大气治理的方法篇(1)

(一)我国大气质量现状

最新的2014年的环境状况公报显示，161个按新标准进行监测的地级及以上城市中，145个城市空气质量不同程度超标，占90．1%。从各污染物指标看，SO2年均浓度为35微克/立方米，同比下14．6%;NO2年均浓度38微克/立方米，总体持平;PM10年均浓度105微克/立方米，同比下降3．7%;PM2．5年均浓度62微克/立方米。①从达标城市比例看，SO2年均浓度达标城市比例为88．2%，同比上升3．1%;NO2年均浓度达标率为62．7%，同比上升5．6%;PM10年均浓度达标率为21．7%，同比上升2．4%;PM2．5年均浓度达标率为11．2%由此可见，我国环境空气质量有所好转，但环境污染严峻的现状仍未根本改变。②我国城市大气污染还具有总悬浮颗粒物(TSP)和可吸入颗粒物含量高、煤烟型污染占主要地位、北方比南方严重、冬季严重于夏季、产煤区重于非产煤区、部分城市污染转型等特点。③

(二)我国大气污染控制现状

我国大气污染控制工作在不同时期经历了很大发展。1973年开始，我国开展了以工业点源治理为主的大气污染防治工作;上世纪80年代国家正式颁布《中华人民共和国大气污染防治法》，我国将大气污染防治从点源治理进入了综合防治阶段;上个世纪90年代至2000年，我国大气污染防治工作开始从浓度控制向总量控制转变，从城市环境综合整治向区域污染控制转变;进入21世纪，大气污染控制全面进入了主要大气污染物排放总量控制的新时期。

二、行政法视角下大气污染防治之立法层面

(一)大气污染防治法的修改及其背景

1987年我国第一部《大气污染防治法》颁布，之后1995以及2000年两次修改，在整个的大气污染防治法的施行过程中，其对整个期间的大气污染的防治尤其是煤烟型大气污染的治理起到了卓著的作用，但是随着经济的不断发展，我国大气污染的种类也日益增加，我国的大气污染已经由煤烟型转变为复杂型，为了对雾霾的有效治理，改善人们的生活环境空气质量，2015年8月新的大气污染防治法应运而生。

(二)大气污染防治法修改的几大方面

1．明确提出了大气污染防治的目标———改善大气环境质量，保障公民健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，该法通篇围绕大气质量改善目标这个主线展开的，明确提及“大气环境质量”达36次之多，接近全部条文的1/3，体现了环境质量要与老百姓切身感受相符的立法思路，为大气污染防治工作全面转向以质量改善为核心提供了法律保障。2．提出联防联控，避免各自为战，各行业各区域共同控制。根据大气污染防治法第五章的最新规定，大气污染重点区域内的相关的省、直辖市、自治区的人民政府共同协商配合，定期召开联系会议共同进行规划，落实大气污染防治的目标责任，由国务院环保部门以及其他相关部门监督督促。设立了重点区域大气污染联合防治专章，规定了由国家建立重点区域大气污染联防联控机制，统筹协调区域内大气污染防治工作，对大气污染防治工作实施统一规划、统一标准，明确协同控制目标。3．明确责任主体，强化对政府的职责要求，取消了公安、交通、铁道、雨夜管理部门的职责要求。新的大气污染防治法进一步明确了政府的职责要求，从中央来说，国务院环保部门对地方政府部门的环保部门起到指导、监督的作用，未达标城市政府应当编制限期达标规划、上级环保部门对未完成任务的下级政府负责人实行约谈和区域限批等一系列制度措施;从地方来说，地方政府实行区域负责制，地方政府对辖区大气环境质量负责。4．新增防治标准和限期达标规划，加强标准控制。新法专门对大气污染的防治标准以及限期达标计划进行了规定，详细的规定了标准的制定、公布、修订的条件及要求，另外明确了限期达标规划的执行、公示、备案、修订的要求，使得大气污染防治的标准落到实处和细节，使得大气污染的防治有法可依，有标准可依。5．坚持源头控制治理雾霾。明确了污染的类型及源头，确立了具体的控污方向及措施。另外，新增了大量的篇幅和章节重点强调对工业污染、机动车船、扬尘以及农业和其他污染的防治，确立了具体的标准和措施，进一步加强了大气污染防治的监督管理。6．加大处罚力度及责任强度。新发规定了大量的具体的有针对性和操作性的措施，并有相应的处罚责任，细化了相关处罚措施，明确了各种行为的处罚单位，确立了责任主体，实行处罚上不封顶的政策，使得大气污染的防治真正的具有操作性和可实施性。7．充分体现了行政公开与公众参与。秉承了新《环保法》强化信息公开和公众参与的立法思路，新的大气污染防治法更加强调了群众对于企业关于大气污染防治责任的监督检举，新法中涉及到信息公开就达11处之多，使得大气污染防治为民、利民，真正使得大气污染防治的目标———改善大气环境质量，保障公民健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展得以有力实现。总体来说，新大气污染防治法强化了政府责任，理顺了防治思路，实行精细管理，多污染物协同控制，提高了违法成本，督促了企业责任承担，使得完善法律衔接，上下达成统一。

三、行政法视角下大气污染防治之实践层面

(一)欧美国家大气污染防治机制的构建

欧洲国家曾是工业革命之重镇，也因此引发了严重的大气污染，但是经过长期的努力，欧洲的大气污染治理已经取得显著成效。欧洲的大气污染治理过程主要可分为立法保障、制定战略和计划、分阶段治理这三个具体步骤。④1．立法保障大气污染治理1956年英国颁布了世界上首部空气污染防治法《清洁空气法》，在立法上严格限定了以烟煤为主的污染物排放。美国于1963年和1967年先后通过了《清洁空气法》和《空气质量法》，并于1971年颁布《国家环境空气质量标准》，对6种污染物进行管制。法国于2010年颁布空气质量法令，对PM2．5和PM10值浓度上限进行限定2．大气污染防治的战略和计划英国于1997年开始实施《国家空气质量战略》，逐步形成了英国空气质量政策的基本战略框架。法国于2011年出台“颗粒减排计划”，旨在减少可吸入颗粒物对公众健康的影响和对环境的污染。2013年又出台“空气质量紧急计划”，又增加了一系列的紧急措施。3．分阶段、跨区域的大气污染治理措施大气污染治理具有长期性和跨区域的特点，英国政府的国家空气质量战略经历了烟煤治理、机动车尾气治理以及PM2．5检测这三个阶段。美国南加州于1977年成立了南海岸空气质量管理局(SCAQMD)，统一负责南加州地区的空气污染治理。欧洲多个国家在1979年签署了长距离跨国界空气污染条约(LRTAP)。2001年，欧盟通过了国家排放限额指令，限定了各成员国在2010年几种重要空气污染物排放的限额。至今，欧美国家已经形成了包括总量控制、许可证管理、环境标准体系、环境监测、煤炭总量控制、预警及应急管理等制度的完善的大气污染防治体制。⑤国外大气污染治理的成功经验，概括起来莫过于“政府下定决心，寻找科学方法”。只有保障充足的政府投入，广泛吸纳社会资源，调动各方面积极因素，从中国的实际出发，寻找科学办法才能解决具体问题。

(二)兰州大气污染治理模式

兰州曾是全球十大大气污染最严重的城市之一，近几年，兰州市通过不断探索和努力，摘掉了大气污染的“黑帽子”，创造了兰州大气污染治理新模式。国家环保部将“兰州模式”作为治污经验在全国推广供其他城市借鉴。在2013年的全国环保局长会议上，兰州市长袁占亭介绍了“兰州模式”治理经验。主要可概括为以下十个方面:(1)省市联动，建立区域统筹、群防群治的工作格局;(2)规划先行，科学治污;(3)减煤为主，全面治理;(4)工业减排，疏堵结合;(5)五位一体，除尘抑尘;(6)限车控车，发展多样化公共交通;(7)鼓励全民参与;(8)铁腕治霾，督查问效;(9)立法先行，依法治污;(10)生态增容，治本之策。⑥大气污染治理是一个长期的、复杂的过程，在这个过程中需要政府积极承担责任，坚持立法先行，做到治污工作有法可依，以强硬的态度厉行政策措施;贯彻铁腕治霾，切实执行我国的《环境保护法》和《大气污染防治法》等法律法规，完成建设节约资源型、环境友好型社会的必须要完成的阶段性目标。

四、行政法视角下我国大气污染防治制度的建议与完善

(一)坚持立法先行

大气污染防治必须要坚持立法先行，逐步完善大气污染防治制度建构与法律体系，发挥立法主导作用，为大气污染治理提供制度基础和法律保障。在依法治国战略的指导下，贯彻实行新修订的《环境保护法》以及《大气污染防治法》，加强地方立法，实事求是，从实际出发，制定地方大气污染防治实施条例和实施细则以解决区域和地方的大气污染的具体问题。

(二)完善大气污染公益诉讼制度

我国民事诉讼法第五十五条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提出诉讼”，同时新修订的《中华人民共和国环境保护法》的第五十八条也对环境公益诉讼做出了具体规定，符合条件的社会组织对环境污染、破坏生态以及损害社会公共利益的行为可以向人民法院提讼。由此可见，大气污染公益诉讼制度的确立是必然趋势，在立法中应当完善大气污染公益诉讼制度，加强大气污染监督，拓宽受害者的救济渠道。

(三)铁腕治理，厉行执法

大气治理的方法篇(2)

主题词：燃气安全治理消防保证体系存在问题

1、概述

我国目前使用的燃气主要有煤气、天然气和液化石油气三个大类。燃气产业的发展领域大致分燃气汽车、城市燃料、燃气发电、基础化工四方面。

随着燃气事业日新月异的蓬勃发展，生产与消费规模越来越大，使用场所越来越多，情况也越来越复杂，现有的安全治理机制已跟不上燃气事业飞速发展的步伐。在政策、法规、标准及规范等方面的不同步、不配套等落后弊端也凸显了出来。近年来，在生产、运输、储存、使用过程中所产生的火灾、泄漏与爆炸等重、特大事故层出不穷，其等级与数量也不断上升，如98年3月西安液化气球罐泄漏、爆炸事故等，给国家和人民群众的生命与财产造成了极大的损失，也给社会的公共安全与稳定带来了极大的负面影响，从一定程度上也影响了燃气事业的推进与发展。

因此，理清当前我国燃气消防安全治理方面存在的问题，对于有关部门在建立一套科学、合理的燃气消防安全治理保证新体系时提供参考依据，就显得尤为重要。

本文正是从消防的角度，系统地对当前我国在燃气消防安全治理保证体系方面存在的问题进行了深入地研究、分析和论述。

2、我国燃气消防安全治理机制现状

根据1991年3月30日由建设部、劳动部、公安部联合的第10号令《城市燃气安全治理规定》的规定，建设部门是城市燃气安全治理的行政主管部门，消防部门作为燃气安全治理的监督部门，劳动部门作为燃气安全治理的监察部门和压力容器的主管部门。

作为消防部门，在燃气安全治理方面的业务，主要涉及：参与制定与燃气消防安全治理有关的法律、法规和标准规范并执行；负责相关消防产品的检测认证；对燃气生产、运输、储存、使用等环节上的相关场所、管线、设备、用户进行防火监督治理；参与燃气灾难事故的处置；日常的消防培训和宣传教育工作。

我国目前与燃气消防安全治理有关的法律有三个，即《消防法》、《刑法》和《治安治理处罚条例》；相关的消防法规和规章非常多，如《化学危险品治理条例》、《城镇燃气安全治理规定》、各省市的《燃气治理条例》等；以及众多的产品技术标准和工程设计规范，如《城市燃气设计规范》、《汽车用液化石油气加气站设计规范》等。

3、我国燃气安全治理方面存在的问题

燃气消防安全治理涉及规划、设计、建审、施工、监理、验收、运行、日常维护及应急处理等环节，通过对有关资料的收集分析、组织专家研讨，以及对北京，上海、广东、四川和黑龙江等地的调研，就目前我国在燃气安全方面存在的问题归纳如下：

1）安全治理机制不适应燃气产业市场经济发展

燃气产业涉及建设、能源、交通、劳动安全监察、农业等各治理领域，燃气行业的安全治理也涉及公安消防以及上述各主管部门，目前由中心和各地方的上述部门颁布有关政令，对燃气实施安全治理。但地方与中心以及地方各部门之间的政令协调难度较大；同时我国南方和北方，沿海经济发达地区和中西部地区用气差异也较大，要求同一种安全治理机制或法规有时势必造成诸多不适应。

