提升依法行政能力篇(1)

关键词：公务员；依法行政；能力提升；途径

中图分类号：C931.3 文献标识码：A 文章编号：1671-9255（2014）01-0012-03

法治政府建设是新时期一项事关整个国家长远发展的全局性的系统工程。依法行政是法治政府建设的重中之重，是依法治国的核心。依法行政的核心问题在于广大党政人才队伍如何依法行政，它直接影响到整个国家依法治国能否有效进行。因此，提高公务员队伍的依法行政能力是当今法治政府建设的重要课题。早在2003年l2月，为了促进公务员队伍能力建设，人事部印发了《国家公务员通用能力标准框架（试行）》，依法行政能力位列其中。国务院于2004年3月的《全面推进依法行政实施纲要》明确指出：“不断提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力”。十报告再一次要求推进依法行政，并提出了到2020年法治政府基本建成的目标任务。同时，报告中提出的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体的总体布局都与依法行政密切相关，需要依法行政来确保实施和予以保障。报告中，“依法”一词出现了21次，“法治”一词出现了12次，从依法行政、依法执政、依法施政、依法治军、依法治国到依法进行社会管理和制定经济政策。可以说，法治理念在报告中几乎无处不在、贯彻始终。[1]

要全方位推进依法行政工作、保障依法治国基本方略的实施，提高行政机关的法律意识及依法行政的能力是其关键与核心工作。公务员作为行政机关的组成要素、依法行政的贯彻实施者，其依法行政能力的强弱将直接决定着行政机关依法行政的水平。什么是公务员依法行政能力，简言之就是指行政机关工作人员依据依法行政的原则和理念，按照各项法律法规限定的工作程序和职权范围，实施相关的行政行为且为自己的行政行为承担相应行政责任的一种执行能力。从当前我国政治、经济、社会发展水平和行政管理所面临的问题来看，我国公务员的依法行政能力与建设法治政府乃至法治国家的所要达到的目标相比还存在诸多不相适应之处，仍需从社会观念到法制保障等多方位进行完善。笔者认为，可以从以下几个方面对公务员的依法行政能力进行进一步提升。

一、增强公务员行政法治观念

公务员的依法行政工作主要就是在行政管理的工作中依据法律法规运用公共权力等公共资源，合理正确地履行行政职能、管理公共事务、服务人民群众、推进社会可持续发展、实现社会公平与效率的过程。[2]其本质就是公务行政人员按照法律法规管理公共事务、履行行政职能的依法行政工作能力和职业匹配特征。而依法行政首先要解决的是观念问题，一个公务人员的行政法治观念的层次高低，直接决定其依法行政行为能力水平，依法行政能力水平的高低又进一步影响和决定其对依法行政的态度和依法行政的结果。[2]故而，依法行政工作成功与否有赖于公务员行政法治观念的转变，通过不断的法治素养积累，逐渐养成依法行政的职业守则和自觉性。就目前形势来看，公务员应该在工作中具备宪法法律至上、行政职权法定、权力范围法限、遵守行政程序等法治理念，必须以宪法和法律为根本的活动准则，在行政管理职权范围内，依照法定程序和规定开展依法行政工作。

二、消除“官本位”思想的行政人治性

“官本位”思想是一种以官为上、以官为贵、以官为尊为主要内容的落后的封建价值观，它与行政“人治” 相随相生，中国两千多年的封建专制文化致使这种思想意识深入中国社会的层层面面，中国的行政部门官场文化依然存在。作为中国传统文化糟粕的“官本位”思想，无疑是我国建设法治国家、法治政府和依法行政的巨大障碍，由它带来的行政工作过程中的“人治”性，必将直接导致行政效率低下、权责分离等现象，这与我们倡导的依法行政、高效便民、权责统一等先进的行政文化内容背道而驰离。[3]“官本位”思想从一定程度上导致公务人员只会看上级脸色办事，工作中不敢坚持原则，工作结果以领导满意为最终目的。这些不良的“官本位”现象是对神圣法律的践踏，更是对人民赋予的权力的亵渎，而且这种思想也使整个行政过程根本不注重程序的正当性，主观随意强，行政过程势必是不科学、不合理、不透明的。只有通过深化政治体制改革、进一步解放思想，消除“官本位”观念所引发的一系列负面影响，公务员才能树立“群众本位”思想，进而摆正位置，从本质上真正成为人民公仆。在法治国家的建设过程当中，绝对不允许出现任何机关和个人有凌驾于宪法和法律之上的现象。

三、保障公务员依法行政能力培训

公务员依法行政能力培训是提高公务员整体法律素质和业务能力的一个十分重要的途径，也是提升公务员依法行政能力的基础性工作，公务员培训机构要按照《公务员法》的规定在新录用人员的初任培训、在职公务员的知识更新培训以及晋升领导职务前的任职培训中设置提升依法行政能力相关课程，帮助公务员树立依法行政理念，提高依法行政的能力。[4]科学合理的依法行政类课程设置将通过系统的、全面的依法行政能力培训，对公务员依法行政观念的有效形成起到督促的作用，让公务员自觉学习行政法律规范并遵守依法行政程序，自觉承担起行政机关的责任和义务，同时接受各方面的监督。可以说，公务员依法行政能力培训有利于防范和杜绝公务员不合理不合规的行政行为，提升他们依法行政的责任感和使命感，真正做到秉公执法、执政为民。

