旅游业的管理体制篇(1)

关键词：旅游管理体制；旅游业；政府机构

改革开放二十年，我国的社会主义市场经济体制已逐步建立。旅游业单一的产权结构逐渐被多元化的所有制关系取代，政府对旅游经济活动的管理逐渐从直接干预变为了间接引导与调控。种种迹象显示，我国旅游管理体制的变革与创新已有了相应的前提条件，也有着很大的改善空间。

一、外国旅游管理体制的比较研究

（一）日本的旅游管理体制及启示

日本旅游业经历了三个重要的发展阶段：国际入境旅游的发展、国内旅游的发展、国际出境旅游的发展。旅游业的发展目标也逐渐向综合性转变。日本的政府、企业和各协会相互协调又相互制约，共同促进旅游业的发展。它的中央旅游管理机构，适应了旅游业的发展要求，有利于发挥旅游业多方面的功能。大量的行业协会代替了部分政府职能，旅游业的投资主要靠民间财力和地方政府，各方分工明确，折法严格。日本的行业协会在旅游的经济活动中作用明显，既是企业间的连接点，又是企业与政府的中介。日本的旅游管理体制对我们国家的旅游发展有多方面的启示：

第一，政府不必直接干预旅游企业的经营活动，可实行全行业的间接管理，中央与地方的旅游管理机构要分工明确，严格执法。

第二，我国旅游管理体制与日本相比，政企不分，政府主管部门在行使管理权时不能实行正确有效地行业管理与宏观调控，带有明显的部门利益倾向。因而，界定企业产权，明确资产属性，实行事企分开及政企分开，是我国旅游管理体制改革的重中之重。

（二）英国的旅游管理体制及启示

英国是旅游业较发达的国家之一，它的旅游总局主要负责向国外宣传推销他们的旅游业，通过20多个国外办事处向全球提供服务。英国的基层旅游管理机构是地区旅游委员会，其经费由私人企业、地方政府和旅游局共同承担。除官方机构的旅游管理机构，英国还有很多民间协会会积极维护本行业的利益，如“英国导游协会”、“英国饭店与餐馆协会”等。这些协会制定本行业的条例准则，为行业内的企业提供服务，为行业内的人员培训等。英国的旅游管理体制对我们国家的旅游发展的启示：

1.我们的旅游管理体制必须进一步明细，做到责任明确，各司其职。

2.由于各国的政治体制、经济体制各不相同，旅游业的发展道路也不尽相同，由此导致了各国旅游管理体制的不同模式。因而，我们应当根据自身的特点特色，建立自己特有的旅游管理体制，保证和促进我国旅游业的健康发展。

二、我国旅游管理体制的现状

我国旅游业的宏观管理体制基本沿用计划经济色彩极重的模式，我国旅游业发展的最大障碍是管理体制的滞后性与旅游发展的超前性间的矛盾。旅游管理体制所带来的诸多问题主要有两方面。第一，在发展初期，西方游客对我国众多观光旅游产品有着强烈的兴趣，这对我国的旅游接待体系造成了重大压力。因此，国家鼓励各行各业参与到旅游业中来，共同推进我国旅游业的发展。同时，巨大的利润空间也吸引了众多的投资者。但是与社会主义市场经济相适应的旅游管理体制仁未建立，不明晰的管理使得我们的旅游业长期处于一个混乱的、各自为政的局面。第二，我国的旅游产品主要以文物、风景、文化为主，这些产品遍布全国各地。但由于各级旅游局缺乏全面有效的调控手段，很多管理上存在漏洞，加上地方保护主义和利益关系的影响许多景点或产品被分割，大大降低了景点的吸引力。许多产品存在少投入、粗包装的问题。这些问题使得我们的旅游行业总体竞争力降低。

三、我国旅游体制的改革意见

我们必须根据我国旅游产业的关联性、综合性和边缘性较强这些特点,建立一整套级别高、权威大、职能强的旅游管理机构。分别建立全国旅游管理机构、地方旅游管理机构及旅游企业的管理体制，不同机构采用不同的管理模式，结合自身特点，建立有自身特色的管理体制。我们在进行旅游管理体制改革的时候,一定要掌握好以下要点:根据各地管理旅游业的不同经验,必须联系实际建立现代企业制度,在此基础上做到政企分开、事企分开;组织成立各种类型的旅游行业协会,由行业协会协助政府维护市场的秩序以达到共同促进旅游业的发展的目的。