第10号令第四条明确了建设部负责治理全国城市燃气安全工作，劳动部和公安部分别负责安全监察和消防监督，因此，各省市的燃气安全工作应当由建设主管部门负责。但是，各地建设部门作为行政主管部门，在燃气安全治理中的作用没有充分发挥出来，各职能部门之间缺乏经常性协调，使得各地区的燃气安全隐患整改力度不够。从调查情况来看，全国大多数大、中型城市都在建设主管系统设立了燃气治理办公室或者燃气治理处，但由于受人员编制及其他因素的影响，这些部门履行着行业治理的职能要大大多于履行安全工作职能，有的办公室只有几个人，忙于应付日常工作，根本没有精力通盘考虑安全治理，而把安全治理的职能依托于公安消防、安全生产监察等监督部门，或者让燃气供给单位自行强化安全治理。

此外，随着科技进步和市场经济的发展需求，我国的燃气事业将得以迅猛发展。而国际上通行的由行业协会、中介组织、保险业、企业主等共同参与进来娜计??腊踩?芾淼纳缁峄?J缴形葱纬桑涣硪环矫妫????垢母铮?嗽本?颍??蚕?啦棵疟欢?卮蟀?罄渴降南?兰喽郊觳椋?讯冉?嚼丛酱蟆?nbsp;

2）法制建设滞后

我国目前燃气安全治理的法制建设力度明显不够，现有的法规严重滞后，与发达国家相比存在很大的差距，主要表现在：

（1）法规制定滞后。我国目前执行的较权威的燃气规定只有1991年的第10号令，该规定对燃气的安全治理只提出了原则意见，相关的法律责任也不够明确，在实际操作中弹性太大，有一定难度。而且该规定至今已有10年，其间的经济体制、市场发展和行政部门的变化很大，迄今尚未进行修订。

（2）各地治理法规不一。全国各地为了加强本地区的燃气治理和安全工作，又在第10号令的基础上制定了各种各样的燃气治理条例、办法。但由于各地方使用的燃气的种类、数量、地理环境等情况不同，所制定的法规也存在较大的差异，造成全国燃气治理没有较为统一的治理模式，治理多头，职能重叠，监督与治理的界限不明确，使得许多安全隐患无法得到及时整解。

（3）政出多门、缺乏协调。不同部委的法规不一致或相互矛盾，给具体执行部门带来诸多治理上的不便。例如：1998年由建设部独家的第62号令--《城市燃气治理办法》中"城市燃气安全"一章的多项规定与10号令有较大出入；关于轻烃燃料（碳5），农业部等七家单位联合发文要求大力推广使用这种新型燃料，而公安部等三家单位从安全治理的角度出发，也曾联合发文禁止在城市使用这种燃料。这些法规的前后不符或自相矛盾，使得基层治理监督部门无所适从、难以把握，最终造成各部门推卸责任，治理上陷入混乱。

（4）政府部门执法力度不够。燃气行业的安全治理关系重大，国外燃气行业的经营者不敢以身试法，严格的法制治理将使违法经营者损失重大以至破产。我国目前对燃气行业违章经营的主要手段之一是下达整改通知或罚款，其罚款力度远不足以震慑违法经营者，此外罚款往往上下幅度甚大，且无配套实施细则，使执法操作难以把握或效果不理想。

3）规范、标准不健全

燃气行业设计规范和相关产品标准是设计、施工的技术依据，是燃气安全治理的技术法规。而现行的技术标准存在多方面问题：

其一，制定的年代比较晚，同时为了照顾到方方面面的利益，规范的内容也就是当时实际操作的翻版，先进的技术内容少，无法体现通过提高燃气设备设施本身的高技术含量来实现的本质安全的指导思想；

其二，技术规范修订的周期较长，与迅速发展的经济形势和城市环境不相适应，新技术、新工艺、新设备所带来的新措施无法在实际应用中找到法律依据。

其三，主要技术指标缺乏科学依据。如在要害的燃气设施的防火间距确定问题上，俄罗斯地广人稀，至今仍沿用加大燃气设施的防火间距这种消极防护观念，在规范标准中较少强调科技含量和质量等技术措施，来保证燃气设施自身的运行安全。我国现有标准规范的制定中较多沿用这种理念。然而该理念并不适应我国，非凡是大城市和沿海经济发达、人口稠密地区的燃气建设的发展。一是上述地区宝贵的地皮很难实现这种远距离的安全隔离设计；二是一旦高压燃气设施发生爆炸，一、二百米的安全距离也无法保证安全。而欧美、澳洲和日本等国则采用高技术含量以确保安全，标准规范制定部门的科研和实验基础较强，他们以实验数据为依据确定保证安全所必须采取的技术措施，并根据不同地区级别和技术措施来确定不同的安全距离。

其四，一些重要的燃气设施标准与工程规范尚缺，如《城市超高压天然气管道工程技术规范》、各类燃气工程施工验收规范等。此外，燃气用胶管的质量和老化问题、家用燃气报警器等技术，至今尚无定性和定量的使用概念。

4）设计、建审和验收的可操作性不强

由于规范标准不健全，弹性大，给设计、建审和验收带来操作性不强的弊端。

作为设计部门，在业主控制投资的要求下往往难以采用高技术含量的产品及措施来确保燃气设施本身的安全，一旦难以达到安全距离的规范要求，只能采取有关部门协调的办法，而这种协调往往缺乏实验技术依据。

目前燃气项目的建审主体为公安的消防部门，鉴于燃气设施的工艺流程和专业设备的复杂性，消防部门的专业水平远低于燃气行业的技术治理部门，其建审难度较大。如北京等一些省市的消防部门认为消防部门不应承担不能胜任的技术环节方面的建审工作。

此外，现阶段燃气设施中的一些重要配件材料的质量水平与工业发达国家尚存在较大的距离，如各种阀门、管道等。燃气规范标准对产品要求的不严格，将可能使一些低技术含量的配件用于燃气设施的要害重要部位，造成安全隐患。

5）日常运行治理中存在的问题

对由于历史原因造成的安全隐患，以及新形势下出现的新的安全问题，缺乏有效解决办法，造成日常运行治理存在较多问题。主要表现在以下几方面：

（1）城市燃气管网老化现象比较严重。部分管道已连续使用几十年从未进行检测维修，其安全可靠性无法确定，随时有发生事故的可能性。

（2）道路改造带来问题。许多城市的燃气管网随着城市建设的需要，局部管道的位置发生了变化，道路拓宽及新出入口的开设致使燃气管道置于车道下方，而原有管道的基础却没有加固，防火间距不足是一个方面，更为严重的是极易造成管道受压损坏，发生燃气泄漏。此外，在燃气管道的上方搭建违章建筑也是一个比较突出的问题，一旦受建筑影响管道发生破裂，会造成群死群伤的恶性事故。

（3）违章施工也是影响燃气管道安全的一个重要因素。一是燃气管道的施工质量保障体系还不够完善，工程层层转包，质量监理不到位，埋地管道达不到国家技术规范的规定，而且又是隐蔽工程，有些问题较难发现。二是外来施工损坏燃气管道的现象还比较普遍，在燃气管道旁边施工时，建设单位或施工单位不征求城市规划或燃气管道治理单位的意见，盲目施工，损坏管道，造成燃气泄漏，危及安全。

（4）燃气管道产权归属不明。城市燃气供给系统中，从企业至用户之间的输送管线的产权归属至今未明，随之引出安全治理的责任主体不清。

（5）居民室内装潢隐患较多。目前对家庭内燃气管道的敷设缺乏有效的控制手段。

（6）液化气钢瓶治理失控，事故率高。作为取代煤炭的优质燃料，自80年代开始2Kg、5Kg、15Kg的液化石油气钢瓶大量进入居民家庭和餐饮行业，90年代开始在液化气经营、销售、运输等领域，恶性竞争、惟利是图情况突出，因此产生了较多安全隐患。

6）应急处置能力不强。

燃气事故的应急处置能力包括燃气企业自身应急处置能力和公安消防应急处置能力。燃气事故的应急处置重点为切断气源、扑灭初期火灾、防止蔓延以及保护四周重要设施。

全国在这方面的情况差别较大，如哈尔滨等地目前以人工制气为主（天然气、液化石油气用户20-30%），由于几十年的经营以及有关部门的重视，已经形成了较为成熟的安全治理机制和应急处置机制，各级消防部队的灭火技术装备也较先进，一旦发生事故，企业专职消防队、公安消防队以及医疗救护三方在事故现场有效地配合，事故处置成功率较高。

北京、上海等大城市随着近年来城市煤气向石油液化气、天然气转变的势头不断增强，事故发生频率较高，其应急处置能力明显不足。其中包括企业抢险和公安消防的现场检测、堵漏、个人防护等技术装备的配备、以及消防站的规范设置等等，许多地区消防部门到事故现场受把握资料和装备的制约，不能及时查明情况，处于盲目状况下，难以决定正确的战术，1998年西安"3.5"爆炸事故就是明显一例。

此外，我国公安消防实行兵役制，消防战斗员服役2年，其技术水平的积累难以适应复杂的燃气事故现场。鉴于现场泄漏气体品种、浓度、设备流程、容器压力难以清楚，消防部门在事故现场仅能起到抢救人员和冷却保护的有限作用。

7）培训不规范、从业人员专业素质不高

首先，从业人员的规范操作是杜绝人为燃气事故的要害。随着燃气行业多种经营体制的发展，出现了两头重的现象：一是规范经营的大型企业作为消防安全重点单位，在内外的严格监督治理下，对操作人员的培训较为严格，二是部分经营不规范的中小型企业，单纯追求企业效益，严重忽视操作人员的业务培训。

其次，从事燃气经营的作业人员的专业素质还不够高，有些人员没有经过培训就上岗，或没有定期复训，对安全知识尤其是消防安全知识知之甚少，没有能力发现安全隐患，更不用说向用户宣传安全知识。

此外，全国有很多地方都没有专门的专业培训机构，各地区操作人员培训情况差异很大，有的搞形式主义，开两天会就发证书，或者以盈利为目的搞各级重复培训。不同部门基于各自安全责任或经济利益，多头培训、一岗多证现象严重，一些培训单位的资质无权威部门认可授权，而燃气经营单位受条件和水平限制，对自身的安全培训只是走过场。8）保险行业尚未介入消防安全治理

国外保险业作为与风险直接发生经济效益关系的市场经济实体，在介入燃气行业各运行环节的安全风险评估的基础上实施保险。保险公司与业主、政府防火部门三者相互需求，相互保障，相互制约，成为燃气安全运行中不可缺少的环节。

我国目前保险行业尚未真正以市场经济模式操作，参与燃气行业风险评估和安全运行治理监督的意识淡薄，只是关注"彩票?quot;受保规模的业务扩大，同时希望通过政府有关部门对产业的消防安全监督，侥幸地降低或避免所应承担的理赔责任。

随着我国加入WTO，国外保险业不可避免地要介入到我国的各行各业，我国的保险业也必将改变运行模式，顺应国际形式。

4、结束语

在撰写本文之前的调研过程中，得到了公安部消防局科技处、上海、四川、广东、黑龙江、北京、深圳等地的消防总队、支队、建设主管部门、燃气经营企业和本所有关领导的大力支持和帮助，在此谨向所有提供帮助的各方人士深表谢意！

5、参考资料

[1]《落实"整顿和规范市场经济秩序"精神，巩固清理整顿城市燃气市场成果确保燃气安全》建设部城市建设司杨鲁豫2001.8.9

[2]《强化行业治理，确保燃气安全》河南省建设厅2001.8.9

[3]《城市燃气安全治理规定》建设部、公安部、劳动部（第10号令）1991.3.30

[4]《中国城市燃气事业现状及发展前景》中国城市煤气协会张永革

[5]《加大清理整顿力度，加强燃气安全治理》海南省建设厅

大气治理的方法篇(3)

关键词：大气污染防治；政府；职责缺失；破解路径

中图分类号：F205 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2017）04-0182-04

环境问题关系到人们的健康和福祉。近年来，随着我国北方地区大范围雾霾天气的增多，社会各界对大气污染问题的关注也在逐渐升温。但受到我国发展阶段的影响和限制，政府在治理大气环境污染的具体问题上采取了很多具体措施，但严重污染的状况依然没有得到有效逆转。究其原因，主要是政府在大气污染治理中存在一定的环保责任缺失，具体的治理技巧和方法出现了一定问题。因此，以当前重大社会公共难题――大气污染防治作为切入点，研究政府在大气污染防治中的责任缺失，有针对性地提出破解大气污染防治政府责任缺失的对策建议，具有较大的现实意义，并可丰富我国目前关于政府社会公共管理责任研究的理论成果。