诚然，公务员依法行政能力培训，不是一时之需、一时之想，而是一项长期需要，培训效果不是朝夕可以实现的。这项工作要从公务员的工作实际出发，加强针对性，可以从以下几个方面予以实施：一是革新培训模式。公务员依法行政能力更多的是遇到实际问题如何依法处理和解决。仅靠传统的课堂教学已经适应不了当今的社会发展趋势，应该在实践中教与学，不断总结成功或失败的案例，根据参训者的要求，分类分级施教；二是完善培训制度。应该制定出健全的培训制度，明确培训目标、内容和途径；三是拓宽培训视野。公务员依法行政能力的提升，决不是纸上谈兵，用文件贯彻精神，必须走出去，也可以请进来，拓展视野，开辟更高层次的培训途径；四是加强培训保障。要多方位保障公务员依法行政能力培训，在加大培训经费的投入，为公务员培训提供充分的物质保障的同时，各部门也应高度重视培训工作，最大化缩小工学矛盾，切实提高公务员依法行政的能力和水平。

四、完善公务员依法行政监督体系

权力需要监督，失去监督与制约的权力必然走向腐败。这已是被历史和现实证明了的真理。要全面推进依法治国，建设法治政府，必须把依法行政行为置于严格的监督体系之下。公务员代表国家行使行政权力，在执行政策的过程中难免出现疏漏，只有加强有效监督管理，才能预防和最大程度地避免依法行政不力。[5]加强依法行政过程的监督，是督促公务员提高依法办事意识，实现依法行政的关键所在。我们要在现有的监督体系的基础上，进一步拓宽监督范围，加大监督深度。通过多方面督促，使公务员保持能在法律法规规定框架下依法办事。加强对公务员依法行政工作绩效的监督，确保各项依法行政工作的及时顺利、保质保量完成。上级行政部门要完善常规性的监督机制，探索层级监督的新模式，不断加强对下级行政机关及其公务员具体依法行政行为的监督。与此同时，监察、审计等专门监督机构也要切实履行职责，依法独立开展专项监督。各类监督部门之间应该及时沟通监督情况，形成立体监督体系，让公务员的依法行政行为接受监督和控制，用监督机制保证其合法与公正。

五、实行公务员依法行政公众问责制度

政府的一切权力都是人民给予的，人民给予权力的目的是希望政府能够更好地为百姓服务，建立责任政府是一个法治、民主的国家必须完成的事情，行政部门的行为必须接受人民的问责。政府的行政人员在日常依法行政工作中应该处处为人民群众负责着想，站在他们的角度考虑问题。各行政部门应从一个责任政府应有的责任出发，政府及其公务员必须接受人民百姓的合理问责、如有违反依法行政的行为必须承担相应的责任。实行公务员依法行政责任制是依法行政的一个保障也是追责环节，没有权责一致，也就容易导致公务人员失去了办事准则。只有明确了公务员在依法行政过程中的职权范围和职责所在，明确了他们在法律实施中的具体行政行为的边界，依法行政才有保障，公务员也才能成为人民信得过的公仆。推行行政问责制的意义所在，就是要求公务员队伍在依法行政过程中，对人民负责，接受人民监督，满足公众的合理诉求。当公务员队伍依法行政工作能够真正一心为民，做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋时，就会得到广大民众的支持，那就离真正的法治政府的形成为时不远了。

六、依托电子政务平台扩大民主参与

电子政务是行政管理制度与现代信息科技结合的产物。它脱胎于现实行政权力运行结构，在具体实践中，特别是在制度的执行过程中，对规范行政行为、限制行政权力、公开政务、便于监督表现出其特有的功能优势，而且电子政务系统本身所蕴含的严密性，能够进一步推动依法行政制度的科学设计，进一步完善制度的合理性与合法性。此外，人民群众对政府依法行政工作享有知情权、参与权、监督权，不断扩大广大人民群众在依法行政工作中的民主参与程度，使依法行政工作反映民众的真实想法、汇集民众的聪明才智、维护民众的切身利益。归根结底，广泛有序的民主参与，既是依法行政工作的本质要求，也是依法行政工作的社会基础和动力源泉，各级政府部门可以建立便于人民群众充分参与的电子政务信息平台，充分利用各级政府网站、新闻媒体和政务微博等现代化信息手段，使民众更广泛地参与进去。

参考文献：

[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，2013-11-16（2）.

[2]赵晓华.提高公务员依法行政能力刍议[J].行政与法，2005（9）：58-60.

[3]宿 .“官本位”思想对公务员依法行政的消极影响及纠正[J].党政干部学刊，2010（5）：52-53.