我们坚信,随着我国社会主义市场经济体制的建立与完善,随着我国旅游管理体制的大力改革,我国旅游产业向世界旅游强国迈进的宏伟目标也一定能够如期实现。

参考文献：

旅游业的管理体制篇(2)

    本文研究的目的是解决我国旅游管理体制存在的问题,探究适于市场经济体制发展的旅游管理体制的新路径,为未来我国旅游业的进一步发展提供相关建议。

    2旅游业发展趋势

    2.1旅游业走向综合化发展

    旅游业综合化发展是当今世界旅游业发展的新趋势。旅游业综合化发展相比较单体产业具有很大的优势和意义。首先,旅游业是融吃、住、行、游、购、娱为一体的综合性产业,综合化发展改变了旅游业以旅行社、饭店为主的传统模式,把各个相关行业、部门结合在一起,可以形成规模综合效益,增强旅游业的吸引力和竞争力。其次,旅游业已成为国民经济发展的支柱产业,综合化发展具有规模巨大、资产雄厚、产业链完备、综合实力强等优势,它的有效运行必将带动旅游业乃至整个国民经济的发展,从而巩固旅游业的经济支柱地位。最后,旅游业综合化发展把众多中小型单体旅游企业联合起来,引进国内外先进管理技术与理念,促进旅游业的国际化、现代化发展进程。可见,随着旅游业经营的国际化,竞争的激烈化,旅游企业将会更多地采取联合、兼并等形式,走综合化发展道路。

    2.2旅游管理技术向现代化进军

    未来旅游管理将实现以信息技术为核心的现代化管理手段。第一,现代化管理有利于提升旅游业管理水平。在市场观念日臻强化的时代,旅游业的生产、营销等各环节依靠市场获得信息,旅游业主客体之间也是通过快捷、通畅的信息交流完成各种沟通与交易,因此现代化的管理手段有利于旅游业主客体以低成本、低风险、高质量、广渠道获得市场需求信息。另外,现代化管理手段能够消除一些管理障碍,对旅游信息进行全面、系统、智能化的管理,从而促进旅游管理质量的提升。再者,旅游业是个综合性、关联性强的产业,旅游业内部各组成要素之间的协调发展以及旅游业与其他行业之间的配合都必须依托现代化的调控与传播手段来实现。第二,现代化管理有助于提高旅游业管理效率。首先,跟随时代的潮流,旅游管理机构和旅游企业都成为现代化技术平台的忠实使用者。例如,通过旅游管理信息系统,旅游企业可以及时把握国际旅游市场发展状况,掌握市场竞争行情,了解管理范围,并采取及时有效的手段控制和解决问题。其次,电子政务信息服务将深入普及应用,旅游管理部门利用电子政务提供优质、规范、透明的管理和服务,从而提高旅游管理水平和工作效率。再次,全球经济一体化发展潮流催生无国界旅游的时代,旅游电子商务、信息技术的应用是世界各国旅游市场相互融合、紧密联系的重要手段。

    2.3公众拥有更多的话语权

    随着经济社会的迅速发展以及我国建设和谐社会的推进,公众拥有更多的话语权,且影响不断加深加大。近年来,随着旅游人数的增长,旅游业作为全方位的服务行业,更加体现了公众拥有的话语权。现代旅游业的运作离不开公众话语权的积极表达,如旅游资源的开发与保护、文化遗产的保护、发展都市旅游、推进生态旅游与环境保护以及参与公共活动,与旅游管理机构与旅游企业的沟通与交流等。此外,旅游过程中关系公众切身利益的公共服务领域,也越来越重视公众的话语地位,趋于实现均衡话语权,共同探求公共问题的解决之道。

