数量较少，且在分布上呈稀疏而分散之态，加上各个地区面积较大，不仅使中央政府在实际操作中则常处于鞭长莫及状态，即便是自治地方政府，有时也难以对其进行有效管理。而且这些民族地区往往地处边陲，天高皇帝远也就更加大了中央有效控制难度。

第二，教育、信息因素与地区稳定密切相关。

地理环境带来的治理难度之外，中国各少数民族多有自己的语言文化，因而体现于教育方面的明显差异同样与地区稳定关系密切。藏族、穆斯林等更多接受传统的经文教育，而非在汉族地区已日益普及的世俗教育。且民族地区在教育资源占有方面处于相对劣势，有关数据显示1999年少数民族普通中学学生占全国学生总数比为6.84%,大学生占6.7%,都大大低于全国的平均数[6]。不同的教育背景与水平使得少数民族群众与汉族群众在关于地区治理的具体问题上价值观必然有所差异，这一方面会对少数民族群众进行政治参与造成限制；另一方面，随着社会发展，更多的人渴望参与政治，但如果期望与实际的满足相距甚远，则很容易产生颓丧感。何况民族地区多环境闭塞，不仅与外界缺乏交流，更缺少流动的机会，更加深了民众的陌生感、不理解甚至不满情绪。而这种“不满”一旦被少数野心家利用，很可能造成民族地区群众对于中央及民族自治地方政府的误解甚至仇视，如“3・14”事件，暴乱者除了势力，大多是被煽动的民众，煽动者正是以民族、宗教为借口，利用群众心理的作用纠结一群“乌合之众”进行暴乱，而被煽动的群众在暗示与传染的作用下[7]，利用烧宣泄其不满，这固然有民族地区普通民众生活水平仍然较低的因素，但也充分揭示出当地群众对于民族分裂问题缺乏正确认识，甚至缺乏了解事实真相的途径。

二、民族地区政治制度化程度依然较低的表现与原因

自然地理因素固然要对民族地区的稳定担负一定的责任，但行政区划本身毕竟只是手段，因而实质的问题仍在于政府自身――如果政府自身足够强大，那么民族地区的任何地理因素都不应成为政府对民族地区治理能力不足的理由。所谓“强大”，就是指政府真正成为“法理型”权威，得到民众的普遍认可，拥有很高的合法性。

“政治参与/政治制度化=政治动乱”[8]，随着我国改革开放的不断深化，经济的发展、政府职能扩展与城市中心政治的刺激、大众传媒与教育的普及无不使政治参与不断增加，可中国的政治制度化显然没有提高到能够容纳更多政治参与的程度。如果制度化程度足够高，那么民众就会有畅通的意见表达渠道，享受更为开放的社会流动，就可以更顺利地反映其意愿而非借助传统家族势力甚至“地下宗教”。

具体而言，民族地区政治制度化程度依然较低主要体现在以下三方面：

第一，制度缺位导致“地下宗教”盛行。

有调查表明从延安到榆林，再到西海固和庆阳，无论公路附近村庄，还是随机走访的山村，都有一个共同点“村村有寺庙、见神就祷告”[9]。“地下宗教”盛行，绝不仅仅是文化信仰缺失的问题，虽然民族地区群众往往有其带有民族特色的，但是“见神就祷告”仍然清晰地反映出少数民族群众的利益诉求难以有效表达的现实――正是其“有苦无处说”才给居心叵测的“地下宗教”以可乘之机。可是这背后却是基层政府的缺位――即没有有效加强自身的组织建设，没有对“地下宗教”形成明确的认识，也没有切实加强对于农村地区群众精神文明的建设。而比政府缺位更严重的是制度缺位，虽然中国的意见表达机制正逐步健全，但却仍停留于依靠高层官员“微服私访”或是媒体披露的“被组织化”阶段，缺乏可以切实有效运行的意见表达机制；另一方面民族地区的制度自主性严重不足，总是出现问题再谈“维稳”，出台的也多是“应急”办法，日常性危机管理始终未真正纳入制度范畴，这就使得基层政府无法切实了解民族地区群众的真实想法与需求，更何况上级政府。