提升依法行政能力篇(2)

一、学习的重点内容

在强化中国特色社会主义法律体系知识和质监基本法律法规学习的同时，重点做好下列法律法规规章的学习宣传：

（一）行政法：《中华人民共和国强制法》、《中华人民共和国国家赔偿法》、《国家赔偿费用管理条例》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政复议法》等。

（二）质监专业法：《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国食品安全法实施条例》、《质量技术监督行政处罚程序规定》、《质量技术监督行政处罚案件审理规定》等。

（三）新修（正）订的其他类法律法规：《刑法修正案》（八）、《中华人民共和国保守国家秘密法》、《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》等。

（四）学习相关依法治国政策、推进依法行政的基本理论，主要为：国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《关于加强法治政府建设的意见》、《省全面推进依法行政第二个五年规划》、《省政府严格依法行政的规定》、《省市县政府依法行政评估指标》等文件。

（五）学习省委、省政府“十项规定”，市委、市政府“十一项规定”，区委、区政府“十二项规定”。

（六）学习党风廉政建设相关规定。

二、学习形式

一是集中学习，除由局党组组织学习外，可邀请有关专家为学习进行必要的理论辅导。二是分散学习，以股室为单位在工作之余认真按规定、按进度自学规定的学习内容。三是组织一次普法学习考试。

三、学习要求

1、全体干部职工要从提高自身素质和圆满履行岗位职责需要的高度去认识学习的重要性、紧迫性，增强学习的自觉性。

2、认真开展专题讨论，积极撰写心得体会和调研文章。

3、各股室要结合工作实际，安排时间学习以上法律法规，保证干部职工年度法律学习时间不少于80个小时。

4、学习要在坚持上下功夫，在深入上下功夫，在落实上下功夫，学以致用，研究和解决质监事业改革发展中的新矛盾、新问题，增强工作中的原则性、系统性、预见性和创造性。

提升依法行政能力篇(3)

一、指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照突出重点、注重实效、分级管理的原则，以制度创新为动力，提升效能为重点，效能监察为手段，积极推进效能政府建设四项制度，进一步提高全局工作人员综合素质，提升行政能力，转变工作作风，打造为民、务实、高效政府，促进我县水利事业平稳较发展。

二、主要内容

（一）创建学习型机关，提高局机关工作人员的综合素质。

（二）依法规范行政行为，提高局机关及其工作人员依法行政的能力和水平。

（三）实施重点工作目标倒逼管理，推动执行力的提高。

（四）推行一线工作方法，强化服务意识，提升服务水平。

（五）推进电子政务建设，提高政务效率和公共服务水平。

三、实施步骤

推进行政能力提升制度，分为制定实施方案、组织实施、完善提高3个步骤：

第一步：制定实施方案（3月）。领导小组在充分调研的基础上，制定本单位的行政能力提升制度实施方案及配套措施，报同级人事、法制和信息产业部门备案。领导小组及时开展好学习培训、宣传发动等工作，扩大知晓度和参与面。

第二步：组织实施（4月—11月）。领导小组按照制定的行政能力提升制度实施方案，逐项开展各项工作的落实。

第三步：完善提高（12月）。领导小组对行政能力提升情况进行全面分析，客观考评，形成书面材料，于12月10日前报同级人事、法制及信息产业部门。

四、具体措施

领导小组要从以下五个方面推进行政能力提升制度建设，努力提高行政效能。

（一）建设学习型机关

建设学习型机关是落实科学发展观，适应发展趋势的基本要求。要以职业道德建设为主线，以转变职能、改进作风、搞好服务、提高效率，建设政治坚定、务实高效、清正廉洁、人民满意的机关为目标，开展以“忠于祖国、服务人民、恪尽职守、清正廉洁”为主题的学习培训和“多读书、读好书、善读书”的读书活动，通过培训学习，使全体工作人员在思想上有新境界，理念上有新突破，素质上有新提高。

1、建立培训报备制度。要本着缺什么补什么，需要什么培训什么的原则，结合本单位实际，制定具体培训计划，科学选择培训专题，并于4月12日前将年度培训专题报办公室备案。

2、建立集中培训制度。要强化集中培训，提高培训效果。单位集中培训专题不得少于3个，每个专题不得少于3个学时，全年集中培训不得少于10个学时。

3、建立培训登记制度。利用**人才培训网管理软件及时将培训主题、目的、时间、地点、形式、人员等情况进行网上登记；要建立工作人员培训档案，对未完成培训计划的工作人员要及时进行补课。

4、建立培训抽查制度。各股室要于12月1日前将年度培训总结及培训课件报领导小组，将对各股室培训情况进行抽查和考评。

5、建立健全干部学习培训积分制度。按照州委办《关于印发西双版纳州干部学习培训积分办法（试行）的通知》要求，完善干部学习培训积分制度，按照干部管理权限，每年汇总积分，重视学习培训积分结果的利用，把学习培训积分作为干部职务晋升、考核的依据。

（二）提升依法行政能力

提升依法行政能力是政府效能建设的重要组成部分，是改变机关作风，强化法制意识，优化发展环境的基础工程。要通过规范行政行为，提升依法行政能力。

1、规范行政审批行为

（1）公开行政审批项目、程序和条件。审批项目、程序和条件应当于5月上旬公布。

（2）推进行政审批集中办理。5月上旬，呈报行政审批项目，要及时呈报便民服务中心集中办理；不具备进驻便民服务中心条件的行政审批项目，集中统一办理，实现一个窗口对外服务。

（3）整治违法违规行政审批行为。领导小组要在9月1日前，组织一次专项整治活动，对在办理行政审批过程中“吃、拿、卡、要”，索取或者收受他人财物或者其他利益等违反行政审批有关法律、法规规定行为的领导小组及工作人员进行严肃查处。

2、规范行政处罚行为

（1）梳理行政执法依据，编制目录。4月底前，各股室行政执法要在梳理行政执法依据的基础上，进一步梳理、确定本单位行政处罚事项，将现行有效的行政处罚依据（包括颁布机关、违法行为、处罚种类和标准、幅度等）编制成目录。