一、政府环境职责的释义

环境具有公共属性，环境保护属于社会公共事务。公共选择理论认为，政府组织以及政府官员都是理性的经济人，他们的行为是谋求其自身福利的最大化，而不是谋求公共利益的最大化。因此，如何实现政府在公共管理责任中的社会利益最大化，成为政府管理责任的难点。

在我国，政府在环境保护方面发挥着主导作用。各级政府是空气污染防治的责任主体，对管辖行政区域的空气环境质量保护工作负有主要责任。目前，学界对于政府环境责任含义的界定还存在较多争议。有的学者认为：“政府环境责任是指法律规定的政府在环境保护方面所承担的义务和所掌握的权力，以及因未履行上述义务和权力而应当承担的法律后果。”有的学者认为：“政府环境责任是指环境立法中所规定的政府在环境领域承担的第一性环境义务和第二性环境义务。”在新《环境保护法》中，政府环境责任可概括为对本行政区域的环境质量负责，具体可以概括为四方面，即财政投入、监督管理、直接做事、鼓励单位和个人做事。在先行的《中华人民共和国大气污染防治法》中，明确规定了大气污染防治的责任主体是地方政府，地方政府对本行政区域内的大气环境质量问题负有不可推卸的责任。

二、政府在大气污染治理中职责缺失的表现

政府责任指政府履行其在社会治理中的职能和义务。大气污染防治中政府责任缺失可概括为：政府在大气污染防治过程中没有尽到作为大气污染防治责任主体应该尽到的责任。大气污染防治中，政府责任缺失具体表现在以下几个方面：

一是政府客观“失责”。在大气污染治理这一重大问题上依旧存在着部分内容缺乏法律依据、监控制度之间交错叠加、政府治理行为缺少有效约束、污染惩治力度远远不够、环境评估制度不规范以及社会参与监督的法律规制不畅通等法规制度漏洞。而同时，政府制定当地法规时，往往只强调政府的权力和相对责任人的义务，而缺乏对自身义务的界定和责任的追究，最终导致政府的不作为或者是乱作为。在大气污染事件中，执政形式上的责任划分不清、职权划分不明，最终导致大气污染问题的责任无法得到追查，考核和问责是环境治理的难题。

二是政府主观“失责”。即政府及其行政人员对于宪法、法律和社会所要求其应履行的职责或义务没有做到或没有做好，损害了公众利益。在大气污染防治中，普遍存在政府消极作为现象，政府为了当地的经济利益和自身政绩考核的需要，往往允许既是利税大户又是污染大户的企业存在，环境治理的长线效应与经济增长的短线成果的矛盾很难调和。

三是行政能力“过剩”。指政府在执行公务，行使公共职能过程中，利用手中合法权力行违法之事或对违法行为进行保护，使得行政行为非合理化，表现为政府寻租、权钱交易、越权施政等。当前，在我国的各地政府部门中，保护大气环境污染企业，寻求“污染―钱”权利转换的现象经常发生。

四是行政权力“失范”。即政府对于不该履行的职责、不该管或不该做的事做了，对于管不好的事管了，违背或损社会的合法权益，导致行政资源浪费。在我国长期工业经济发展中，不少地方支持发展高投入、高消耗、高排放的高效益产业，虽然有效地带动了整体经济的快速增长，然而却造成了现如今的全国大范围的大气环境污染。在规划布局中，缺乏对本地区地理位置以及气象条件的综合考量，导致大气污染问题叠加发生，形成区域性复合型大气污染问题日益突出。

五是大气污染跨区域治理协调机制“缺失”。在大气污染治理过程中，受大气污染跨界公共事务性|的影响，地方政府必然会与中央政府展开多方位的纵向合作。然而，在大气污染治理的问题上，纵向上中央同地方政府之间存在着权力和责任不协调问题；分税制后的地方政府财政收入减少，却承担着大气污染治理的主要责任；地方政府由于财政资金不足，缺乏治理环境的能力与信心。由于大气污染治理的公共属性，以及其所带来的外部性特征，在横向上地方政府集体行动上容易出现惰性。在区域性大气环境污染治理的问题上，现行的制度和政策上也没有有效的解决途径。

三、政府在大气污染治理中职责缺失的原因分析

一是现行体制制约。环保部门是地方政府的一个职能部门，在人力、财力、物力调配以及执法过程中都过于依赖当地政府，不仅要被动地承担环境保护的责任，还要服从地方发展，在污染治理过程中受地方政府制约，往往因为地方保护主义，而使环保部门监管能力被弱化，监管缺位现象频现。在统分管理模式下，其他政府部门分享了部分环境管理权力，导致环保部们权力被分割，导致现在环境管理领域存在一定的混乱，在某种程度上人为地导致污染治理缓慢，最终导致了政府在大气环境保护方面的失灵。

二是执政理念偏差。长期受传统执政理念的影响，政府一直主导着社会事务管理，强调运用公权力约束社会公众行为，社会公众对政府的监督和制约作用却往往被政府所忽视。英国学者约翰・洛克的《政府论》中提到：“如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力，这就会给人们的弱点以绝大诱惑，使他们动辄要攫取权力，借以使他们自己免于服从他们所制定的法律……”同样，在大气污染治理过程中，政府始终强调自身大气污染治理的权利主体地位，始终强调政府如何运用权力约束或惩罚责任人，而忽视自身也是责任主体，导致作为大气污染治理实施主体的地方政府常常出现消极作为，从而造成环境法律经常出现有法不依、执法不严、违法不究现象的发生。

三是政府传统政绩观。长期以来，经济发展水平作为政府政绩的主要考核指标，这种考核方式在很大程度上促使政府和领导努力发展本辖区经济，却往往忽视环境污染问题。在大气污染防治的具体工作过程中，作为环境污染问题责任主体的环保部门，对污染企业享有监控和惩戒的权力，为了避免头＃企业存在对地方政府的畏惧。但同时，企业特别是污染严重的企业，其往往对地方政府税收有较大贡献，所以地方政府对企业的污染行为常常存在袒护现象，而环保部门作为政府下辖的执法部门，受到地方政府的领导而听命于地方政府，需要维持自身所在的地方利益而难以严格执法。在相互依赖又相互制约之下，地方政府的环境治理行动难以取得成效。

四是治理主体存在竞争。从横向关系来看，以行政区为边界的条块分割的治理体系，非常容易导致地方保护主义，导致大气污染跨区域治理难度大、治理效果不佳。从纵向体制来看，地方政府要听命于中央政府的政策导向，在大气污染治理过程中严重缺乏自我主动性。而在实际工作中，环保部门领导人由地方政府任命，使得上级政府对不具有垂直领导体制的环保部门的管辖权较弱。在跨区域协同治理大气污染的问题上，在制度约束不足的情况下，各个参与者都希望自身获得最大利益和最大排污权，大气污染治理具有外部性，又都想坐享其成，从而导致大气环境的持续恶化。由于每个治理主体都有趋利性，假如其中某一个选择了治污而其他没有治污，那么他的成本就会比别人要高，所得利益也就会比别人少，其积极性大打折扣。

四、破解大气污染防治中政府职责缺失的对策

要避免政府职责缺失，实现政府职责到位，必须根据公共服务理论，调整优化政府职能和体制机制设计。公共服务理论的基本理论内涵包括：（1）服务于公民；（2）追求公共利益；（3）重视公民权；（4）承认责任；（5）重视人，而不只是重视生产率。该理论更新定位政府的角色，认为政府不再是出于控制地位的掌舵者，而只是非常重要的参与者。政府是“公共资源的管家、公民权和民主对话的促进者、社区参与的催化剂、街道层次的领导者”，起到调解、协调甚至裁决的作用。现阶段，破解政府在大气污染防治中的职责缺失问题，以公共服务理论指导政府行为，采取以下对策：

一是协调共进，正确处理环保和经济发展关系。如何正确处理好经济发展和环境保护之间的关系，实现两者“双赢”，已成为全社会共同面临的重要问题。大气污染防治必须从源头抓起，才能彻底实现大气环境改善。其中最重要的是，各级政府、各级领导要转变把环境因素置于决策之外的决策模式，探索把环境保护作为决策的重要环节，把环境保护纳入各级政府的政绩考核，改变以牺牲长远利益换来短期效益的政绩观。国家发改委正在推进的主体功能区，是协调环保与经济发展关系的有效策略，可尽快推进实施。即根据不同区域的资源禀赋和环境承载能力，进一步明确优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发的区域定位，形成经济发展与人口资源环境相协调的科学区域开发新格局。

二是转变模式，建立环保政绩考核激励制度。当前，保护环境意味着追求绿色的发展方式，追求经济质量高层次的发展。想要改变政府追求经济效益而忽视环境保护的行为，就要改革现有政绩考核机制，引进生态建设、污染治理等相关的内容，建立以绿色GDP为主的生态经济考核体系，使政府管理向更高效、更绿色、更可持续转变，从根本上扭转地方政府及官员片面追求经济效益的逐利倾向，使地方政府真正地重视环境保护，切实保证环保部门执法的独立性和对生态环境建设的财政投入，使大气污染治理工作顺利推进。

三是突出监督，建立环保法律责任追究制度。对地方政府的责任追究制度不完善，是地方政府环境治理实施不到位的根本原因，也是地方立法中的最大缺陷。在“政府失灵”的情况下，应不断加强对政府环境责任的监督。应当树立政府是地方大气治理的第一责任人，把环境考核切实纳入到政府主要领导的考核指标中，建立起环境责任追究制度，适时采取“环境一票否决”，阻止地方政府追求短期的经济利益而忽视长远的环境利益。探索推进自然资源资产负债表，对地方政府领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制。

四是信息公开，健全政府环保监督机制。环保政策的落实离不开政府，政府对环保治理的态度直接决定企业行为，但现实中很难实现政府自己监督自己，或者监督效果很差。必须引入社会监督，鼓励公众和新闻媒体，对政府行为和企业行为进行监督，及时曝光大气污染行为，及时报道政府在大气污染治理方面的政策措施，对政府和企业的环保行为形成一种积极的推动力。此外，政府还应该对大决策问题开听证会，邀请专家、公众、进行民主决策，监督政府的政策执行情况，避免政府监督不力而出现的不作为。

五是联防联治，建立政府区域合作联合防控机制。当前大气污染呈现越来越严重的区域特性，跨区域污染和交叉污染普遍存在并日益严重，大气污染治理不再是某一个地区的事情，而成为区域性甚至全国性的重大问题。就省级区域而言，政府应建立专门的大气污染防治委员会，统一管辖推进全省大气污染防治工作，统一治理计划，特别是针对PM2.5、灰霾，要形成统一的治理计划，明确治理措施，同步实施治理。在煤炭总量控制、机动车废气治理、扬尘控制等领域，实施统一的减排行动。

六是加强宣传，创造大气治理的社会氛围。建立企业环保责任制度，切实执行严重污染事故进行责任人刑罚处罚，对企业负责人形成震慑。同时，加大环境保护宣传力度，尤其是加强对企业家的宣传教育。政府应该充分发挥宣传教育作用，在全社会广泛宣传绿色出行、合理消费、低碳生活的重要性和紧迫性，提高公民的环保意识，自觉形成健康的生活方式，在全社会推行生态文明理念和低碳文化。

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The Deficiency of Government Responsibility on the Air Pollution Control

and the Government Cracking Path

WEN Chun-bo，LIU Peng，ZHANG Zhong-xia

（Institute of Geography，Henan Academy of Sciences ，Zhengzhou 450052，China）

大气治理的方法篇(4)

[摘要]欧盟在欧洲一体化过程中形成了特殊的治理模式，基于此种模式，欧盟又率先形成了地区性的气候变化治理机制，将气候治理的理念和目标分解到具体的气候政策中并取得了实效。通过该机制与国际气候变化治理机制的比较研究，进一步体现出欧盟在该领域的开创性，同时也为研究欧盟机制与治理提供了一个新的视角。

[中图分类号]D815 [文献标识码]A [文章编号]0257-2826（2013）05-0047-09

欧盟作为一个特殊的国际行为体，在国际社会中产生了巨大的影响，尤其是在政策和治理机制等方面。超国家机构的设置和多层次的治理架构，形成了欧盟独特的治理理念和治理方式。学者们对其治理模式进行了较为深入的分析并理论化；与此同时，20世纪90年代后，欧洲一体化理论试图摆脱国家和超国家的二元困境，开始更多地从欧盟决策机制方面来探讨联盟的性质，以治理理论来解释欧洲一体化进程。因而，欧盟治理就具有了特定的地域性和政治含义，赋予了欧盟在全球治理方面的重要性和代表性。