    2.4旅游管理体制步入市场经济管理轨道

    随着旅游业的发展,我国旅游管理体制将会呈现出如下发展趋势:其一,旅游业发展过程中其经济属性地位日益提升,这种情况下,旅游管理体制改革中市场机制的作用会日益突出,市场主导、政府引导型管理体制将成为必然。其二,旅游业是个综合性、关联性强的产业,在管理体制改革中更加强调上下层、部门间的综合协调。近年来,上海、杭州、桂林等地设立旅游管理委员会和旅游发展委员会,从更高的层次在与发展旅游有关的部门之间进行协调,做了有益尝试,这种做法也是源于摆脱目前旅游局在旅游管理中尴尬地位的考虑[2]。其三,行业管理进一步加强。行业管理体制是市场经济体制下旅游业迅速发展的需要。其四,旅游管理的规范化、法制化因素逐步增强。规范化、法制化管理是实现旅游业健康有序发展的重要手段和途径。其五,行业协会的作用和地位会逐渐增强。行业协会是沟通旅游管理部门与旅游企业的重要纽带。旅游管理中充分发挥行业协会的职能作用是管理体制改革的必然选择。

    3我国现行旅游管理体制存在的问题

    随着我国旅游业的快速发展,旅游管理体制也在不断改革创新。然而,目前我国旅游管理体制仍存在一些问题,没有充分发挥其应有的作用。

    3.1旅游行政管理机构名称设置不规范,级别职能不统一

    当前,我国政府旅游管理机构的设置,不少地方存在着与旅游行政主管部门的职责不相符的问题,既不能适应旅游发展的需要,也不适应依法行政的需要。从国家到地方都设有相应的旅游管理部门,但其名称、级别和职责各地不尽一致。一是名称不规范。部级的旅游管理机构是中华人民共和国国家旅游局。到了省、自治区、直辖市级,出现旅游局、旅游管理委员会等机构,如浙江省旅游局、上海市旅游管理委员会。到了市、县级,设有旅游局、旅游办、旅游委等。主要原因是我国旅游业发展的地区差异显着。如沿海地区,地理位置优越、经济发展实力强、旅游基础设施条件较好、旅游需求强度较大,因而旅游业比较发达;相比之下,中西部内陆地区虽然旅游资源丰富,但由于经济发展水平较弱、开放程度较低和可进入性相对较差,大部分地区的旅游业还相当不发达。这种旅游区域发展不平衡导致各省、市、自治区根据当地旅游业发展情况制定机构部门,所以出现我国旅游管理部门名称五花八门、纷繁芜杂。二是级别、职能不统一。从级别来看,国家旅游局为副部级单位;省旅游局有的为正厅级,有的为副厅级;市一级的有的为正处,有的为副处;到了县一级,有的为科级,有的则降到了股级。从职能来看,更是相距甚远。有的地方是单纯的旅游局,职能比较明确;有的地方改成了旅游委,职能比较单一;而有的地方则是与外办、侨办等单位合在一起,职能便显得模糊。

    3.2机构设置网络不健全,管理部门职权狭窄

    我国旅游管理体制不断完善创新,旅游管理机构从国家到省(直辖市、自治区)、市、县都有一定的管理部门,形势喜人,但并没有形成规范有效的管理机构网络体系,旅游管理并没有达到它应有的覆盖面。首先,各级政府行政管理机构有待健全。在国家层面上缺乏级别高、权力大、职能强的旅游行政管理机构;从地方层级看,省(直辖市、自治区)旅游管理机构权力小,协调功能偏弱,有的地区至今还没有独立的旅游管理机构;关于市、县建制的旅游管理机构就更单薄,个别县基本是空白。其次,行业协会等民间管理机构环节较为薄弱,公众参与的重要性和必要性还没有受到重视和普及化。再者,我国尚未形成统一的旅游大市场,政府对旅游企业所采取的管理制度和管理方式尚不成熟,存在政企不分、部门分割管理、投融资环境恶劣、企业内部管理制度不健全等诸多问题,旅游企业缺乏独立性和自主性,不适于社会主义市场经济体制的发展要求。概括之,由于旅游管理机构设置的不健全、管理主体的单一、旅游行政机构职权范围狭小,很难制定出真正适合当地旅游业发展的政策、法律法规。即使能够制定出政策法规,各部门也很难在自己的职权范围外实施。