第二，权力下放限度不明导致治理困难。

民族地区社会状况的特殊性决定了民族型政区的特殊性以及民族区域自治的必要性，这种自治必然伴随着权力下放，但下放权力绝不等同于民族地区可以完全自行其是。而当前，我们显然更多地强调了权力的下放而忽视了对于权力的足够制约；更多地强调了民族区域自治而没有意识到基层政府是否具备了足够的自治能力。当然究其原因，这不仅仅是观念问题，更是民族区域自治制度复杂性与实际适用性不足的问题――强调少数民族相对于汉族地区的差别，而忽视了不同民族地区之间的种种差别，尤其是不同民族地区基层政府治理能力的差别。于是，权力下放限度不清与缺乏具体问题具体分析并存，共同导致民族地方政府，尤其是基层政府或是越位或是缺位，由此而引发各种实际治理问题也就不足为奇了。

第三，政治制度不健全与对“非正式制度”缺乏重视并存。

“地下宗教”的发展虽然只是民族地区基层建设薄弱的一个表现，但已反映出政治制度规范性和约束力的明显不足，而这种不足，归根结底仍在于中国政治制度的不健全――不仅没有发展有效的政治社会化途径，缺乏思想文化建设的专门机构，来实现对民族地区群众正确而有效的思想领导，传递正确的社会主义价值观，而且缺乏应对和打击“地下宗教”的魄力与有效途径，缺乏来自上级政府的权威式、全局性的有效控制和管理。当然更缺乏对于民族地区意识形态、习俗习惯及伦理道德规范等“非正式制度”的足够重视，因而未能真正利用这些在民族地区实际发挥重要作用的有效资源，形成切实可行的意见表达机制来反映其群众的利益诉求，也就无法真正实现政府与群众的真正互动，无法通过制度化方式引导民族地区的群众进行有序的政治参与。

三、关于民族地区问题治理机制的思考

针对民族地区的稳定问题，“分省论”再次强调缩小民族地区幅员的必要性。的确，缩小幅员似乎可以通过加强对每一部分的控制，以“部分”的稳定保障“整体”的稳定。但若政府本身的能力有限，不足以对民族地区进行有效控制与管理，那么单纯缩小幅员根本不能奏效。

何况行政区划是一个国家行政管理的“骨架”，具有一定“刚性”，对其大幅调整将导致“伤筋动骨”，如1969年对内蒙古自治区的“切割”，不仅打破原有的民族地区聚居模式，涉及少数民族内部民众的“分割管理”，违背其完整民族区域自治的愿望，而且导致了管理操作层面的一系列变更，不仅不利于内蒙古地区建设与发展的整体规划，而且因其辖域分割、实力有限，难以有效加强中国北疆的国防事业建设。

相比之下，尝试使用“柔性”手段，即通过加强对民族地区的灵活管理则要现实得多。所谓灵活管理，指通过“虚化”的行政区划层级及对于权力下放的有效控制来更为有效地加强控制与管理，当然，这种有效性最终仍依靠于政治制度化程度的提高。

第一，采用“专区”形式，通过对民族地区内部行政区划的灵活调整加强控制与管理。

“专区”并非新生概念，早在1932年中国现代史上第一个规范专区制度的法规性文件已然出现，即南京国民政府行政院通过的《行政督察专员暂行条例》。新中国成立后,中国共产党也广泛汲取根据地和国民政府行政督察专员公署制度的实践经验,在全国范围内进行改革并完善专区体制。不过从20世纪80年代起,中国各地纷纷实行“撤地设市”改革。至目前,全国除等少部分条件尚不具备的地区外,地区政制的制度功能已部分或全部为地级市体制所取代[10]。“撤地设市”显然更符合减少行政管理层级，充分发挥基层治理结构积极性的要求，不过不同民族地区内部民众生产生活方式差异的客观存在，由省级（自治区）政府直接对数量众多而且相对分散的市、县进行管理与沟通存在现实困难。正是这种治理结构和治理空间之间的矛盾要求以现代化的地方治理措施填补省县之间政治权能的结构性空缺[11]。因而以具体的聚居市县为中心，分别设置省（自治区）内部“专区”，以“准行政区划”手段进行灵活管理可以说是一种适宜选择。