欧盟在气候治理中走在前列。因其特殊的组织结构和活动过程，以及先进的治理理念和治理模式，欧盟率先形成了一个地区性的气候变化治理机制，将气候治理的理念和目标分解到具体的气候政策中并取得了实效。虽然欧盟气候变化治理还存在一些问题，但是作为欧盟的新政策领域和全球的开创性气候政策，其为研究欧盟机制和治理提供了一个新的视角，同时，也对国际气候治理和地区气候治理提供了具有参考性的政策和机制样板。

一、欧盟“多层治理”

全球治理理论的主要创始人之一詹姆斯・罗森诺（J.N.Rosenau）将“治理”定义为“一系列活动领域里的管理机制”，与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。研究治理理论的著名学者罗茨（R.Rhodes）认为：“治理”意味着“统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同于前，或是以新的方法来统治社会”。约瑟夫・奈对“治理”的定义是：“正式和非正式的指导并限制一个团体集体行动的程序和机制”。国内的学者对治理的认识也基本上涵盖了权威不一定只是来自于政府，国家和社会以及公共部门和私人部门之间界限的模糊化、参与者形成的自主治理网络等内容，俞可平总结治理的概念为：“治理是一种公共管理活动和公共管理过程，它包括必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理方式”。

欧盟治理因其独特的政治结构而具有独特的治理模式。学者们对欧盟治理的研究，虽然各有侧重，但一般都强调其多层次性，“多层治理”和“网络治理”是大部分学者所使用的概念。

“多层次性”被认为是欧盟治理的核心特征。“多层治理”的概念最早由马克斯（Gary Marks）提出。胡格（Liesbet Hooge）和马克斯在《多层治理的类型》一文中对“多层治理”的定义是：“相互嵌套的、政府之间在多个疆域层次上的持续协商的体系”。查利・杰弗里（Charlie Jeffery）进一步指出，欧盟多层治理中，国家间和国家与欧洲层面机制的互动是重要的内容，然而次国家权威的作用也不可忽视。而且，次国家权威的作用并不是被动的，而是自下至上的（bottom-up）。托马斯・里塞・凯本（Thomas Risse Keppen）提出超越功能主义和政府间主义之争，从概念上把欧盟界定为“一种多层治理结构，私人、政府、跨国家和超国家角色在密度、深度和广度都不断变化的复杂网络中相互交往。”凯本认为影响欧盟治理结构的因素有国内结构和欧盟制度两个方面。从欧盟制度方面而言，就是指欧盟机构的设置。西蒙・希克思（Simon Hix）也认为，欧盟已经发展成一个多层面治理的独特制度，这个超越国家的治理，“并不必然意味着是在国家之上的治理，仅仅是在更高的政治层面上以其组成因素重新组织国家。欧盟不是重新回到早期创造国家的进程和政策。相反，它是一个由共享的价值与目标、由共同的决策风格所集中在一起的成员国和超国家的制度网”。在德国学者贝娅特・科勒・科赫（Beate Kohler-Koch）和波特霍尔德・利特伯格看来，欧盟治理作为一个需要相当大的扩展来囊括欧盟决策活动所有领域的概念，其核心特征是多层级性质。其他主要特征包括以下几点：“共同体方法”、“网络治理”和“超然的政治争论”。“网络治理”意味着在多层级的结构中，超国家、国家和次国家行为体对权力进行分配，国家和社会行为体行为聚集，国家权威色彩淡化，形成一种治理的网络体系。

按照马克斯和胡格的分类，多层治理按等级强弱可以分为两种：第一种是权力的分散在有限层面上，这些层面互不干涉，并不交叉，领土和地域的划分是明确的，等级性强，具有联邦主义性质；第二种是多中心的，各层次之间等级性弱，任务具体有针对性，以功能任务而不是领土来划分，体制灵活多变。气候变化更多地属于第二种治理，是一种功能性质的、具有治理目标导向特征的治理。

贝娅特・科勒・科赫参照利奇法尔特（Li―jphart）类型研究的标准和韦伯的“宪法思想”类型标准，将治理模式分为四类：国家主义、多元主义、团体主义和网络治理。而气候变化治理在特征上更符合网络治理的模式，它既是一种正在形成中的事实性网络治理制度，又是一种按照目的构建了和正在构建着的功能性网络治理模式。

二、欧盟气候变化治理机制

政治系统是“由单个要素组成的一个整体，它遵循特定的组织原则，这些组织原则确定了要素之间的相互设置（结构）、它们之间的互动模式（程序）和互动的效果（决策内容）”。气候变化属于政策领域，属于政治系统范畴，因而可以将欧盟看作是一个具有多层治理特性的系统，进而分析这个系统中气候变化治理如何决策和运作。就欧盟气候变化治理而言，从欧盟系统视角来看，结构是基于欧盟机构设置基础上参与到决策过程中的欧盟机构、成员国及包含多种主体的次国家单位行为者；其过程是欧盟气候变化治理的具体制定过程；其决策内容就是输出的气候变化治理。

（一）欧盟气候变化治理决策的系统结构

欧盟的系统结构是指欧盟的主要机构，是欧盟治理的制度基础，是欧盟政策的来源。

在欧盟机构中，与气候变化治理有关的机构包括：欧洲议会、欧盟环境部长理事会、欧盟委员会、经济和社会委员会、地区委员会、欧洲法院和欧洲环境署。欧洲议会和欧盟环境部长理事会共同分享欧洲环境政策的立法权，其中环境部长理事会的立法权强于议会。议会中的绿党在决策层面推动欧盟机构考虑环境问题，具有很强的影响力。欧盟委员会负责起草欧盟环境法律并确保法律的执行。经济和社会委员会以及地区委员会在制定欧盟环境法律时向议会、理事会和委员会提供咨询性意见。欧洲法院负责解释欧盟的环境法律条款并受理有关环境问题的纠纷，在特殊情况下，也可以对欧盟决策机构是否将环境纳入其政策领域进行司法审查。欧洲环境署是欧盟环境保护统计咨询机构，其任务是“为欧盟、成员国和其他国家制定和执行环境保护法律法规及政策提供环境统计数据，并对各类环境保护政策措施的实施效果进行预测，提供有关的咨询”。在气候变化治理的决策中，欧盟委员会、欧洲议会和部长理事会发挥了主要的作用。

在欧盟气候变化治理决策过程中，地方政府、学术团体、NGO、相关利益集团通过各种渠道和方式对决策进行影响。而且这种围绕在欧盟机构之外的行为主体通过持续性的合作和影响，在政策制定过程中形成了一种非制度性的参与体系。

（二）欧盟气候变化治理的决策过程

在欧盟气候变化治理决策过程中，在欧盟机构内主要以欧洲议会、欧盟环境部长理事会、欧盟委员会为框架依托，成员国和次国家行为体通过谈判、协商、提供信息、游说等方式施加影响，构成了多层主体参与决策的模式。

1.欧盟机构的决策过程。

（1）提案过程。

在欧盟，决策的初始阶段是提案，也就是政策创议阶段，这一职能由欧盟委员会承担。据欧盟法律规定，欧盟委员会拥有正式的政策创议权。欧盟委员会负责起草包括气候变化治理在内的欧盟环境政策，提交给欧盟环境部长理事会和欧洲议会。

在气候变化治理的提案创建阶段，欧盟委员会有意识地为社会提供参与渠道，包括提案之前召开利益相关群体咨询大会、开通网络交流平台等多种方式，利益集团可以通过提供信息、利益表达等方式对提案施加影响。欧盟委员会的环境总司和ECCP（欧盟气候变化纲要）工作组运用广泛的信息资源、技术资源和社会资源，来保证委员会能够充分履行其作为欧盟主要立法创议者的职责，并使其政策具有多层治理的基础。法律草案的起草阶段首先由欧洲委员会环境总司提出提案，在欧盟委员会内相关机构协商后，经委员会大会通过，才能提交给部长理事会和欧洲议会。由于欧盟委员会的超国家性质，提案过程体现的是决策的超国家性。而提案的制定，受到多种行为体的影响，尤其是次国家行为体。

在实际操作过程中，欧盟委员会的提案并不是完全独立的，而是受部长理事会影响的。部长理事会“可以要求委员会进行理事会认为是实现共同目标所需的任何研究，并向它提交任何适宜的提议”；因此，欧盟委员会在起草提案时，会考虑到部长理事会的意见，“在决策过程中，委员会和部长理事会间的合作日益密切，传统的提案者与决策者的分野也逐渐模糊”。

另外，在气候变化问题上，欧洲理事会起到了较强的促进作用。气候变化已经成为各成员国普遍重视的问题，尤其是其治理需要跨国合作的特性，欧洲理事会的议题中已经较为明显地体现出对气候变化的重视，其导向敦促委员会制定具体的政策提案。

（2）政策形成过程。

欧盟的立法权属于部长理事会和欧洲议会。其中，部长理事会具有相对主导的决策权，是欧盟最主要的立法机构。欧洲议会的作用依据不同领域立法程序的不同而有所不同。

欧盟四大主要的立法程序是咨询程序、合作程序、共同决策程序和同意程序。在气候变化领域，欧盟的决策多是采用共同决策程序，即提案的最终决定权由部长理事会和欧洲议会共同行使，议会拥有否决权。在咨询程序中，部长理事会在正式批准欧盟委员会送交的立法提案之前，需要先向欧洲议会征求意见，最终决定权属于部长理事会；在合作程序中，部长理事会为欧洲议会提供两次对立法提案提出修改意见的机会，欧洲议会没有立法的最后决定权，只能对部长理事会的立场做出有选择的反应，提案的最终决定权是由部长理事会掌握；在同意程序中，欧洲议会对立法提案没有修正权，但拥有最终决定权。

部长理事会和欧洲议会除了本身就带有超国家性质和国家间性质之外，它们也受到来自次国家行为体的影响，比如通过对议员的游说、为议会提供气候变化信息、通过对国家政府的影响使得利益诉求通过部长在欧盟层面表达等多种方式。

2.成员国对决策的影响。

在欧盟决策的过程中，代表国家间层次的机构已经体现了成员国的影响。此外，成员国也通过参与政策的协商及对政策的态度表示等方式，影响政策的制定。

成员国在欧盟气候变化治理中的角色差异主要源于态度和任务的差别。一是成员国对气候变化问题的积极性存在较大的差异，一般来讲，可以分为三类，一些国家对环保问题一贯比较关注，国内有强大的环境保护组织和绿色政党，经济上能够承担减排和执行标准带来的压力，诸如丹麦、荷兰、德国、芬兰、瑞典等；而一些相对“滞后”的成员国，国内对气候变化重视不够，其气候变化的国内立法主要是移植欧盟的法规，属于被动参与的角色，如爱尔兰、比利时、西班牙、葡萄牙、意大利和希腊；英国、法国等国家处于上述两类国家的中间状态。不同的国内状况决定了成员国不同的态度，进而决定了成员国在气候变化治理中起推动还是牵制作用。二是成员国的减排任务差别较大。由于各成员国经济发展状况和排放现状存在明显差异，欧盟需要以共同履约、区别对待的方式，对不同成员国规定不同的具体目标。一般而言是老成员国需要减排，而新成员国的排放可以增加，同时，各成员国对减排目标的承诺也存在差异，因而成员国对欧盟气候变化政策制定的作用不同。

3，次国家行为体在决策中的影响。

次国家行为体包括成员国的地方政府、利益集团、研究机构、企业和个人等。在欧盟气候变化治理中，这些角色的影响不可小觑。成员国的地方政府在欧盟政策形成过程中的影响逐渐增强，为增强影响，它们在布鲁塞尔设有某种形式的办事处和代表，这些办事处的任务包括游说、收集信息、与有关决策者建立并保持联系以及作为欧盟与地方的中间桥梁，通过欧盟的地区委员会使欧盟的决策者能够了解并采纳地方代表的观点和主张等。利益集团“诸如欧洲企业家联盟、欧洲工会联合组织、跨国环境组织等在欧盟范围内超越国家范围而进行活动，它们通过各种各样的游说活动来保障其在欧盟层次上利益诉求的实现”。欧盟的一些学术团体，也通过提供信息和研究成果，向欧盟的政策制定施加自己的影响。如欧洲政策中心，其研究项目中包括能源与气候变化，研究计划是和欧盟机构、成员国、其他研究机构，特别是工商业界人士、NGO、工会等磋商进行。欧洲还有大量的环保组织存在，作用较大的一般都在布鲁塞尔设立办事处，如欧洲环境局（EEB）、欧洲地球之友（FOEE）、绿色和平组织、世界自然基金会（WFF）、欧洲气候网络组织（CNE）、欧洲交通与环境联合会（T&E）等。它们通过参与政策的制定和监督，对欧盟气候变化治理发挥直接影响。