    3.3宏观管理失控

    我国现行的旅游管理体制是部门分割管理[3],即旅游资源分属不同的行政管理部门,旅游企业也分属不同的主管部门。例如各类旅游景区资源和文物资源分别由建设、林业、环保、文化、文物、宗教、海洋、地质、旅游等部门行使管理权;纵向又划分为部级、省级、市级、县级,由各级相关行政主管部门管理。由于各管理部门责权不一致、管理职权狭窄,旅游主管部门难以协调和组织相关部门之间的关系;同时,部级与地方各级旅游部门之间缺乏良好的交流和沟通机制,上级旅游管理部门对下级进行垂直管理,下级对上级却缺乏反馈和监督,这种由上而下的单一的管理方式不利于旅游业的发展,也影响了对各级旅游管理部门的监督。再加上利益关系和地方保护主义的影响,许多旅游产品或景区被人为分割,旅游行业间、企业间的磨擦和冲突加重,旅游资源的统筹开发和旅游产品的整体设计难以进行,诸多旅游拳头产品长期处于少投入、粗包装、低效益的初级阶段,使得旅游业的整体竞争力下降,行业风险也大大增加[4]。此外,政府对旅游企业过分干预,缺乏合理的交流和沟通机制。总之,我国旅游宏观管理体制呈现出各旅游管理部门之间、旅游管理部门及旅游企业之间的关系尚未理顺,旅游业出现政出多门、各自为政、条块分割的宏观管理失控的现象。

    3.4旅游监督管理力度不足

    我国旅游管理中监督缺位的问题突出。由于旅游资源和企业在纵向和横向管理上分属不同部门机构,纵向管理上缺乏上级行政主管部门对下级行政主管部门的有效监督机制;横向管理上因各监督机构分工不合理、不明确,出现有些事情多方插手,有的问题无人问津,造成监督空隙或相互推诿现象。同时管理部门为了追求政绩和自身利益,在行使职权进行行业监督管理时,往往睁一只眼闭一只眼,使得旅游业违法、违纪、违规现象司空见惯。另外,旅游管理体制缺乏有效的公众和社会监督机制。其一,缺乏公众监督管理机制。旅游规划、旅游产品开发、旅游企业的入驻等方面,管理工作封闭运行,没有争取和采纳普通公民的意见,公众不了解具体内容,也没有途径进行监督。其二,缺乏官方的或民间的旅游执法队伍。在旅游景区景点很少见到接受游客投诉,处理旅游纠纷,维持旅游市场秩序的行政执法队伍。其三,旅游协会、旅行社协会、旅游饭店协会等民间旅游组织没有全面普及。我国目前市级以上地区已覆盖了餐饮协会、旅游饭店协会等,但只是停留在产业发展规划层次上,对行业管理、从业人员工作方面的监督力度微乎其微;一些县级地区只见行业协会雏形,旅游业监督力度更是微不足道。

    4对我国旅游管理体制改革的建议

    根据我国旅游业发展趋势的要求,必须对现行旅游业管理体制进行改革和创新,推行适于旅游业发展的新体制。

旅游业的管理体制篇(3)

经过20年的改革开放,我国原有的高度集权的计划 经济 体制已经逐步解体,社会主义市场经济体制逐步建立。政府对旅游经济活动的管理也从全面的直接干预变为间接的引导和调控,旅游业单一的产权结构已经为多元化的所有制关系所取代,国家、地方、集体、个人和外资 企业 已经活跃在旅游经济的各个领域,成为我国旅游业的有机组成部分。以上种种状况说明,我国旅游管理体制的变革和创新具备了相应的前提条件,也有着较大的延伸空间,中央和地方各级政府应当抓住时机,尽快予以实施。