（2）量化行政处罚裁量权。4月底前，各股室要按照《**省规范行政自由裁量权规定》及本实施意见的要求，制定本部门行政处罚具体裁量标准和具体实施方案。并于5月底前，提交局长办公会审定通过后方能执行，同时向社会公布，接受监督，并为公众查询提供便利。

3、规范行政复议行为

（1）畅通行政复议

受理渠道。规范行政执法文书，落实行政复议权利告知制度。

（2）完善行政复议案件审理方式。案件审理按规定实行规范化操作；根据案件复杂程度和争议、影响大小，分别采用书面审查、实地调查、听证等审理方式办案；正确用好和解、调解手段，把好事实关、法律关、裁决关、善后关。

（3）认真抓好行政复议案件统计和行政复议决定备案工作。推进统计报表电子化，严格上报时限，加大对重大行政复议决定的备案审查力度，强化个案监督，解决共性问题，落实错案确认和责任追究制度。

（4）加强行政复议队伍建设，提高行政复议能力。行政复议的组织机构、人员配备、经费和设施保障应当与工作任务相适应。保证2名以上行政复议人员参加审理行政复议案件。

提升依法行政能力工作的开展情况应当每月形成书面材料报办公室，由办公室汇总后，报本级人事部门以及上级政府法制部门。

（三）实行重点工作目标倒逼管理

要树立现代管理理念，通过对重点工作实施目标倒逼管理，充分发挥工作人员的主观能动性，促进工作目标任务的落实，推动执行力的提高。

1、确定目标倒逼管理重点工作。要从本单位年度重点工作（见附件二）中确定2项工作，实施目标倒逼管理，形成目标倒逼管理重点工作选报表（选报表要包括重点工作名称、负责人、责任主体、项目开始时间、总体完成时间、阶段目标及阶段目标完成时间等内容，见附件三），于4月12日前报办公室。确定的目标倒逼管理重点工作经报同级政府实施四项制度联席会议审定后，于4月底通过媒体向社会公示。

2、实施目标倒逼管理。要按照目标倒逼管理重点工作选报表，通过流程再造、时间分解控制，以目标倒逼进度，以时间倒逼程序，以任务倒逼责任人，对经审定的重点工作实行全过程倒逼管理，切实保障年度重点工作的顺利完成。

3、进行目标成果督查。各股室在选报的重点工作推进过程中，每半年要进行不少于1次的自查工作，年终形成年度自查报告于12月5日前报送局领导小组。领导小组12月10前报送同级人事、政府督查、行政监察部门。同时局领导小组将在12月中旬选取50%的股室进行抽查，并形成督查报告。

（四）推行一线工作法

一线工作法是探索新时期群众工作的新机制，是集中民智、反映民意、凝聚民心，加强作风建设，提高执政能力的有力手段。要认真落实一线工作法，真正做到“决策在一线制定、工作在一线落实、问题在一线解决、创新在一线体现”。

1、建立一线工作联系制度。要围绕水利工作决策和部署，推出一批为民办实事项目，通过领衔主办、挂牌督办、现场办公等形式，深入一线解决事关经济社会发展和国计民生的重点、难点问题，促进社会和谐发展。

2、建立一线工作联动制度。对群众关注的急、难、愁问题，建立以职能股室牵头，相关股室参与，涵盖问题收集、梳理、分发、处置、督办等环节在内的，衔接紧密的联动工作机制，构建流程通畅、高效快捷的一线公共服务体系。做到一个股室能为一线当场解决的问题当场解决，需要其他股室合作解决的，互相联动，共同解决，确保群众提出的问题事事有回应、件件有答复。

3、建立社情民意沟通制度。要充分依托各种媒体，构建与一线群众快捷方便的联系沟通平台，了解一线群众诉求，就涉及经济社会发展和民生的重大决策、项目及敏感事项等问计于民，将群众的谏言献策作为改进工作的重要依据，增强解决民生问题的针对性、科学性；就与民生相关的重大实事项目、重点工作、群众诉求问题处理结果等及时进行通报，接受社会监督。

4、建立责任倒查追究制度。要对重点工作、重大实事项目的落实情况、在一线为群众办实事的情况、一线群众诉求事项的处理情况等，严格按照明确的事项、标准、时限、要求，实施责任倒查，强化责任追究，杜绝各种扯皮、推诿现象。

（五）推进电子政务建设

推进电子政务建设是提高政府行政能力，深化行政管理体制改革的重要举措，要通过加强电子政务建设，提高工作效率和公共服务水平。

1、完善电子政务平台建设，提高政务工作效率。

2、依托县政府门户网站和政府信息公开统一平台，进一步深化政府信息公开和政务公开工作，提升公共服务水平。完善信息公开目录体系和信息依申请公开等制度建设，规范行政机关听证、通报、公示事项以及行政审批和服务事项的网上，加强系统网站建设和股室网站群的资源整合，完善网上咨询、网上、网上申报、公众建议与反馈等公共服务。

3、建立健全网站、电话便民服务的公共服务体系。进一步完善政务信息查询96128专线服务功能、提升服务质量；推进便民服务信息化建设、提高办事效率；整合电话、网站和便民的服务功能，为公众提供更便捷的服务。

五、工作要求

行政能力提升是一项系统工程，也是一项长期而艰巨的任务，要高度重视，精心组织，保证行政能力提升工作的有序推进。

（一）加强组织领导

成立相应领导机构和工作班子，由主要领导担任行政能力提升工作第一责任人，明确分管领导，指定专人主抓，落实工作责任，科学合理制定计划，细化方案，做到扎实深入推进，务求取得实效。