以少数民族众多的新疆维吾尔自治区为例，在其内部加设不同“专区”，既有助于各个民族自治州的整合，加强自治区政府对于新疆的整体控制与管理；也可避免单一政策面对不同情况时的不适应。“专区”最大优势就在于――它在实质上构成了一级政府层级，但却是“以补充性治理机制的外部形制来承担一级政府的某些主要权能”[11]，也就是说它的身份仍是派出机构。这种方式尊重各个区域内部的风俗习惯，因地制宜制定相关政策与治理方案，既可以起到为次一级基层政府缩小幅员的作用，又可以避免生硬地增加层级，造成中央政府与民族地区基层民众之间“阻隔”过多而给上下传达造成障碍。

当然“专区”的作用不仅在于内部的整合，也有助于加强相互沟通，尤其是在自治区边界地带，“专区”更应有效利用其灵活性，加强民族地区群众与外界的交流，增强他们对外界、对国家整体的感知力。

第二，控制权力下放限度以保证民族地区治理的有效性。

要加强民族地区治理的有效性、灵活性，设置专区式的适当权力下放当然十分必要。但我们却不得不认真探讨――在中国少数民族聚居地区，权力下放的下限究竟在哪――这个问题，因为放权过度，同样会问题滋生。

我们总是强调，权力下放有利于提高地方的发展积极性。而这个“积极性”实在笼统――调动的是什么“积极性”，谁的“积极性”呢？王绍光先生一言以蔽之――“地方政府将自身利益最大化的积极性”[12]，可是民族地方政府的利益一定等同于其地方居民的利益吗？当我们一再强调民族地区的自治权力，其实是这些地区地方政府的“自治权力”，而非民族地区群众的“自治权利”。当两者不等同甚至有较大出入之时，权力下放反而会引发民众的不满，何况民族地区民众的政治参与能力有限，意见表达渠道不可避免地存在着不健全、不畅通的状况，更易导致不满情绪大量积压，增加了潜在危机。

此外，权力下放还必须要考虑地方政府尤其是基层政府的掌权、用权能力。对于民族自治地区的基层政府而言，其自身组织化、制度化程度相对较低，紧靠“自治”，往往难以有效发挥基层群众精神文明建设及拓宽意见表达渠道，完善利益诉求机制的作用，更遑论彻底清理“地下宗教”势力,积极应对并消除民族、宗教分裂势力的影响。

因此，把握好权力下放的“度”可谓至关重要。因为无法通过遏制地方政府追求自身利益最大化的动机来保障民族地区群众的“自治权利”，只能尽量限制权力的过度下放，避免意见积压的危机以及地方政府无力应对的状况。

第三，提高政治制度化程度以保证治理的持久有效。

当然对于行政区划的“刚性”与“准行政区划”的“柔性”之探讨仍然处于手段层面，而要从实质上加强对于民族地区的控制与管理，关键仍在于制度层面――只有真正建立起发达的政治共同体，有畅通而低成本的表达渠道来保证少数民族群众具有与广大汉族同胞进行同样意见表达的权利、有开放而有效的社会流动机会时，他们便不必再通过那些替代性权威去表达利益诉求。中国的基层政府，不仅能够具有充足的财力和人力资源，也真正具有在横向和纵向上都可以融合及同化不同群体与阶层的能力，具有得以保障自身权威、提高合法性的能力，才会真正获得民众的认可，保证民族地区的长治久安。

总体而言，要提高政治制度化程度应加强有关制度的适应性、复杂性及自主性，如此面对不同问题时政治机制才能够自主形成具体而有效的方案与措施。这不仅需要民族地区基层政府和上级政府的详细规划，更需要基层群众的有效参与，专家学者的积极介入与实地研究，形成真正适用的具体制度，并突破“政策性”的维稳思路，努力实现从应急措施向危机防范的转变，形成有效的多元立体化“维稳”结构。