一、各国的旅游管理体制的比较研究

众所周知,许多国家都有专门的政府机构负责管理旅游业,这些机构统称为国家旅游组织(nationaltourismorganiza-ion)。在旅游业的发展过程中,国家旅游组织(nto)的作用可以概括为:开拓者,在旅游业发展初期,nto大量投资于基础设施建设,制定旅游业的战略规划,推动旅游业的发展;规范者,旅游业逐步兴起,旅游投资与日俱增,饭店、旅行社等旅游企业越来越多,市场情况复杂化,这一时期,nto主要是制定、执行旅游法规,规范市场竞争秩序,保护旅游业的良性发展;协调者,旅游业已发展成为国民经济的支柱产业,在为国家赚取外汇、提供就业机会的同时,其负面效应也日趋明显,这一时期,nto主要是进行调控和协调工作,提高旅游业的社会效益。WwW.133229.CoM

1·日本的旅游管理体制

日本旅游业经历了国际入境旅游优先发展、国内旅游继之发展、国际出境旅游最后发展三个阶段,旅游业的发展目标也由获取外汇逐步向综合性转化。与其市场经济体制相适应,日本形了一种官民协办的旅游管理体制,政府、企业和各种协会组织彼此协调又相互约束,共同促进旅游业的发展。日本的中央旅游管理机构分为内阁、运输省、观光部三个层次。“内阁观光对策省厅联络会议”直接对内阁负责,为常设议事机构,受总理府直接领导;17名委员分别来自警视厅、环境厅、国土厅、法务省、大藏省、运输省、冲绳开发厅等部门。其主要职责是:协调各省、厅在旅游管理中的相互关系;审议有关旅游业发展针、政策和规划。运输省是日本旅游业的主管部门,下设运输局、航空局、物资流通局和国际运输观光局等。观光部是运输省国际运输观光局中具体分管旅游业的办事机构,仅有40多名员工,与庞大的决策与协调机构相比,这是一个精干有效的操作班子。其主要职能是:提出并执行旅游方针、政策和法规,统筹旅游规划、资源·79·企业管理开发、设施建设、景点整顿等项工作,对旅行社、导游员、饭店及旅馆进行审批、注册、导、监督和培训,加强国际业务往来与对外宣传,负责旅游调研与统计等。日本的中央旅游管理机构,是在大旅游的指导思想下建立起来的。它适应了旅游业综合发展的要求,有利于旅游业发挥多方面的功能。这种管理模式与日本的经济体制是一致的,国家对旅游经济实行间接管理,政府不必、也不可能直接干预旅游企业的经营活动。大量的行业协会代行了部分政府职能,旅游业的投资主要依靠地方和民间的财力,中央与地方各级旅游管理机构分工明确、市场法规健全,执法严格。日本的地方旅游管理机构没有统一的模式,而是因地制宜灵活设置,有的隶属于劳动部门,有的隶属林业或文化部门。这些管理部门除具有一般的行政职能外,还负责宣传招揽、资源开发、改善投资环境、协调中央与地方的关系等方面的事宜。日本的行业协会在旅游经济活动中的作用十分显著,这些行业组织既是企业之间的横向联结点,又是政府与企业之间的中介。政府通过行业协会对旅游业实行间接管理,既有利于企业间的信息交流和横向联合,增加行业的保险功能,又有利于发挥行业协会的作用,处理好国家与企业之间的关系。日本的旅游管理体制对我们的启示是多方面的:

第一,实行全行业的间接管理,政府不必要也不可能直接干预旅游企业的经营活动,中央政府没有直接的投资职能,只有组织民间财力的职能,中央与地方各级旅游管理机构分工清楚,职责明确,执法严格。

第二,大量的行业协会代行了部分行政管理职能,政府通过行业协会的桥梁和辅助作用对全国旅游业实行间接管理。也就是说,在市场经济条件下,行业组织是政府充分发挥作用的基本条件之一。行业协会与政府机构互为表里,行业协会既代表企业的共同利益,但又是相对超脱和公正的,很多政府不便出面解决的问题,可以由行业协会协调或处理,实践证明的确是一个行之有效的办法。与日本的旅游管理体制相比,我国的旅游管理体制突出表现为政企不分,政府主管部门可以直接干预旅游企业的经营活动,这些机构在行使管理权时往往带有明显的部门利益倾向,不可能也不愿意实行公正有效的宏观调控和行业管理。企业不是真正的市场主体, 自然 没有联合的愿望,发挥旅游行业的作用更无从谈起。因此,明确资产属性,界定企业产权,实行政企分开和事企分开,可以说是我国旅游管理体制改革和创新的重点之所在。