三、欧盟与国际气候变化治理机制的比较

国际气候变化治理机制一般是指建立在《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》基础上以国际公约的形式规定了缔约方的责任义务和合作方式，以缔约方大会作为最高机构，并设置了常设秘书处和咨询机构等。欧盟是其缔约方，其内部的气候变化治理虽然与之相联系，却是相对独立的一个系统。作为具有一定的法规政策基础以及运作机构的国际气候变化治理机制，可以与欧盟的气候变化治理机制进行系统和政策上的比较。

因此，我们将从系统分析框架出发，从系统结构、程序和政策措施三个维度，比较欧盟气候变化治理机制和国际气候变化治理机制。

1.系统结构比较。

国际气候变化治理机制的主要系统结构包括：《联合国气候变化框架公约》（以下简称《框架公约》）缔约方大会、公约常设秘书处、附属科学和技术咨询机构、附属履行机构等。《框架公约》签署之后，每年举行一次缔约方大会，这是公约的最高机构，“定期审评公约和缔约方会议可能通过的任何相关法律文书的履行情况，并应在其职权范围内作出为促进本公约有效履行所必要的决定”。同时，缔约方会议也是《京都议定书》的缔约方会议，承担评估、审查、协调等职能。按照规定，公约设立常设秘书处；附属科学和技术咨询机构负责向缔约方会议及其他附属机构提供信息和咨询；附属履行机构由政府代表组成，开放供所有缔约方参加，协助缔约方会议评估和审评公约的有效履行。

同欧盟气候变化机制系统结构相比较，二者的共同点包括：都具备一定的组织机构框架，是气候变化治理或条约的基础，都承担着政策制定、咨询、执行和监督等相关职能；其组织机构均依照法律文件的规定设立，具有功能性特点。

然而，将二者的结构进行比较，更能发现它们的不同之处：

一是在机构设置上，欧盟机构较之国际气候变化治理机构更为成熟和系统化，其功能性的制度设计更为精巧和程序化。政策的制定和修改都要经历一个比较复杂的多机构共同参与过程，绝非单一会议或机构可以决定。这样的机构设置，能大大增加政策的质量，并能根据发展现状和实际问题及时修正政策。

二是在机构职能的界定和发挥上，欧盟机构比国际气候变化治理机构的职能划分更为清晰，职能发挥也更为有效。提案、修正、咨询、审查等功能均有独立部门承担，分工明确且紧密结合，形成了一个决策系统。

三是在非制度范围内行为体的参与上，欧盟机构能够更好地将这些因素纳入其中。在欧盟机构周围，围绕着大量的次国家行为体，地方和民众力量可以获得介入欧盟决策的渠道，并因其长期性活动，成为了某些政策决策中不可或缺的力量。非政府行为主体的参与，是欧盟气候变化治理中的一大特色。

四是在超国家性上，欧盟机构的超国家性质不同于一般的国际组织和国家间合作的特性，这种超国家性对于跨国治理而言，无疑是一种有效的保障，有助于共同目标的达成和集体政策的制定。

2.决策过程比较。

国际气候变化治理机制的形成，由联合国主导，参与者主要是国家，通过谈判协商的方式达成一致意见。以缔约方大会为基本的决策框架，缔约方在每年的大会上展开讨论，目标是制定出全球气候治理的下一步方向和政策。缔约方大会从1995年开始，每年举行一次，只有几次取得了明显进展，如1997年通过《京都议定书》的京都会议，其他年度的大会一般没有显著成效，甚至出现谈判僵局，如2000年因美国坚持大幅削减其减排指标而休会的海牙会议。

同欧盟气候变化机制相比较，二者的决策过程具有相似之处：都借助于会议形式、都采用谈判协商的方式、目标制定都以尽可能满足各参与者要求又能达致共同意见为特征。

二者决策过程的不同表现在于：

一是决策机构的决策程序不同。欧盟的共同决策程序是一个较为完美的多机构决策模式，虽然复杂但却有效，对于各种不同的问题都有特定的程序安排。全球气候变化治理机制通过缔约方之间的讨价还价来达成，缺少程序性保证，一旦出现较大差异的意见就难以调节，谈判效果难以预料，且多是不乐观的。

二是决策参与者的层次和作用方式不同。欧盟政治系统中超国家机构和政府间机构共同发挥作用，具体说来，超国家性质的欧盟委员会提出议案，超国家性的欧洲议会和政府间性质的部长理事会共同决策。国际气候变化治理是缔约方谈判协商的结果，不存在一个超越各方之上、具有实际权力的机构。在决策中超国家权力和作用的发挥有利于政策的整合，这是欧盟机构能产生更为有效政策的一大原因。而且，次国家行为体在欧盟层面能有效施加影响，不但有利于政策合法性的获得，也为政策实施创造了良好基础。

三是政策创制来源不同。欧盟气候变化治理的提案权在欧盟委员会，表现出政策创制的主动性，以成员国和民众对气候问题的普遍共识为基础，以欧盟整体利益为出发点，对气候政策的发展，起到了很大的推动作用。国际气候变化合作机制是政府间的，常设机构没有最终的决策权，具体政策措施的制定依赖于国家间协商和谈判，才能最终形成整体性的政策框架，如此，政策的前进动力就会先天不足。

四是共识性程度不同。欧盟成员国入盟之时，就被要求接受欧盟的法律成果和共同目标，因而欧盟政策的约束力很强，加之成员国之间的经济水平和价值差异相对较小，环保理念较为盛行，成员国的意见分歧总是趋向于在欧盟框架内得到协调和解决，气候治理共识也较易达成；国际气候变化治理机制中，缔约方角色和态度差异很大，包括欧盟等积极参与的国家和地区、美国和日本等持反对或消极态度的“伞状集团国家”以及以经济发展为主要任务的发展中国家等。缔约方成分的多元化致使共识难以达成，所以国际气候治理政策的制定很难取得突破，其约束力的欠缺也决定了法规的落实难以保证。

在系统决策的结构和过程中，欧盟机构和决策方式显著地优于国际气候治理机制，能够在制度上更有力地推动政策的出台和发展。其多层级的系统结构和共同决策模式确立的联系网络和谈判协商体系，对于气候变化治理的决策而言，是富有成效的。超国家性质的欧盟因拥有精细的机构设置和决策模式、较强的约束力和政策推动力、成员国和民众的共识、非政府行为体的参与渠道等因素，在气候治理中具有明显的优势。

3.政策措施比较。

欧盟气候变化治理遵循防备原则、预防原则、源头原则和污染者付费等原则。在政策制定上，欧盟气候变化治理已经初步形成了较为成熟的政策网络，既有指导性的气候战略和规划，又有各相关方面的具体政策，还有为实现目标而制定的政策性工具和手段。欧盟气候变化治理的框架包括欧盟环境行动计划、ECCP和气候变化战略等；采用的具体政策手段主要包括排放交易机制与碳捕捉和储存；还制定了一系列相关的具体领域的政策，如能源、交通、工业和农业等领域的减排措施。

在国际气候变化治理机制方面，《框架公约》确立了指导缔约方履约的五项基本原则：共同但有区别的责任原则；发达国家应率先采取行动对付气候变化及其不利影响、充分考虑发展中国家具体需要和特殊情况的原则、预防原则；促进可持续发展原则；开放经济体系原则等。《框架公约》号召各个国家自愿地减排温室气体，制定国家政策和采取相应的措施。《京都议定书》在《框架公约》的指导下制定了具体的减排目标和措施，规定了缔约方的阶段性减排任务，制定了三种市场导向的机制（Market-based Mechanism）：排放贸易、联合履行（Joint Implementation）和清洁发展机制（the Clean Development Mechanism，CMD）。

二者的相同点包括：均有一系列指导原则，且其中的共同但有区别原则、预防原则、可持续发展原则等都是一致的；均制定了总体的减排目标，并把目标分散到各成员国或者缔约方；都运用减排的灵活机制来作为政策的工具性措施；都是跨国层面的共识性和框架性指导政策，需要成员国或缔约方由国内立法或采取措施来贯彻执行；都对成员国或缔约方制定并执行其国内计划进行监督。

二者的不同点主要有：

一是政策体系化程度。欧盟气候变化政策措施已经形成初步的政策系统，拥有总体框架和具体政策，成为较为全面的政策领域；国际气候变化治理措施还处于较为粗浅的框架构建阶段，仅对气候治理的国际合作进行了条约性规定，缺少具体化的政策分支，也没有形成一个政策体系。

二是目标制定。欧盟气候变化治理有一个总体的目标规划，并适时调整以确立较高目标定位，且其政策目标的改进具有持续性和长远性；国际气候变化治理措施中，目标的达成较为困难，因而在《京都议定书》中只有一个短期目标，长期目标的制定是不切实的，成为一个难以弥补的缺陷。

三是排放交易机制。欧盟是最早开展多国间温室气体排放权交易的地区，多种行为体已被纳人其中并逐步扩大，这是全球性排放交易在超国家层面的首次实践。全球性的排放交易则不能像欧盟那样有效的开展，原因在于缔约方的范围较大，层次较多，又缺乏一定的制度框架，排放配额、交易规则等存在难以解决的操作性问题。

四是政策的发展程度。除了总体框架广度的差异，二者在政策发展程度上也不同。欧盟气候变化治理呈现出与相关领域政策整合的特点，比如气候和能源、气候和交通等，能够从源头上对排放进行控制和管理。欧盟已经意识到适应气候变化和技术创新的重要性，并在政策中得到体现。国际气候变化治理在总体上还没有形成此类政策，因而其措施显得较为单薄。

在政策措施的比较中，欧盟的气候变化治理明显地表现出其发展程度已经远超过国际气候治理机制中的措施。在政策的整体框架结构中，其整体性的框架和战略、执行机制以及其具体领域的政策都胜过了国际气候治理的政策现状。

通过对欧盟与国际气候变化治理机制的比较，我们可以从系统结构和过程以及政策措施的角度看到欧盟在气候变化治理上的特点和优势及其超越性成果。欧盟气候变化治理是区域性跨国气候治理的成功实践，其政策的广度和深度都是其他区域乃至全球性国际气候治理短期内无法达到的。其相对完备的气候变化治理体系为国际气候治理提供了一个可以参考的模板。

四、结语：通过欧盟气候变化治理认识欧盟治理

欧盟气候变化治理是欧盟治理中一个新的重要政策领域，为欧盟治理提供了有价值的研究素材，对欧盟治理理论的验证和欧盟体系的研究都有较大意义。对于欧盟多层治理的建构和实践，做了极好的案例说明，并可以该领域为例认识欧盟治理的有效性和可能存在的问题。

（一）欧盟气候变化治理取得成效的欧盟系统层面的原因

气候变化治理之所以能在欧盟得以发展，是因为气候变化治理与欧盟治理特征相契合，气候治理理念也被欧盟所认同。

第一，气候变化问题本身的性质决定了多层治理是其有效治理模式。气候变化问题是超越国界的国际性问题，一是排放问题各个国家或多或少都有责任，二是其影响会波及各个国家。气候变化治理需要有效的国家间合作，也需要多种行为主体的共同参与。

第二，欧盟系统具有多层治理特征，保证了成员国之间共同目标的达成和共同行动的开展。欧盟作为一种新型的政治性和制度性实体，其机构设置和气候变化政策决策模式表现出多层次多主体参与的特征，而且其超国家性能更好地促使成员国通过协商达成一致目标。

第三，气候变化治理作为欧盟治理的一个案例，既是功能性产物，又是一种观念的建构。欧盟气候治理不仅仅是作为对功能需要的反应而出现的实践，也是一种欧盟治理观念，这种观念在政策制定和内容中均有体现。“行为体必须面对物质世界发生的变化，至于采取什么样的战略则取决于通行的‘信仰体系’，即取决于有因可循的结果和合法目标的共同设定。”欧盟的环保理念较为先进，成员国和民众对于气候治理的认同能够在欧盟层面形成共识，这种治理共识是欧盟能制定出气候治理战略的观念基础。