四、结语

中国实行民族区域自治制度多年，仍然（下转98页）（上接44页）面对边疆民族地区不稳定的问题，也许是时候反思中国有没有实现真正意义上的“民族区域自治”这个问题。真正的自治，不仅包括民众政治参与权利的扩展，也应包含相应的制度性保障。如果中国的政治制度化水平不能得到切实的提高，如果在民族地区连危机管理机制都不完善，或是出了问题才强调“维稳”的意义，那么对于权力下放和少数民族群众自治权利，政治参与、意见表达权利的过度强调恐怕只会增加政治动乱的可能性。

当前强调“维稳”似乎是大势所趋，可更多仍是从限制的角度进行探讨，控制的意味太强。而限制的程度若是控制不好，很容易走向极端，使得民众的意见表达变得困难，反而会造成意见与危机积压，导致闭塞的状态，使少数民族群众与整体政治环境更加脱节，乃至“断裂”，而这则往往给煽动者以可乘之机，使政治体制的不稳定性大大增加。

从行政区划角度而言，对于边疆少数民族地区，从单纯强调缩小幅员的刚性切割式调整到进行柔性灵活调整，其实都是手段层面的变更。但行政区划又不仅是一个手段层面的概念，幅员调整的背后是权利和权力的博弈，面对这种博弈，关键仍在于政府治理能力的提高、政治制度化程度的提高，通过对民族区域自治制度及衍生制度、政策的完善，行政区划的手段才能真正发挥有效控制与管理的作用，才能真正对民族地区进行有效治理，进而实现真正的可持续稳定。

参考文献：

[1]中国大百科全书・法学卷[M].北京：中国大百科出版社，1984：675.

[2]赵聚军.中国行政区划研究60年:政府职能转变与研究导向的适时调整[J].江海学刊，2009，（4）.

[3]程人乾.简论国家原则与民族自决原则之间关系的演化[J].世界民族，2001，（4）.

[4]丁日成.中国的人口密度高吗[R]//（2002─2003）中国城市发展报告.北京：商务印书馆，2004.

[5]刘艳，马劲松.核密度估计法在人口空间分布研究中的应用[J].科技，2007，（4）.

[6]陈运辉，杨华.在西部大开发中加快少数民族地区教育改革[J].中共银川市委党校学报，2001，（5）.

[7][法]古斯塔夫・勒庞.乌合之众[M].冯克力，译.北京：中央编译出版社，2005：15.

[8][美]塞缪尔・P亨廷顿.变动社会中的政治秩序[M].王冠华，刘为，等，译.上海：上海人民出版社，2008.

[9]谭飞，陈晓虎，刘书云.西部农村“信仰流失”警示[J]，2007，（6）.

[10]翁有为.专区与地区政府法制研究[M].北京：人民出版社，2007：12.

民族区域自治制度教案篇(6)

［关键词］彝族；人命案；刑法；刑事司法

中图分类号：C957/D924.34 文献标识码：A 文章编号：1674-9391（2012）04-0041-04

作者简介：冯露(1982-)，女，法学博士，电子科技大学政治与公共管理学院讲师，荷兰阿姆斯特丹大学荷中法律研究中心研究员，研究方向：诉讼法学，司法制度，行政法学。四川 成都 610059

新近拜读了《民族学刊》2012年第3期马林英教授等的大作《彝族本土刑法与国家刑法的司法实践对比分析——以凉山彝族农村人命案司法实践为例》（以下简称《司法实践对比分析》）[1]，受益匪浅。作者采用田野调查、文献检索、综合分析、比较论证等方法针对彝族本土刑法与国家刑法在刑事人命案的实体法条款规定、程序操作、刑罚与赔偿等方面作了对比与分析，指出：从法律多元化的理念入手，不应死搬硬套整个国家刑法的全套体系用在彝族农村，而应有意识地实现国家法的“有所不为”和本土法的“有所作为”，并促进两套司法体系有机结合。笔者对此深表赞同，同时对文中的某些论点存不同看法，希望与作者作一探讨。