（二）加强监督指导

领导小组要对股室推进行政能力提升制度工作实施动态监督；要加强对行政能力提升制度推进工作的检查指导，及时发现和解决问题，保证推进工作的顺利进行。

提升依法行政能力篇(4)

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②张宁波：“增强基层干部法治思维的路径探讨”，《淮海工学院学报（人文社会科学版）》，2015年第2期。

③刘启春：“论党的领导与依法治国的有机统一”，《桂海论丛》，2015年第2期。

④王秀珍：“新时期企业工作角色探析”，《经济研究导刊》，2014年第18期。

⑤穆家莹：“镇村干部必须提升法治思维”，《连云港日报》，2015年5月28日。

⑥汪东：“关于提高乡镇干部依法行政能力的思考”，《农民致富之友》，2013年第8期。

⑦王廷勇：“浅析制约基层政府依法行政能力提高的几个因素”，《学理论》，2010年第27期。

⑧彭民健：“提高民族地区领导干部法治思维和依法办事能力的思考”，《团结报》，2014年12月1日。

提升依法行政能力篇(5)

教育常态化，夯实依法行政的队伍基础。各级干部职工是依法行政的主体，提升队伍素质是依法行政的基础。近年来，阳泉质监局以各级领导干部、一线工作人员、行政执法人员为重点对象，以与人民群众生产生活密切相关的法律法规和质监法律法规为主要内容，采取全员培训与骨干培训相结合、请进来与走出去相结合等方式，多角度、多手段、全方位开展培训教育工作。

宣传特色化，营造依法行政的良好氛围。营造良好的社会氛围是依法行政的客观需要，强化普法宣传是依法行政的关键。结合质监工作实际，阳泉局将普法工作与各项重点工作结合起来，突出质监特色，提高普法宣传的针对性和实效性。例如，充分利用3·15消费者权益日、质量月等开展“送法下乡”、“送法进企业”等活动，为群众提供方便快捷的法律咨询服务；结合“质量安全年”、“质量提升活动”，在《阳泉日报》开辟了“产品质量安全评析”专栏，对区域性和行业性产品质量问题进行评析，曝光违法行为，宣传法律法规；与地方主要报刊联合举办“万人百题”知识竞赛，向社会普及质监法律知识；实行企业免费培训制度，通过举办专题讲座等形式，共计对各类企业特种设备管理和作业人员、食品生产加工企业和小作坊管理人员等进行了近万人的法律法规培训，受到了社会各界的一致好评。

制度体系化，完善依法行政的制度保障。构建“权责明确、行为规范、监督有效、保障有力”的质监执法体系是依法行政的重要内容，建立完善的行政执法制度体系是依法行政的重要保障。局积极探索、创新思路，大力加强依法行政制度建设和行政执法协调，实施了《行政执法工作协调制度》，较好地解决了交叉执法、多头执法、执法空缺等问题；围绕规范自由裁量权，制定了《阳泉市质监局行政处罚裁量规则（试行）》，避免行政处罚的随意性；围绕规范执法程序，制定实施了《阳泉市质监系统质监行政案件办理工作规则》，对立案、调查、取证、审理、处罚的各个环节明确了工作职责和程序要求，确保责任到人。制度之间环环紧扣、拉紧链条、不留缝隙，起到了较好的规范和约束作用。

提升依法行政能力篇(6)

自约瑟夫·奈提出软实力之后，在学术界掀起了软实力研究的浪潮。这不仅表现在国际政治领域，而且还表现在企业管理学和公共管理学领域。企业管理学者强调企业的软实力建设，公共管理学者则很重视政府软实力的建设。政府的硬实力可以说是由政府所拥有的资源构成的，比如政府所拥有的财政能力、政府所拥有的组织能力、人力资源能力，也包括政府管理社会和经济所能动用的宏观调控能力、市场监管能力、社会管理能力和公共服务能力。一个强大的政府显然拥有多方面的硬实力，没有这些硬实力，政府就会成为一个软弱的政府，一旦出现宏观经济稳定、市场问题、社会危机，就不可能有实力去解决，其提供公共服务满足其公民需要的能力也就不足，公民的健康、教育和保障水平就会大大下降。然而，仅有硬实力是远远不够的，政府在拥有硬实力的同时必须注重自身软实力的提升。

在政治学里，合法性的英文是legitimacy。什么是合法性？每个学者有不同的定义，但其核心的意思是被统治者对统治者的支持和认可。①在政治学里，统治者掌握着政治权力，尤其是掌握着强制力，而这个强制力一般都是由政府来掌握的。一个政府的政治权力，意味着一个政府的硬实力。政治权力意味着强制力，充分的政治强制力意味着一个国家的政府有强大的强制力，从而可以充分提供秩序、控制暴力冲突。政府缺乏政治硬实力的国家一般都是失败国家，在这样的国家比如索马里，往往是军阀混战，民不聊生。政府掌握充分硬实力的国家，表明国家能够有效地控制任何反对秩序和稳定的力量，从而有良好的政治秩序。在这样的国家里，政治上是和平稳定的，国家的立法、行政和司法权力能够有效运作。②这表明政府的政治硬实力是非常重要的，不过仅仅有硬实力是不够的，任何政府在建设硬实力的同时，都会设法提升合法性，也就是政治的软实力，否则容易产生合法性危机，或者治理危机。在这个方面，提升软实力的方法是，在政治上尽可能制度化，国家有很强的提供可靠政治制度的能力，制定一个有效运作的宪法，任何政治力量都在宪法的范围内活动；制定立法法、行政组织法、各种诉讼法，让立法、行政和司法权力有法可依。在中国就是加强和完善人民代表制度、政治协商制度、行政法治和行政诉讼等制度。政治的制度化和法律化，可以让任何可能的政治冲突控制在制度和法律的框架之内，不仅让政治权力有效运作，而且还可以把权力放在笼子里，有效预防权力的腐败。在政治上不仅仅依靠强制力，更重要的是进行制度化的建设，这是现代政府迅速提升政府软实力，从而提高政治合法性水平的重要途径。