第四，欧盟气候变化治理的发展得益于欧盟多层治理。欧盟体系是其气候变化治理能够取得进展的基础性原因，具体来讲，就是其超国家性质的体系将超国家、国家和次国家单位通过一定的制度联系起来，在决策中以超国家力量为保障，以共识为基础，通过咨询协商等方式，共同对决策施加影响。

（二）欧盟气候变化治理反映出的欧盟治理的问题

在欧盟气候变化治理的决策中，反映出来欧盟治理存在的问题主要是不同政策领域交叉时的部门协调、政策效力和欧盟治理的合法性问题。

第一，政策制定中可能出现的部门冲突。欧盟的机构设置因功能细化而存在各领域的具体负责部门，这些部门各司其职，以本部门的利益为出发点制定相应的政策。这种分工能够保证部门政策的效率，但是也会给交叉领域的政策制定带来难题。由于欧盟不像国家那样存在一个强大的权力中心，部门之间的矛盾不易解决，解决方案也是部门之间通过欧洲法院或者谈判才能达成妥协，不能保证政策制定的质量，也不易达到以实现共同利益最大化为标准的部门合作。

第二，政策效力。欧盟不同的政策领域，政策的一体化程度和效果也不一样。气候变化政策只是近年来发展起来的一个政策领域，虽然有欧盟的系统结构为支撑得以较快发展，成为国际范围内气候变化治理的先行者。然而该政策还只是处于初步发展阶段，政策的制定多是框架性和指导性的，以指令和政策性文件的形式出现，其政策的效果依赖成员国的落实。由于成员国的多样性，政策效力能不能在不偏离政策初衷的前提下在成员国得到贯彻和发展，是一个难以驾驭的问题。而且，作为一种新兴政策，其有效制定和贯彻的途径还没有经验可以借鉴，处于探索的过程中。因而欧盟气候变化政策的实施会表现得力不从心。

大气治理的方法篇(5)

关键词：可挥发性有机化合物废气；治理技术；发展现状；分析影响

可挥发性气体无序排放，对于环境造成的污染现状较为严重。部分有毒性可挥发气体的排放，更是对生物的生长，乃至人类的生存造成了严重的影响。因此当前关于可挥发性有机化合物废气的治理现状，也引起了较多人群的关注。如何以高效的办法进行废气的处理，成为研究人员长期研究的课题。针对此类现状，笔者针对可挥发性有机化合物废气治理技术的发展现状，进行简要的剖析研究以盼能为我国此类技术的发展提供参考。

1.可挥发性有机化合物废气

挥发性有机物，英语单词为Volatile Organic Compounds，一般简称为VOCs。可挥发性有机化合物废气，为多类有机化合物的总称[1]。当前在实践研究的过程中，大气中能够辨别的可挥发性有机化合物废气类型有：异构烷烃、多h芳烃、芳香多元酸等。其中烃类有机化合物，对于人类的生存产生了致命的影响，为引发癌症的主要因素之一。

1.1可挥发性有机化合物废气排放造成的影响

当前在经济快速发展的背景下，巨量的能源被消耗。但也因此产生了大量的挥发性废气，此类气体在挥发的过程中，对环境以及人类生存造成了巨大的影响。例如汽车尾气、工厂废气排放造成的环境污染，使得空气中的有害物质剧增。并且极易产生光化学污染，最终造成污染物之间的相互反应对人体造成巨大的伤害。

例如1952年世界著名的环境污染事件“伦敦雾都事件”，此事件累积造成8000人死亡。至此环境污染问题的致命性危害，也对工业的畸形发展敲响了警钟。

1.2可挥发性有机化合物废气的主要来源

当前在环境变化的过程中，关于可挥发性有机化合物废气，主要的来源为：工业排放、汽车尾气等。具体为：化工厂、炼钢厂、炼油厂、制药厂，以及生活中产生的生活废气。此类废气通过空气的流动，进入到人们的生活环境中。

随着当前城市的快速发展，常驻人口剧增。因此大量的建筑开始修建，逐渐城市中的“热岛效应”愈发严重。例如当前城市建筑密度过大，导致空气流通缓慢。一旦出现污染现状，无法进行快速的流通，最终出现了严重的环境污染现状，例如近年来最为突出的环境问题：雾霾现象。

2.当前我国针对可挥发性有机化合物废气的处理现状

由于历史等方面的原因，我国工业的整体发展较为缓慢。因此关于工厂废气排放，前期并没有进行较多的处理，直接进行对外排放。前期由于我国经济发展较慢，各类工业基础的发展都较为薄弱[2]。因此关于废气的整体排放量还较少，并没有引起较为严重的环境污染事件。此后随着我国政策的改变，开始实施对外开放政策，并加入了WTO组织。此后受国际社会影响，我国对于此类废气的排放，也开展了一系列的治理工作。但由于技术等方面的原因，我国对于此类现状的改善并不明显。因此在未来的发展中，我国针对此类技术还应进行更为深入的研究和实践。

3.当前关于可挥发性有机化合物废气的常规处理方法

针对当前关于可挥发性有机化合物废气的治理现状，笔者综合分析案例，将此类治理技术总结如下：吸附法、化学处理法、生物处理法、冷凝回收法。针对此类治理办法，笔者进行简要的分析介绍。

3.1吸附法

当前关于可挥发性有机化合物废气的治理，最为常见的方法之一为：吸附法。吸附法在应用的过程中，其主要的应用材料为活性炭。活性炭具有良好的吸附能力，生活中关于活性炭吸附能力的应用也较多。例如装修之后在室内布置的活性炭、鱼缸内放置的活性炭都能够有效的进行污染物的吸附。活性炭在吸收的过程中，具有吸附快、吸收能力强、容量大等特点。

3.2燃烧处理法

可挥发性有机化合物废气，其具体成分有一定的化学特性。当前关于此类废气的治理办法之一为：化学处理法。化学处理法主要结合燃烧作业进行处理，首先将废气排入特殊管道或容器内。之后对容器中的废气加入特殊催化剂，然后进行燃烧作业。但由于废气排入的过程中，也参杂了较多的空气，因此燃烧的效果、效率都较低。并且由于催化剂无法催化所有的有机物，导致最终的燃烧不彻底，因此化学处理法在实际应用的过程中，整体的效率性较低。

3.3生物处理法

可挥发性有机化合物废气在治理的过程中，由于其成分较为复杂，因此单一的治理方法往往效果较差。一般情况下需进行多类治理方法的综合运用，例如当前治理效果较好的生物处理法。生物处理法在实际运用的过程中，首先将废气进行一次处理。化验废气主要成分，并针对其中颗粒物进行过滤。之后根据其废气成分，将微生物植入废气环境中，通过微生物进行废气的降解和处理。

3.4冷凝回收法

可挥发性有机化合物废气，一般由两种及以上的废气成分组成。因此其中部分的废气还具有可利用性，冷凝回收法则是针对此类特性的一种治理办法。其治理的原理为将废气冷凝降温，使得废气与其中颗粒物形成结晶体[3]。之后通过回收装置进行回收，并加以利用。此类方法在当前诸多治理方法中，整体的应用效果较为良好，也受到了广泛的认可。

结束语

随着当前经济的快速发展，工业的发展速度也不断加快。在此过程中关于可挥发性有机化合物废气的治理现状，也引起了广泛的关注。此后为了有效的改善此类现状，当前关于可挥发性有机化合物废气的治理办法主要有：吸附法、化学处理法、生物处理法、冷凝回收法。几类治理办法中，吸附法对复杂性废气的治理现状较好。其余方法针对单一性废气的治理效果较好，因此未来关于可挥发性有机化合物废气的治理，还应朝着综合性治理方法的方向进行发展。

参考文献

[1]王广喜，孙晓兵，张竣尧等.有机废气中挥发性有机化合物的净化技术[J].中国资源综合利用，2013，（8）：50-51.

大气治理的方法篇(6)

关键词：企业废气 综合治理 工程设计

引言

近年来，国家对环保问题越来越重视，第十二个五年规划中明确指出，五年时间内要确保经济发展方式改变、致力打造环境友好型社会。2017年扬州的“263”计划、环保部对京津冀企业废气排放的监督管理、关于江苏灌南企业废气泄露事件的处理调查、3月环保部对山东某化工企业废气泄露进行立案等事件都表明了我国政府在企业废气治理方面的严肃态度。企业废气有多种类型，具有毒性大、污染广等特点，对环境造成严重危害。因此，在进行企业废气治理时，要结合企业生产特点，制定高效适合的综合治理方案，提高其可实现性与科学性。

一、企业废气治理工程的处理技术

企业废气的处理技术大致可分为回收技术和消除技术，前者是采取冷凝、吸收、吸附等物理方法对企业生产过程中所造成的废气进行回收再处理；后者是用燃烧、生物处理等技术对企业废气进行消除。企业在进行废气综合治理时应结合生产状况与成本核算选择适合自己的废气处理技术。

（一）通过冷凝法吸收废气

冷凝法一般用于废气处理的前端，是利用有机污染物在不同温度条件与压力改变时饱和蒸气压发生相应变化的特性，通过温度与压力的改变使污染物从气体中分离出来，从而达到企业废气治理的目的[1]。这种处理技术主要依靠冷凝温度控制，具有分离速度快、治理效果明显的优点。但缺点在于使用范围小，只适用于5000ppm以上的高浓度废气，对浓度低或者大风量的废气并不能起到有效作用，并且这种技术使用成本较大，因此在目前的企业废气治理中应用的并不广泛。

（二）吸收技术的使用

吸收法由于容易操作、投资费用低等原因在企业废气综合治理中使用的最为广泛，也是最早的废气处理技术。吸收法大致可以分为物理吸收与化学吸收。物理吸收是指以挥发性低溶剂为载体、利用污染物与气体物理性质上的不同对其进行分离，达到废气治理的目的[2]。在使用过程中，应选用溶解度大、抗氧化、抗腐蚀并且价格低的吸收剂；化学吸收是指利用吸收液使废气中的污染物产生化学反应，主要有酸洗、碱洗、氧化吸收等途径。化学吸收的缺点在于需要定期更换吸收液，并且更换下来的吸收液需要经过在处理后才能进行排放，否则会产生二次污染。

（三）通过吸附法吸收废气

吸附法是通过吸收剂对废气中的有机污染物产生化学健力或是分子吸引力，从而将其从气体中吸附出来的方法，生活中最常见吸附法应用如放置活性炭吸收甲醛等。通过吸附法技术处理废气的优点是吸附彻底、耗能低、使用安全等，但缺点在于吸附剂容易失效，需要定期更换，工艺复杂等，故而在企业中的应用很少。

（四）利用生物法对企业废气进行处理

生物技术是近几年新发展起来的废气处理技术，一般分为生物滤池、洗涤剂、滴滤塔等种类。具有投资小、运行方便、净化效果好等优点，近几年来的在企业废气治理中也收到追捧。但生物法具有氧化分解的速度较慢，在进行废气处理时需要很大的接触面积等缺点，且只适用于浓度较低的废气处理。

（五）低温等离子体技术在废气治理中的应用

低温等离子体技术是通过对废气进行外加电场，利用产生的电子对污染物进行轰击，使其解体，然后再以物理方式和化学方式对污染物进行净化，从而达到排放指标。低温等离子体技术在企业中的应用并不十分广泛，它受温度、湿度、气体浓度等多方面的影响。

（六）氧化法处理工艺

氧化法具体表现为对废气进行直接燃烧或是催化燃烧，利用高温的分解作用使污染物进行氧化与分解。这种降解的效果非常明显，但对温度以及空气含量的要求较高。航天发射场废气治理中就大量应用了催化燃烧法，对航天发射场中的偏二甲肼废气的治理有很好的效果，在高温下通过对偏二甲肼的燃烧，催化了其氧化速度的加快，操作的程序简单，且适合航天发射场的环境需求，但因为对环境的高要求，这一方法并未被大量推广。

二、企业废气治理工程设计研究

对企业废气治理工程设计的研究可以从两个方面入手，其一是对废气综合治理工艺设计的研究，其二是对废气综合治理设备的研究。下文将做详细分析。

（一）废气治理的工艺设计

在进行废气处理时，首先要做的是对废气进行分类。目前已知的企业废气主要可分为四大类，包括含氧有机废气、高浓度HCI废气、不含氯有机废气和污水处理站废气[3]，根据不同的废气类型采取有效的治理措施，才能为企业带来更多的效益；其次是结合企业的生产，对废气治理采取措施。