一、实体法角度：彝族刑法对“人命案”的界定是否合法且合情理？

从《司法实践对比分析》一文的字里行间，可以感受到作者对彝族本土刑法关于“人命案”诸多规定的赞许之意，如“就实体法规定而言，后者（彝族本土刑法——笔者注）的种类明显多而细于前者（国家刑法——笔者注）”、在“人命案”的赔付上“彝族本土法并不缺乏法律条款具体细致的规则”等。

（一）“人命案”犯罪构成和刑事责任的差异

在我国，除了被《中华人民共和国刑法》明文规定为故意杀人罪和过失杀人罪的行为之外，其他任何一种行为都不属于刑法定罪处罚的“人命案”范围。根据作者的介绍，彝族本土刑法的“人命案”主要包括四种：（1）刑事附带民事的人命案；（2）不涉及民事利益的一般人命案；（3）赔偿价格减半的人命案，俗称“死给案”，指羞辱他人导致其自行跳崖、投河、上吊、服毒等自杀死亡的案件；（4）最轻的人命案，这类案件通常是死者没有受到直接的伤害，而意外死在被告人家中。两者相较，彝族本土刑法界定的第三种“死给案”和第四种意外事故均不属于我国刑法中故意或过失杀人罪追究的犯罪行为，某些意外事故连民事责任都算不上，但在彝族本土刑法中都被作为刑事犯罪对待。

从国家刑法的角度，生命权是公民行使其他一切权利的前提和基础，因此故意杀人罪是危害最严重的侵犯公民人身权利的犯罪，历来是各国刑法打击的重点。按照作者的介绍，“在凉山彝族地区，若属下等级犯上等级或同家支内互犯性命则属特大“黑案”，刑罚包括执行死刑、开除家支、令其自缢和代替自缢等几种。其他可以采用索赔命金的刑事附带民事形式进行刑罚。”换言之，除了某些特定情况，彝族本土刑法规定故意或过失杀人罪可以通过金钱抵偿刑事责任。

（二）一个简短的分析

从两者关于“人命案”犯罪构成和刑事责任的差异来看，彝族本土刑法对故意或过失杀人罪犯罪构成的规定大大超出了国家刑法的范围；而在故意或过失杀人罪特别是故意杀人罪的刑事责任承担方面，又远低于国家刑法处罚的严厉程度。为此，笔者不禁要追问：彝族本土刑法关于故意或过失杀人罪的犯罪构成和刑事责任的规定合法且合情理吗？

1. 合法性

从合法性角度分析，首先，彝族本土刑法与国家刑法在“人命案”上的差异性规定不符合现代法治理念和刑法基本原则。刑法有两项基本原则，一即罪刑法定原则。罪刑法定原则作为法治国家的根本标志和近代刑法的根本原则，是指什么行为构成犯罪以及对这种犯罪处以什么样的刑罚，都要由法律明文规定。法无明文规定不为罪，法无明文规定不处罚。彝族本土刑法将部分“死给案”和意外事故作为刑事犯罪处理，违反了罪刑法定原则。刑法的另一项基本原则是罪刑相适应原则，其是指刑罚的轻重与犯罪的社会危害程度及犯罪人的人身危险性和应承担的刑事责任相适应，重罪重罚，轻罪轻罚，罪刑相当、罚当其罪。这一原则最早可追溯到原始社会的“以血还血，以牙还牙”，后被18世纪西方启蒙思想家格劳修斯、孟德斯鸠等作为一项刑法原则提出，刑法学奠基人贝卡利亚在其经典著作《论犯罪与刑罚》中也明确提出了“刑罚与犯罪相对称”的主张。按彝族本土刑法的内容，部分故意杀人罪案件可以通过单纯的金钱赔偿来解决刑事责任问题，这显然不符合刑法的罪刑相适应原则，甚至违背了原始社会纯朴的同态复仇观念。