从经济角度来说，政府的硬实力主要表现在政府能够获得多少财政能力上。一般来说，一个实力比较弱的国家，财政汲取能力比较弱，一个实力比较强的国家，就有很高的财政汲取能力。发展中国家，尤其是缺乏经济硬实力的国家，往往缺乏财政汲取能力，而发达国家一般财政汲取能力都很强。发达国家财政能力强，一般都不表现在国家拥有多少资源，直接掌握多少经济份额，而是表现在它们的财政量有多大，与公共服务有多大的关系。

通过把财政建设成公共财政制度，也就是把财政直接与公共服务相关，发达国家征税成本就比较低，因为这时候公共财政是公共服务的价格，老百姓出钱给公共财政，是为了获得相应的公共服务。在公共财政是公共服务的价格的国家，政府不必依赖不太可靠的间接税，如关税和营业税等流转税，而可以依赖征收直接税，比如个人所得税、消费税和物业税等。对公民直接征税，一般来说容易引起公民反感。对公民间接征税，公民不反感，但容易抑制投资。依赖直接税，而不是间接税，并使纳税与公共服务直接相关，可以充分鼓励投资，充分激发公民个人的纳税积极性，减少征收直接税的阻力。所以，在经济学角度，政府要提升硬实力，更要提升软实力，而其软实力主要体现在公民个人对于纳税的充分支持上。其提升的途径是，让财政从吃饭财政、特权财政、部门财政，转向公共服务的财政。

公共服务的财政，首先要控制政府的行政支出比例，尤其是控制公民最痛恨的“三公”支出。其次是让公共财政总是和公共服务是直接相关的。比如消费税和物业税，基本都留给地方，是地方税，并且总是和当地的公共服务支出相关，地方政府公共服务好，公民个人收入提高消费增加，当地的物业价格水平也上涨，地方税收也得到提高。再次是让公共财政公开透明，而且由老百姓自己来决定公共财政的支出结构。这样，公共财政的汲取就可以获得公民的充分支持，政府也因此而获得了软实力。

从社会的角度来看，政府社会管理能力中的硬实力，主要取决于政府的各种强制力，否则社会中就会滋生出很多消极的，甚至是黑社会的力量，公民人身安全和基本的生活都无法得到保障。政府有足够的硬实力，就可以确保对社会进行有效的渗透，从而保护每一个公民的人身权利和财产权利不受黑社会势力的控制和侵害，同时也确保社会生活的基本秩序。这是政府的硬实力所在，没有这些硬实力，政府就软弱无能。

不过，政府如果能够进行社会管理创新，提高自身的软实力，就可以更好地减少社会管理的阻力，降低社会管理的成本，提高社会管理的绩效。比如政府充分培养社会组织，让很多问题都在社会组织层次得到了解决。政府充分培养公民意识③，培养社区的自主治理能力，则邻里纠纷、房屋的维修、垃圾分类等都会在社区层次得到很好的解决，这就可以节约很多管理成本。政府如果和社会组织、社区等基层治理组织建立了良好的合作关系，则政府的很多事情都可以交给社会去办，政府就不仅提升了自己的社会管理能力，而且还在社会管理领域获得了更多的朋友。更多的朋友，意味着政府拥有更多的社会公信力，意味着政府拥有更多的社会资本，也就是拥有了更多的软实力。

政府的公共政策能力对于政府的硬实力来说，也是非常重要的内涵。它包括政府自身界定问题的能力，政策议程设定能力，价值选择的能力等。这些能力需要有很多政策研究和分析机构，给政府的公共政策提供强有力的支持系统。如果有了这些，政府就拥有了公共政策的硬实力。但是要真正实现公共政策的科学化，还需要政府公共政策的软实力，这就需要政府充分利用外脑，充分培养独立的思想库，实行科学决策，否则政府很可能会局限于自己的角度，局限于自己的偏见。

除此之外，政府还需要充分考虑各个方面的利益和见解，他们的见解并不一定科学，也未必正确，但却可能合乎他们的利益。政府的公共利益在很多方面是独立于各个方面的特殊利益的，但是政府的公共利益也是各个方面特殊利益的综合体。所以，政府的公共政策也需要充分考虑到各个方面的利益，在公共政策的各个阶段，让各个方面能够参与到公共政策过程当中来。这样，政府就可以充分考虑到政策的复杂性。政策硬实力很强的政府，其政策制定、执行和评估能力都很强。但是制定得很好的政策都可能有缺陷，由于缺乏专家的参与，很多很好的政策可能就失败在一个细节上。由于缺乏民主参与，很多很好的政策制定过程很顺利，但是执行过程却困难重重，缺乏各个方面的支持；或者政策制定和执行都很好，但是得到的评估却很差。