在进行高浓度的HCI废气处理时应采用四级降膜吸收器对其进行吸收处理，含氯有机废气经过两级冷凝预处理后再对其进行集中处理、不含氯的有机废气要经过两级冷凝预处理后再通过RTO焚烧，最终进行一级碱洗塔处理，保证其所含的酸性物质达到国家排放标准[4]；而污水站的废气调节池产生的废气以有机物与酸性气体为主，在进行处理时应与其他废气汇总后进行集中处理。

对企业废气的集中处理步骤是：首先进行一级水洗或酸洗，然后进行一级酸性氧化，最后使用一级碱洗塔，使企业废气治理达到理想化效果。在废气处理过程中还要综合多方面因素，比如环氧丙烷的处理时，应考虑到其水溶性，在进行处理时首先应该进行一级水洗，对环氧丙烷进行初步吸收，然后对不溶于水的大分子进行降解处理，最后再使用一级碱洗塔进行处理。

（二）企业废气综合治理设备设计

企业废气的治理过程离不开治理设备的应用，因此在进行企业废气综合治理时，对设备的选择与应用也是十分重要的。废气治理设备设计应从以下几个方面入手：其一是对冷凝器的设计，一般情况下对有机废气进行的是两级冷凝处理，由于冷污染物量大的特点，可从设定适度废气量等角度出发对进行改进；其二是利用先进的科技手段，对吸收塔的填充材料与层级设置进行改良，确保其能够进行更高效快速的污染物吸收；最后是对各种废气处理设备进行经济核算与可行性分析，在这一点上可利用先进的互联网技术，网上建模对各种设备与方案进行检测与试验，对产品的电耗、药耗、操作方式进行综合分析，为企业选取最适合其发展的废气处理方法。在进行废气处理同时也保证企业的经济发展不受影响。

三、结束语

综上所述，企业废气的治理是解决环境污染的一项重要措施。合理的控制企业废气的排放需要政府政策的施压、企业治理理念的革新、先进技术的使用以及社会公民的监督。在进行企业废气治理时，由于其复杂性与时效性，进行合理的工程设计是非常必要的。企业废气的综合治理应从前期的废气分类入手，综合考虑多方面因素，选择适于企业发展的方法，引进先进技术，才能更在企业废气综合治理过程中取得事半功倍的效果。

参考文献

[1]刘乾.化工企业废气综合治理工程设计探讨[J].化工管理，2016，（31）：177.

[2]杨强.企业废气综合治理工程设计分析[J].资源节约与环保，2016，（10）：131.

大气治理的方法篇(7)

【关键词】 黄帝内经；治疗学；理论体系

治疗学理论，《素问·疏五过论》称之为“治病之道”，《素问·移精变气论》称之为“治之大则”。《内经》治疗学理论的内容十分丰富，且至今仍然广泛而有效地指导着中医临床。历代均非常重视《内经》治疗学内容的研究，但都缺乏系统性，更未有对其内容的规律性研究。

笔者经过多年的潜心钻研和临床应用，发现散见于《内经》各篇的治疗学理论之间存在着某种内在的联系。循着这一线索和思路深入研究，认为《内经》治疗学内容存在一个层次分明、结构严谨的理论体系，由论治思想、治疗原则、治疗大法、治疗手段、病证论治五个子系统所构成。

1 论治思想

论治思想，是临床治疗疾病的思维法则。它是从一切疾病和疾病发展全过程出发，研究在治疗中必须处理的一些关系问题，如治疗与四时气候关系、治疗与地理环境关系、治病时医者与患者的关系等等。只有正确处理好诸如此类的带普遍性的关系问题，才能在治疗具体病证时制定出符合实际的治疗方案。

1.1 求本论治思想

《素问·阴阳应象大论》提出“阴阳者，天地之道也。……治病必求于本。”生命的根本在于阴阳二气，人身阴阳与天地阴阳相通应。疾病产生的关键，在于人身内部阴阳失调以及人身阴阳与天地阴阳失和，所以，治病始终要抓住阴阳这一根本，去反复探求，研究疾病的病因、病机、证候性质，从而施以正确的治疗。《素问·至真要大论》说“诸寒之而热者取之阴，热之而寒者取之阳，所谓求其属也。”“求其属”就是“求其本”。“寒之而热者”，其病本质为阴虚；“热之而寒者”，其病本质为阳虚。

1.2 求平论治思想

《素问·至真要大论》提出“谨察阴阳所在而调之，以平为期”。这里指出了治疗的目的在于使人体阴阳恢复和平。任何治疗用药不及或太过，都不能达到“平”的目的，甚至造成人体阴阳新的不平而变证丛生。

1.3 治未病思想

《素问·四气调神大论》指出：“是故圣人不治已病治未病，”这是强调预防的重要性。《素问·八正神明论》指出：“上工救其萌芽。”《素问·刺热论》指出：“肝热病者，左頬先赤。心热病者，颜先赤。脾热病者，鼻先赤。肺热病者，右頬先赤。肾热病者，颐先赤。病虽未发，见赤色者刺之，名曰治未病。”《灵枢·逆顺》提出：“上工治未病，不治已病。”这是强调在疾病初起阶段就进行治疗的早期治疗思想。

1.4 三因论治思想

《灵枢·逆顺肥瘦》提出治病要“上合于天，下合于地，中合于人事”。《素问·阴阳应象大论》指出：“故治不法天之纪，不用地之理，则灾害至矣。”总论治病要因天（时）、因地、因人的三因制宜思想。《素问·异法方宜论》说：“医之治病也，一病而治各不同，皆愈何也？岐伯曰：地势使然也。”治疗当因地制宜。《素问·征四失论》“不适贫富贵贱之居，坐之薄厚，形之寒温，不适饮食之宜，不别人之勇怯，不知此类，足以自明，此治之三失也。”故治疗当因人制宜。《灵枢·百病始生》提出：“毋逆天时，是为至治。”《素问·至真要大论》说：“无失天信，无逆气宜，无翼其性，无赞其复，是谓至治”。治病要因时制宜。

1.5 整体论治思想

《素问·阴阳应象大论》指出：“从阴引阳，从阳引阴，以右治左，以左治右”，《素问·五常政大论》指出：“气反者，病在上取之下；病在下，取之上；病在中，旁取之”。人体阴阳、左右、上下、内外是一个有机联系的整体，任何一个局部的病变，都是人体病理变化的表现，或现于此，或现于彼。因此，治病要从整体观念出发，不能只看到病所在的局部，有时病在阳经，须从阴经治疗，病在阴经须从阳经治疗；病在上部须从下部治疗，病在下部，须从上部治疗。

1.6 标本论治思想

《素问·标本病传论》提出“黄帝曰：病有标本，刺有逆从奈何？岐伯曰：凡刺之方，必别阴阳，前后相应，逆从得施，标本相移……故有取标而得者，有取本而得者，有逆取而得者，有从取而得者。故知逆与从，正行无问，知标本者，万举万当，不知标本，是谓妄行。”病有在标、在本的区别，标本病势有缓有急，治疗有逆从标本的不同思路，这就是标本论治的思想。标本论治思想内容包括“间者并行”、“盛者独行”、“标本缓急”、“标本逆从”等。

此外，《素问·汤液醪醴论》提出：“病为本，工为标，标本不得，邪气不服”。这里提出在治疗疾病的过程中，治疗是否取效，关键在于病者，病者是内因，医者是外因，外因必须通过内因才能起作用。如果病人到了“形弊血尽”、“神不使”的程度，纵有技术高明的医师和疗效最好的药物，治疗也是无法取效的；再之，治疗的过程，也是病者与医者之间相互信任、相互配合的过程，只有病者信任医者，医者关心病者，治疗效果才能显著，如《素问·五藏别论》所说“拘于鬼神者，不可与言至德。恶于针石者，不可与言至巧。病不许治，病必不治，治之无功矣。”

1.7 顺而论治思想

《灵枢·顺气一日分四时》提出“顺天之时，而病可与期。顺者为工，逆者为粗。”这里提出的是“顺时而治”。《灵枢·师传》亦说：“夫治民与自治，治彼与治此，治大与治小，治国与治家，未有逆而能治之也，夫惟顺而已矣。顺者，非独阴阳脉论气之逆顺也，百姓人民皆欲顺其志也。黄帝曰：顺之奈何？岐伯曰：入国问俗，入家问讳，上堂问礼，临病问所便。”这里提出的是“顺志而治”。顺而治之的思想，更多地体现在“顺病势而治”这一方面。《素问·阴阳应象大论》指出：“其高者因而越之；其下者，引而竭之；中满者，写之于内……其在皮者，汗而发之。”病势有向上、向下、向外、在内的不同，治疗上当因其病势而驱邪，故病在上者，当用吐法，使邪从上出；病在下者，当用攻下法，使邪从下出；病在表者，当用汗法，使邪从外解；病在中焦者，当用泻法，使邪从内而消。这种就近驱邪方法，即是顺病势而治的思想，是临床常用的论治思想。

1.8 动态治疗思想

《素问·玉机真藏论》指出：“五藏受气其所生，传之于其所胜，气舍于其所生，死于其所不胜。病之且死，必先传行……五藏相通，移皆有次……是顺传所胜之次……然其卒发者，不必治于传，或其传化有不以次”。说明疾病传变是临床的普遍现象，除少数疾病外，大多数疾病的传变都有一定的规律可循，治疗上应着眼于“传”。“治于传”，是《内经》提出的一个引而未发的治疗学论点，有其深刻的思想内涵，这就是动态治疗思想。动态治思想，就是以运动、变化的观点为指导，在治疗过程中，强调根据病证的发展不同阶段和变化的特点，随时调整治疗方案的治疗思想。

2 治疗原则

治疗原则，是临床治疗疾病必须遵循的基本原则，是对治疗规律的认识和总结。在长期临床实践中，医家们逐步认识和总结出一些在治疗过程中必须遵循的基本规律，这些规律是客观存在的，不能为人的意志所左右，如寒病用热药，热病用寒药，虚用补，实用泻等等。这就是规律，任何人不能改变、不能违背。《素问·至真要大论》称其为“绳墨”，如“论言治寒以热，治热以寒，而方士不能废绳墨而更其道也。”“绳墨”就是准则，“道”就是规律。

2.1 调和阴阳

《灵枢·根结》指出：“用针之要，在于知调阴与阳，调阴与阳，精气乃光”。《素问·生气通天论》提出“和阴阳”是防治疾病的“圣度”。《素问·至真要大论》说“谨察阴阳所在而调之”。因此，调和阴阳是临床治疗最基本的原则。《内经》提出调和阴阳的具体法则有四个方面。一是“察阴阳所在而调之”，即病在阳治阳，病在阴治阴。二是“阳病治阴，阴病治阳”，《素问·阴阳应象大论》指出：“审其阴阳，以别柔刚，阳病治阴，阴病治阳”。病在阳而从阴治，病在阴而从阳治。三是“寒之而热者取之阴，热之而寒者取之阳”（《素问·至真要大论》），阴虚而热者，是阴不制阳所致，当滋阴以制阳而热自退；阳虚而寒者，是阳不制阴所致，当温阳以制阴而寒自除。四是“阴阳俱不足将以甘药”，《灵枢·终始》指出：“和气之方，必通阴阳……阴阳俱不足，补阳则阴竭，写阴则阳脱。如是者，可将以甘药，不可饮以至剂。”阴阳皆虚，补泻不能，用甘味药调和阴阳。

2.2 五行相胜

《素问·宝命全形论》指出：“木得金而伐，火得水而灭，土得木而达，金得火而缺，水得土而绝，万物尽然，不可胜竭。”《素问·阴阳应象大论》运用“五行相胜”的理论，提出五志相胜、五气相胜、五味相胜的治疗法则。如“怒伤肝，悲胜怒；风伤筋，燥胜风；酸伤筋，辛胜酸。”悲、燥、辛在五行属金，怒、风、酸在五行属木，金能克木，故胜之。“喜伤心，恐胜喜；热伤气，寒胜热；苦伤气，咸胜苦。”喜、热、苦在五行属火，恐、寒、咸在五行属水，水能克火，故胜之。“思伤脾，怒胜思；湿伤肉，风胜湿；甘伤肉，酸胜甘。” 怒、风、酸在五行属木，思、湿、甘在五行属土，木能克土，故胜之。“忧伤肺，喜胜忧；热伤皮毛，寒胜热；辛伤皮毛，苦胜辛。”