其次，彝族本土刑法有无权限对国家刑法作出变通性规定？确然，建国以来《宪法》与《民族区域自治法》等均以法律条文的形式赋予了少数民族区域自治的权利。但是，《宪法》与《民族区域自治法》在赋予少数民族地区行使自治权，根据当地实际情况贯彻执行国家的法律、政策，依照当地民族的政治、经济和文化的特点制定自治条例和单行条例等权利的同时，也明确规定了民族自治地区有维护国家的统一，保证宪法和法律在本地方的遵守和执行的义务（《民族区域自治法》第5条）；并在不违背宪法和法律的原则下，有权采取特殊政策和灵活措施（《民族区域自治法》第6条）。在故意或过失杀人罪的犯罪构成和刑事责任规定方面，彝族本土刑法的变通性规定违反了法律位阶仅次于宪法的基本法律——刑法的基本原则和强行性规定，是不合法的。

民族区域自治制度教案篇(7)

1.（2013・江苏政治卷・16）随着微博、微信等的广泛使用，公民的意见表达和利益诉求日益快速、便捷和多样化，其参政、议政的效果和能力也得以快速提升。面对“微时代”政治生态发生的巨大变迁，中国共产党作为执政党必须

①坚定理想信念，保持党的纯洁性 ②引导社会舆论，履行国家管理职能 ③完善执政方式，提升执政能力和水平 ④关注民生民意，更好地实现党的宗旨

A.①③ B.①④

C.②④D.③④

解析：题干没有涉及理想信念，也没有涉及党的纯洁性，①不符合题意；履行国家管理职能的主体是国家机关，中国共产党是执政党，不履行国家职能，②不符合题意。面对“微博、微信”的新方式，中国共产党应提高执政能力和水平，③符合题意；由材料中有效信息“公民的意见表达和利益诉求”，指向要关注民生，④符合题意。本题选D。

2.（2013・新课标Ⅰ卷・18）2012年全国政协会议期间，来自网民的部分意见和建议入选全国政协提案征集函，并以“参阅线索”的形式发给了全体政协委员作为参考。部分网民还应邀参观政协提案办理流程，旁听提案办理协商会。上述做法

①是政协积极创新与人民群众直接对话形式的体现 ②提供了公民直接参与国家决策和管理的有效途径 ③保障了人民群众民主监督权利的实现 ④是提高政协委员提案质量的具体举措

A.①②B.①④

C.②③D.③④

解析：我国公民不能直接参与国家决策与管理，②错误；仅仅依靠一项制度，就能保障公民的监督权利，③夸大了作用，况且材料的做法主要不是讲民主监督，主是讲民主决策。上述做法有助于政协委员更好地听取群众意见，①④正确，本题选B。

3.（2013・上海政治卷・8）我国各民族的风俗习惯是在长期的历史发展过程中形成的，理应获得尊重。对此，我们应有的态度是

①正确对待少数民族的 ②尊重各民族保持自己风俗习惯的自由 ③尊重各民族改革自己风俗习惯的自由 ④尊重各少数民族实行民族区域自治的权利

A.①②③B.①②④

C.①③④D.②③④

解析：我国在少数民族聚居的地区实行民族区域自治，并不是所有的少数民族都能享有自治权利，④错误。①②③是尊重少数民族风俗习惯的具体表现，本题应选A。

4.[2013・新课标Ⅱ卷・38（2）]随着城镇化的快速推进，被征地农民的许多现实问题受到广泛关泣，M省2010年对1460户被征地农民进行了入户调查。调查显示，被征地农民户均失地2.1亩，99%的家庭得到各种形式的补偿，每户平均获得政府货币补偿76 271元；与土地被征前相比，34%的家庭收入增加，户均增加7 125元，37%的家庭年收入下降，户均减少10 409元，其余家庭收入变化不明显；69%的农民拥有固定职业，31%的农民没有固定职业；在有固定职业的农民中，10%的农民是通过政府、社区介绍就业的；70%的农民拥有医疗保险，17%的农民拥有养老保险，3%的农民拥有失业保险。

假设你是M省人大代表，请结合材料向政府部门提出解决被征地农民问题的政策建议。

解析：审读本题的设问可知，本题的行为主体是省人大代表，履行的职责是“向政府部门提出政策建议”（行使提案权），试题要求分析的对象是“解决被征地农民问题”。因此，回答本题首先要概括材料中反映了哪些问题，其次，既然是向政府提建议，所提建议就必须是政府职能范围内能够解决的。