所以，政府的政策需要有硬实力，也需要软实力，软实力体现在政策过程的公共性、开放性方面，在开放的公共政策过程中，有充分的专家和民主参与，其界定的问题都是大家选择的，其价值是多样化的、符合实际的，所有的备选方案几乎都是考虑过的，政策议程不是可操纵的，政策评估是360度全方位的，政策制定虽然稍稍慢一点，但政策执行确实很少有阻力，一旦政策出现偏差，也能很容易得到调整。所以，提升政府政策软实力的方法就是，实现政策过程的开放性，提高政策过程的专家和公众参与水平。

提升政府软实力的路径选择

政府不仅要提升硬实力，还要提升软实力，提升软实力就要提高政治权力的制度化，提升财政的公共性水平，提升社会管理的社会资本，增加政策过程的开放和参与度。这些做法实际上就是治道变革的进程：

转变政府职能，实现有限政府。有限政府不仅要求政府不去做公民个人、社会和企业自己可以做的事情，还要求政府不去做自己做不好的事情。它要求宏观调控只用有限的财政和货币政策，而不是通过政治权力去大规模地干预个人、社会和经济活动。它要求国有企业按照市场规则运作，它要求政企分开，政府不承担企业的盈亏，不干预企业的任何市场决策。它要求政事分开，事业单位独立自主决定自己的事务。它要求政社分开，社会组织不能是准政府组织，是政府的准政府机构。它要求减少政府的行政审批事项，政府的审批和监管权力按照服务型政府的要求运作④，政府要梳理清楚行政审批和行政许可的关系，坚决清理非行政许可的审批项目，加强对行政审批设定的监督⑤。

政府规模很大，看起来感觉像是政府实力很强，但机构臃肿，人浮于事，权力缺乏界限，则会导致很多领域、很多地方越位，这必然挤压了公民个人、社会和企业的发展空间，其结果是政府独大，但很多问题反而得不到很好的处理。政府强势介入经济、社会，短期内利用公共资源的市场化促进了经济社会的发展，但的确也会导致很多问题，比如环境污染，债务规模失控，市场缺乏秩序，经济结构失衡很难解决，产能越来越过剩，房地产资产泡沫，进出口失衡等问题。这些问题仅靠政府单方面的努力是不够的，它要求政府有硬实力去直接解决问题，但更需要政府发展自己的软实力，让个人、社会和企业与政府一道来解决这些问题。

只有政府不再靠有级别的硬实力，而是依靠软实力，国有企业、社会组织，尤其是事业单位去行政化的问题才能彻底解决。从弱政府到强政府，是政府硬实力的增进过程。从无限政府到有限政府，是政府软实力增强的过程。

打造阳光型政府。在过去，政府的硬实力往往取决于其军事力量，军事力量的强大，往往取决于对信息的控制，即使是气象信息，也是重要的军事机密，需要严格保密。但是现在政府的硬实力已经越来越依赖软实力，而软实力往往需要政府能够努力减少敌人，努力增加朋友和合作者。所以，政府的信息已经越来越公开：政府有关公共服务的信息，成为了为大众服务的公共信息；政府有关经济的统计信息，不仅为政府服务，而且也通过公开化为市场服务；政府的财政也开始越来越公开；政府的决策过程也越来越公开；政府的法律、规章、文件，如果不公开，就不得对公民构成约束。虽然国家机密依然必须存在，但是越来越少，即使在传统上属于国家核心机密的军事信息，比如军队的番号和驻扎地，军费支出的规模和结构，国防建设的现状，战略和政策等，也在走向前台。阳光政府的核心就是公开一切可以公开的信息，而保密的信息则是例外，而且有保密的期限。只有一切都是阳光的政府，才可能是廉洁的政府，才可能是具有更高可信度的政府，自然也是有自信，也就是有软实力的政府。从封闭的政府走向阳光的政府，也是政府软实力增强的过程。

不依靠等级制。在过去，政府的力量在其强制力，强制力是按照等级配置的，下级严格服从上级，上级可以对下级进行指挥和命令，下级一切行动听指挥。等级制的政府有利于提高政府的硬实力，因为这样政府才可以团结一致，解决迫在眉睫的公共问题。不过，等级制的政府往往出现很多意想不到的问题。比如我们要依法行政，但是很多执法的人员级别都比较低，很多一线的警察根本就没有级别。他们如何让街上坐着高级别官员的车也遵守交通规则呢？我们的政府部门如何去监管这些比自己级别还要高的机构呢？他们的硬实力不够怎么办呢？有人认为，这可以提高监管机构的级别，提高监管机构的硬实力，就可以解决监管无法到位的问题。

但是，监管机构基本上都是执法机构，执法机构的核心是只要法律有权威，执法人员就有权威。如果执法机构依然坚持依靠级别去压人，依靠级别的硬实力，而不是依靠法律的软实力，不是依靠不管级别高低、院子大小都会依法办事的自觉心，执法的秩序就会是猫捉老鼠的秩序，猫来了秩序也来了，猫走了秩序也就乱了套了。所以，在执法领域，政府必须放弃简单依靠级别硬实力的做法，而是要依靠软实力建设，比如执法机构执法公平、公开和公正，让执法的伦理的力量来替代级别的力量，从而让即使是高级别的机构和人都不得不从内心来遵守法律，一旦触犯法律，也只好接受法律的处罚。从依靠级别硬实力到依靠伦理的软实力，政府也必须经过治道变革的过程。