《素问·六元正纪大论》提出“五郁”治则，原文说：“郁之甚者治之奈何？岐伯曰：木郁达之，火郁发之，土郁夺之，金郁泄之，水郁折之，然调其气，过则折之，以其畏也，所谓写之。”五郁，乃五运之郁，引发人体五郁之病。木郁“民病胃脘当心而痛”等，此乃肝郁气逆且犯胃之证。木郁达之，达，畅达之意，故疏肝解郁为之治。火郁“民病少气，疮疡痈肿，血溢流注，……精液乃少，目赤身热。甚则瞀闷懊憹，善暴死。”此乃心火暴盛妄动之证。火郁发之，发，解散、发散之意，故解散心火为之治。土郁“民病心腹胀，肠鸣而为数后，……呕吐霍乱。”此乃脾胃不运壅滞之证。土郁夺之，夺，泻下之意。故运脾泻滞为之治。金郁“民病咳逆”等，此乃肺闭气逆之证。金郁泄之，泄，宣泄之意。故宣泄肺气为之治。水郁“民病寒客心痛，腰椎痛，大关节不利，屈伸不便，善厥逆，痞坚腹满。”此乃肾水太盛之证。水郁折之，折，制水之意。故行水利水为之治。

2.3 正治

《素问·至真要大论》说：“逆者正治”，并提出“寒者热之，热者寒之”。因热能胜寒，寒能胜热，乃自然之规律，所以，寒病用热药治疗，热病用寒药治疗。《素问·厥论》提出“盛者写之，虚者补之”。盛者，邪气盛实，治当泻祛其邪；虚者，正气不足，治当补益其正。

2.4 反治

《素问·至真要大论》说：“从者反治”，并提出“寒因寒用，热因热用，塞因塞用，通因通用”。病证外现寒象，而病的内在本质是热，对此种真热假寒病证，就不能用“寒者热之”的治疗原则，当选“寒因寒用”的治疗原则，用寒药治疗。病证外现热象，而病的内在本质是寒，对此种真寒假热病证，就不能用“热者寒之”的治疗原则，当选“热因热用”的治疗原则，用热药治疗。病证外现壅塞不通之实象，而病的内在本质是虚，对此种真虚假实病证，就不能用“实者泻之”的治疗原则，当选“塞因塞因”的治疗原则，用补益的法则治疗。病证外现通利不止之虚象，而病的内在本质是实，对此种真实假虚病证，就不能用“虚者补之”的治疗原则，当选“通因通用”的治疗原则，用泻实的法则治疗。

3 治疗大法

治疗大法，是临床治疗疾病的基本方法。如使腠理开泄而汗出，邪随汗出而病除，这就是汗法。治疗大法是临床施治的理论依据。

3.1 汗法

《素问·阴阳应象大论》说：“其在皮者，汗而发之”。《素问·生气通天论》说“体若燔炭，汗出而散”。《素问·玉机真藏论》说：“今风寒客于人，使人毫毛毕直，皮肤闭而为热，当是之时，汗而发之”。《素问·五常政大论》说：“汗之则疮已”。《素问·汤液醪醴论》“开鬼门”治水肿。《灵枢·痈疽》治“脑烁”“令人汗出至足”；治“败疵”用连翘草根水煮，“则强饮，厚衣坐釜上，令汗出至足”。《灵枢·夭寿刚柔》治“寒痹”，药熨、针刺，“汗出”三十遍而止。汗法用于邪在肌表之证，广泛应用于风寒在表，伤寒邪在三阳，疮疡痈疽初起，寒痹等证。

3.2 吐法

《素问·阴阳应象大论》说：“其高者，因而越之”。邪在上焦，用涌吐法治疗。

3.3 下法

《素问·至真要大论》说：“留者攻之”，邪留于内，久而不去，用攻下之法以除之。《素问·阴阳应象大论》说：“其下者，引而竭之”，邪在下焦，因其病势而攻下之。《素问·五常证大论》说：“下之则胀已”，邪实于内，气机不行，下之则邪出而气行，胀可已。下法用于邪留体内而壅滞的实证。

3.4 温法

《素问·阴阳应象大论》说：“形不足者，温之以气”，形寒肢冷，用温气之法。《素问·至真要大论》说：“清者温之”。清，冷也，温能祛冷。“劳者温之”，虚劳病证用温养法。“寒淫所胜，平以辛热”，“寒淫于内，治以甘热，佐以苦辛”，寒邪为病，治用温法，辛热之药为主治。

3.5 清法

《素问·至真要大论》说：“温者清之”；“热淫于内，治以咸寒，佐以甘苦，以酸收之，以苦发之”。“火淫于内，治以咸冷，佐以苦辛，以酸收之，以苦发之”。温邪、火热之邪为病，治用清法，苦寒之药为主治。

3.6 补法

《素问·至真要大论》说：“衰者补之”。《素问·阴阳应象大论》说：“精不足者，补之以味”。衰，正气衰，阴精、阳气之虚。病证之虚，治用补法，阴精虚，用厚味之品补；阳气虚，用养阳之品补，阴阳补益各不同。

关于和法、消法，《内经》无明确的论述。

4 治疗手段

治疗手段，是实施治疗的具体方法、途径以及采用的工具。临床治疗手段十分丰富，如药物内服、药物外用、针刺、推拿、按摩、艾灸、火罐、手术等等。

4.1 汤液醪醴疗法

《素问·汤液醪醴论》有汤液、醪醴防治疾病的记载。如“自古圣人之作汤液醪醴者，以为备耳。夫上古作汤液，故为而弗服也。中古之世，道德稍衰，邪气时至，服之万全。”

4.2 药物疗法

《内经》对药物的气味及功用有较深刻的认识。《素问·阴阳应象大论》说：“味厚者为阴，薄为阴之阳。气厚者为阳，薄为阳之阴。味厚则泄，薄则通。气薄则发泄，厚则发热。”按药物的气味厚薄分成阴阳两大类。《素问·至真要大论》又说“气味辛甘发散为阳，酸苦涌泄为阴，咸味涌泄为阴，淡味渗泄为阳。六者或收或散，或缓或急，或燥或润，或软或坚，以所利而行之，调其气使其平也。”五味功用各异，临床当“以所利而行之”。药物按一定的法度配伍成方，治疗相应的病证。《素问·至真要大论》论述了君、臣、佐、使的制方法度，并对大、中、小、缓、急、奇、偶、重八方的制方法度作出了具体的规定。

药物疗法有两种途径，一是内服，二是外用。《素问·奇病论》有“服药”的记。《内经》十三方中，汤液醪醴、生铁洛饮等十一方，都是药物内服法。马膏膏法、寒痹熨法是外用膏贴和热敷法，《素问·阴阳应象大论》说：“其有邪者，渍形以为汗”，是用外用浸泡洗浴，发汗以祛在表之邪。《素问·玉机真藏论》说：“肝传之脾，病名曰脾风，……当此之时，可按、可药、可浴”。

4.3 饮食疗法

《素问·五常政大论》指出：“谷肉果菜，食养尽之。”《素问·藏气法时论》指出：“毒药攻邪，五谷为养，五果为助，五畜为益，五菜为充，气味和而服之，以补精益气。”明确提出用常用食物来辅助治疗、调养疾病，并列出五脏病的食物谱。《素问·腹中论》乌贼骨芦茹丸治“血枯”，饮以鲍鱼汁。《素问·病能论》治“阳厥怒狂”，要求配合“夺其食”的饥饿疗法等。

4.4 刺法

刺法有砭刺和针刺两种。《内经》对针刺法论述最多。《灵枢·九针十二原》载针有九种，形状各异，用途不一。针刺方法有补泻法、刺络法、缪刺法、三刺法、五刺法、九刺法、十二节刺法等。

4.5 灸法

《内经》对灸法的论述不多。《素问·异法方宜论》说：“北方者，天地所闭藏之域也，其地高陵居，风寒冰冽。其民乐野处而乳食，藏寒生满病，其治宜灸焫。故灸焫者，亦从北方来。”《灵枢·官针》说：“针所不为，灸之所宜。”对灸的具体方法无记载。

4.6 推法

《灵枢·刺节真邪》说：“大热遍身，狂而妄见，妄闻、妄言，视足阳明及大络取之，虚者补之，血而实者写之。因其偃卧，居其头前，以两手四指，挟按颈动脉，久持之，卷而切推，下至缺盆中，而复止如前，热去乃止，此所谓推而散之者也”。这是用推法治高热的最早记载。

4.7 导引法

《灵枢·官能》指出：“缓节柔筋而心和调者，可使导引行气”。何谓导引，明·张介宾解释：“导引，谓摇筋骨，动肢节，以行血气也，病在肢节，故用此法。”

4.8 按蹻法

王冰解释：“按，谓抑按皮肉。蹻，谓捷举手足”。《素问·异法方宜论》指出：“中央者，其地平以湿，天地所以生万物也众。其民食杂而不劳，故病多痿厥寒热，其治宜导引按蹻。故导引按蹻，亦从中央出也。”按蹻法，即按摩法，可用以治疗痿厥、寒热、筋病、肝痹、腹痛等多种疾病。

4.9 手术法

切开排脓法，《灵枢·玉版》说：“故其已成脓血者，其唯砭石（钅皮）锋之所取也”。

4.9.1 截肢疗法 《灵枢·痈疽》说：“发于足指，名脱痈。其状赤黑，死不治。不衰，急斩之，不则死矣”。

4.9.2 放腹水法 《灵枢·四时》详细记载了放腹水的手术程序和要领。原文：“徙水，先取环谷下三寸，以（钅皮）针针之，已刺而筩之，而内之，入而复之，以尽其水，必坚束，缓则烦闷悗，束急则安静。间日一刺之，水尽乃止。饮闭药，方刺之时，徙饮之，方饮无食，方食无饮，无食他食，百三十五日。”程序一，选定穿刺的部位，在脐下三寸；程序二，穿刺，用（钅皮）针刺入；程序三，用筩针套入；程序四，抽出（钅皮）针，放腹水。要领一，放腹水后，立即用布带紧束腹部，以防腹水骤去所引起的烦闷；要领二，放腹水术，间日一次，不可一次放尽，直至腹水消除；要领三，配合药物治疗，防止腹水再生。“饮闭药”，即服用通闭利水之药。

4.10 情志疗法 《素问·移精变气论》记载了远古用祝由方法治病。《素问·阴阳应象大论》论述了“五志相胜法”以调整异常的情志，悲胜怒，怒胜思，思胜恐，恐胜喜，喜胜忧。《灵枢·师传》有语言疏导法，辅助治疗精神情志疾病，“且夫王公大人，血食之君，骄恣从欲，轻人，而无能禁之，禁之则逆其志，顺志则加其病，便之奈何？治之何先？岐伯曰：人之情，莫不恶死而乐生，告之以其败，语之以其善，导之以其所便，开之以其所苦，虽有无道之人，恶有不听者乎？”《灵枢·杂病》说：“哕……大惊之，亦可已”。以突然的情志刺激，来调整因精神情志所致的病证。《素问·调经论》说：“按摩勿释，出针视之曰，我将深之，适人必革，精气自伏，邪气散乱”。这是针刺配合语言暗示疗法。

4.11 其他疗法 《素问·缪刺论》“以竹管吹其两耳”的方法，治疗邪客经络的“尸厥”。《灵枢·杂病》“以草刺鼻”取嚏，治哕。哕，呃逆也。

5 病证论治

针对各科的具体病证，制定出治疗方案、确立治疗法则、选用具体方药和治疗手段的全过程。限于篇幅，在此对“病证论治”的内容从略。

小结

论治思想、治疗原则、治疗大法、治疗手段、病证论治，在治疗学理论体系中，有着层次的关系。论治思想属第一层次，是总览临床治疗全局的思维法则。治疗原则属第二层次，介乎于论治思想和治疗大法之间。一方面，治疗原则的运用要受一定论治思想的支配，如“协调阴阳”的治疗原则的运用，主要受“调平论治思想”的支配。另一方面，治疗原则又是选择和运用各种治疗大法的理论依据和基本准则。如“清法”的临床运用，必须遵循“热者寒之”的治疗原则。治疗手段，属第四层次，是落实论治思想、运用治疗原则、实施治疗大法的具体方法。病证论治，则是将上述四个方面的理论，具体运用于一个病证的治疗，确立最佳的治疗方案，选择最佳的治疗方法和治疗手段，以取得最佳的临床疗效。因此，对临床各科病证的论治，尚有广阔而深入的研究空间。