参考答案：被征地农民获得的补偿偏低，应提高补贴标准，完善补偿机制。部分被征地农民就业困难、收入减少，应提供就业指导服务和政策支持。部分被征地农民未被纳入社会保障体系之中，应扩大保障体系覆盖面，并提高保障水平。加强对征地补偿安置工作的监督，保障被征地农民合法权益。

【考点精讲】

1.人民代表大会、全国人大、全国人大常委会、人大代表

2.我国的根本政治制度――人民代表大会制度

（1）人民代表大会制度是由我国人民民主的社会主义国家性质决定的。国家的一切权力属于人民，人大和人大代表的权力源于人民。

（2）实行民主集中制的组织和活动原则。

民主集中制是在民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的制度。具体表现在人民代表大会与人民的关系上、人民代表大会与其他国家机关的关系上、中央和地方国家机构的关系上。

3.中国共产党的有关知识

党的地位：中国共产党是我国的执政党，我国社会主义事业的领导核心。

执政方式：科学执政、民主执政、依法执政

指导思想：马克思主义、思想、中国特色社会主义理论体系（邓小平理论、“三个代表”重要思想以及科学发展观等）。

党的性质：中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队。

党的宗旨：全心全意为人民服务。

4.党的领导与政府履职

5.我国政党制度的基本内容

（1）通力合作的友党关系：中国共产党是执政党，各派是参政党，中国共产党和派是亲密友党。

（2）多党合作的首要前提和根本保证：坚持中国共产党的领导。

（3）多党合作的基本方针：长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共。

（4）多党合作的根本活动准则：遵守宪法和法律。

（5）多党合作的重要机构：中国人民政治协商会议，简称人民政协。

6.人民政协与人民代表大会

7.民族关系与民族政策

（1）社会主义民族关系：平等团结互助和谐

（2）处理民族关系的基本原则：民族平等原、民族团结、各民族共同繁荣原则

（3）我国的民族政策――民族区域自治制度

地位：是我国的基本民族政策，也是适合我国国情的一项基本政治制度。

前提和基础：领土完整、国家统一。

区域：各少数民族聚居的地方（不是各民族聚居的地方，不是少数民族居住的地方）。

自治地方：自治区、自治州、自治县（旗）三级。

自治机关：自治地方的人民代表大会和人民政府（自治地方的人民法院、人民检察院不是自治地方）。

核心内容：自治权。

目的：使少数民族人民当家作主，自主管理本民族自治地方内部事务。

8.我国宗教政策的基本内容

我国实行自由政策，依法管理宗教事务，坚持独立自主自办的原则，积极引导宗教与社会主义社会相适应。

【应试策略】

涉及人民代表大会制度的试题主要涉及两个主体（人大、人大代表）、两种制度（民主集中制、人民代表大会制度）。复习时要特别关注全国“两会”精神，全国“两会”审议、通过的法律、决定，全国人大代表履职的具体事例，全国人大常委会会议及其行使职权的情况，地方各级人大及其人大代表的活动情况等，并运用有关理论对上述热点进行分析。

有关政党的试题涉及的知识点主要有中国共产党的性质、宗旨、指导思想、地位、执政方式，多党合作的基本内容，人民政协的职能等。要注意结合时政热点和社会热点来理解相关理论，特别是中国共产党全国代表大会重要决定、反腐倡廉的重大举措、中央经济工作会议、中央农村工作会议、中央领导的重要讲话、先进党员典型等内容，需要我们去提炼有效信息、分析其中的政治生活道理、探究解决有关问题的措施。

民族与宗教主要以选择题的形式呈现，主要考查我国处理民族关系的基本原则、民族区域自治制度、自由政策这几个考点。复习时要关注国家及各省援疆、的举措，民族地区发生的重大事件，并运用相关知识概括事例体现的政治生活道理、分析发生变化的原因、探究解决问题的措施。

【创新演练】

1.假如你是一位全国人大代表，针对当前房价问题提出了提案草案，在征求其他代表签名附议的基础上，形成了正式提案，并由全国人大常委会提请全国人大审议获得大会表决通过。在这一过程中，你履行了人大代表的