结论

在国际政治里，硬实力的关键是有多少敌人被你征服了，而软实力的关键是有多少朋友被你培养了，被你争取到了。对政府来说，硬实力的关键是我解决了多少宏观经济问题，解决了多少市场秩序问题，解决了多少社会管理问题，解决了多少公共服务问题，制定和执行了多好的公共政策。软实力的关键则是我是不是培养了公民、社会和企业组织、非政府组织，它们和政府一起共同来解决这些问题，或者这些问题非政府的力量都能够得到很好地解决，而政府则只需要动用有限的硬实力，来辅地解决一些棘手的问题。注重硬实力的政府重视直接的强制力，重视财政能力，重视社会渗透力，重视政策能力，注重软实力的政府重视强制力的被接受力度，重视财政的公共服务能力，重视政府的社会资本，重视政策的公共性水平，更重要的是，重视政府职能转变，建设有效但有限的政府，建设阳光的政府。有硬实力的政府，显然是有硬能力的政府，是以强制力为秩序的核心。有软实力的政府，显然是以伦理价值为秩序核心，一种以自愿合作为基础的秩序。

【注释】

①参见（法）让-马克·夸克：《合法性与政治》，北京：中央编译出版社，2002年。

②参见Robert H.： Bates： When Things Fell Apart， Cambridge University Press， 2008.

③刘学军：“社会管理创新视角下的公民意识培育”，《人民论坛·学术前沿》，2012年总第7期（上），第72～79页。

④薄贵利：“服务型政府建设战略：目标与重点”，《人民论坛·学术前沿》，2012年第5期，第40～47页。

提升依法行政能力篇(7)

一、坚持党委高度重视，积极贯彻依法行政方针

我乡坚持把推进依法行政作为政府工作的一件头等大事来抓，坚持以领导强化、机制优化、力度硬化的建设方针，着力开展依法行政工作：

一是坚持强化领导，建立完善领导依法行政工作的责任机制。坚持党委政府一把手全面抓，分管领导具体抓的工作机制，定期召开形势分析会议，理清工作思路，仔细分析依法行政工作形势，对照当前实际，深入查找执法工作中的薄弱环节，研究落实依法行政具体工作的方针。

二是有机协调，优化推进依法行政的工作机制。着力构建政府统一领导，各部门各司其职的工作机制。对涉及全局性的工作，在认真调查研究的基础上，商讨对策措施，明确相关部门任务，并注重工作的统筹、协调与配合，力求做到各负其责、各司其职、协同动作、形成合力。

三是把握关键，强化依法行政的推进机制。把推进全过程督查、工作问责制、责任追究制作为推进依法行政的重要措施，对涉及依法行政的重大事项，按照项目化管理、序时化推进、合法化实施的要求，开展全过程跟踪督查。确保工作推进到位、机制的完善、领导的强化、合力的形成，为推进依法行政，加快法治政府建设奠定坚实的基础。

二、重点突出，全力推进

坚持把实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益作为推进依法行政的出发点和落脚点，依法履行政府职能，树立亲民政府、诚信政府、守法政府的新形象。

一是着力推进决策的科学民主化。对事关全乡经济、社会、民生发展的重大事项，我们坚持做到科学决策、民主决策、依法决策。对政府制定的文件，事先都履行必要的审核、签发、备案程序，同时请法制部门审查把关，并适时提交党委会、党政联席会充分酝酿研究。同时对不规范的文件进行清理和废止。

二是着力推进行政行为规范化。坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，不断推进行政行为规范化。第一，规范执行主体。严格执行行政许可制度，坚持在法律许可的情况下办事，强化行政权力运行的监督；第二，规范执法行为。坚持亮证执法、全面落实执法事项告知制度，尊重群众的知情权、申辩权、控申权，以负责任的态度处理好行政执法的相关事项。第三，务求文明执法。把法律条文的钢性与执法过程的柔性有机结合起来，既体现法律的严肃性，又体现执法过程人性化要求，既注重严格执法，又注重认真释法，使法律精神让群众所理解、所接受、所遵循，从而避免执法过程中新矛盾的发生。

三是着力推进政府行政信息公开化。不断完善公共权力阳光运行机制，强化政府信息公开。首先，全面提高政府工作的透明度，大力发展电子政务，加强政府网站建设，实施上下联通、横向互通。为了提高政府服务效能，进一步简化办事程序，提高办事效率，方便人民群众。其次，全方位拓展政务公开广度，对政务信息、科技信息、劳动力资源信息、土地需求、重大项目建设等信息做到及时公开。

三、夯实基础，提升素质

坚持把建设一支政治可靠、业务精湛、作风过硬的高素质政府法制工作队伍作为推进依法行政的基础工作来抓。结合开展学习实践科学发展观活动，以开展学法普法活动为载体，着力提高执法队伍素质，坚持做到“三个着力”：

一是着力提升政府领导班子法治水平。进一步健全领导干部学法制度，以理论中心组学习为载体，定期组织学习，通过强化领导学法，提升了政府团队的法治水平。

二是着力提升执法队伍的业务水平。加强对行政执法人员的法律法规和业务培训，积极参加上级部门举办的行政执法人员培训，行政执法人员持证上岗率达100％。