①决定权 ②表决各项议案权 ③提案权④质询权

A.②③B.①③

C.②④D.①②

2.有人说：“允许”你们议论、讨论、争论，这就是“民主”，然后由“我”来拍板，这就是集中，事实上，民主只是集中的参考。这一观点错误在于

①否认了集中是以民主为基础 ②决策必须集中反映人民的意志 ③承认发挥民主有利于科学决策 ④混淆了个人意志和人民意志关系

A.③④B.①②

C.①④D.②③

3.2013年7月21日上午，来到武汉考察。卷裤腿、打雨伞，冒雨考察武汉新港，再一次以其亲民、务实的形象震撼了我们的心灵。工作餐严格按照“四菜一汤”标准配备，只点家常菜，不上酒水，只住16平方米的农家小屋，以身作则践行“八项规定”。展现的亲民、朴素作风体现了

①共产党员的先锋模范作用 ②以党内民主促进社会民主 ③党坚持群众观点和群众路线 ④奢侈之风难以控制，中央领导不得不带头

A.①②B.②④

C.①③D.③④

4.2013年6月26日，新疆吐鲁番地区鄯善县鲁克沁镇发生暴力恐怖袭击案件，数十位无辜群众伤亡，其中包括多位维吾尔族群众。“6・26”案破坏了社会稳定和民族团结，不得人心。党和政府采取果断措施，迅速对其进行了处置和平息。这说明

①中国共产党的坚强领导是挫败民族分裂活动的根本保证 ②维护社会稳定和民族团结是各族人民的共同意志 ③民族团结进步事业的发展符合人民的根本利益 ④妨害我国民族团结的因素将不复存在

A.①②③B.①②④

C.①③④D.②③④

5.莫言《生死疲劳》的书名来自佛教经典，莫言认为，佛教的许多基本思想，是真正的宇宙意识，人世中许多纷争，在佛家的眼里，是毫无意义的。对此理解正确的是

A.建设和谐社会需要坚持佛教思想的指导作用

B.宣传佛教教义能够促进文明、健康、崇尚科学的社会风尚

C.弘扬宗教精神符合社会主义发展的客观要求

D.应该支持群众对宗教教义作出符合社会进步要求的阐释

6. 材料一 党的十报告明确指出：中国特色社会主义政治发展道路是团结亿万人民共同奋斗的正确道路。我们一定要坚定不移沿着这条道路前进，使我国社会主义民主政治展现出更加旺盛的生命力。

材料二 2013年8月5日，中国社科院和社科文献出版社联合的《中国政治发展报告（2013）》指出，中国特色社会主义政治发展归根到底是为了人民的福祉，使人民享有广泛而充分的人权，有效地满足人民日益增长的物质文化和参与民主政治生活的需要，从而实现人的全面自由发展。

阅读材料，运用政治生活知识回答下列问题。

（1）党的十为什么要强调坚持中国特色社会主义政治发展道路？

（2）我国是怎样从制度上满足人民参与民主政治生活需要的？

参考答案：

1.A 针对当前房价提出提案草案，人大代表在履行提案权，③正确；全国人大常委会提请全国人大审议获得大会表决通过，参会人大代表行使表决各项议案权，②正确。①是人大的职权；④材料未体现。

2.C 材料中的观点割裂了民主与集中的关系，把“我”凌驾于民意之上，①④符合题意。②观点正好与材料观点相反，③观点材料没有体现。

3.C 是党的总书记，也是一名普通党员，党员干部“亲民”是坚持群众路线的要求，有利于发挥党员的先锋模范作用，①③正确。②材料未体现；中央领导带头保持朴素作风，其原因不是因为奢侈成风，④错误。

4.A “6・26”案表明妨害民族团结的因素依然存在，处置和平息了该案件，并不意味着此类案件不会再发生，④错误，本题选A。党和政府果断采取措施，体现了①；“6・26”暴行不得人心，体现了②③。

5.D 社会主义是以马克思主义为指导，主张无神论，佛教在本质上是唯心主义世界观，是与科学精神相对立的，A、B、C错误。D正确说明了材料反映的主旨意思。