2·泰国的旅游管理体制

旅游业是泰国的支柱产业,随着旅游经济的发展,泰国政府对旅游业的管理也在不断加强,管理职能由单一的市场促销逐渐扩展到行业管理,从上到下形成了一套集权式的旅游管理体制。泰国最高层次的旅游管理机构是旅游管理委员会,它由内务部、 交通 部、外交部、国家环境委员会、国家经济和发展委员会、立法委员会的高级官员和泰国航空公司总裁、泰国旅游局局长以及行业工会领袖等人士组成,管理督旅游局的工作等。泰国旅游局是旅游委员会领导下的旅游行政管理机构,其职责包括市场促销,投资引导,信息统计, 教育 培训,行业管理,景点开发,受理游客投诉等。泰国旅游局每年都要制定年度计划和发展战略通过广泛的宣传,引导企业的投资方向和经营方式。同时,泰国旅游局对旅行社、饭店等旅游企业实行严格的管理,保证了旅游行业的服务质量。泰国的地方旅游机构由泰国旅游局直接设置、派驻人员并提供经费。泰国旅游管理体制的突出特点是政府对旅游业实行集中有效的宏观管理,由国家设立9个大区办事处集中管理全国各地的旅游业和旅游经济活动。大区办事处的人文杂志2001年第3期行政级别相当于司局级,经费由国家拨款。其主要职能是:协调与地方政府的关系,组织地方性的旅游开发项目和大型的旅游活动,制定地方性的市场规则并维护市场秩序等。由于大区办事处的工作直接促进了当地旅游业的发展,增加了地方税收,因此,地方政府总是尽力协助大区办事处的工作,双方利益一致,管理集中而有效。

3·英国的旅游管理体制

英国是旅游业比较发达的国家之一,其旅游管理部门有官方的行政机构和民间,经费由各级政府承担。旅游总局主要负责向国外推销英国的旅游业,在国外的旅游机构和企业之间进行沟通和交流,出版、推销旅游手册、地图和纪念卡,通过20多个国外办事处向全世界提供信息服务等。英格兰格兰和威尔士旅游局则具体负责各地旅游业的发展统筹资源开发、计划研究和资料统计工作,参与各地旅游业的推销活动,对各地旅游业实施资金援助并提供信息咨询等。英国的基层旅游管理机构是地区旅游委员会,其经费由旅游局、地方政府和私人企业共同承担。地区旅游委员会的职责是:代表本地区旅游业的利益,会同地方政府共同制定该地区的旅游发展战略,支持当地兴建旅游设施,协助当地开办旅游项目,负责旅游接待工作和信息服务等。除了官方的旅游管理机构,英国还有许多民间行业协会,如“英国饭店与餐馆协会”、“英国导游协会”、“英国旅行社人协会”等,这些行业协会积极维护本行业的利益,促进跨行业的横向联系,制定本行业的条例和准则,行业内的人员培训工作,为行业内的企业提供信息服务等。责任明确,各司其职,是英国旅游管理体制给我们的启示。总之,由于各国的旅游资源不同, 政治 经济体制各异,旅游业的发展道路也不一样,由此导致了各国旅游管理体制的不模式。有些国家的旅游管理体制较为完备,既有中央系统,又有地方系统,既管理国际旅游,又管理国内旅游。有些国家则偏重某一方面,或以中央为主,地方配合;或以地方为主,中央协助。有些国家

仅有国际旅游管理机构,国内旅游则分属其它部门管辖。我们则应当根据自身的特点,建立相应的旅游管理体制,促进和保证我国旅游业的健康发展。

二、我国旅游管理体制的现状及其改制意见

与飞速发展的旅游业相比,我国旅游业的宏观管理体制基本上仍然沿用计划经济色彩极浓的模式。可以说,旅游业发展的超前性与管理体制的滞后性之间的矛盾,已经成为我国旅游业继续发展的最大障碍。旅游管理体制所引发的诸多问题主要表现在两个方面:

其一,在旅游业发展之初,我国众多的观光型旅游产品对西方游客产生了强大的吸引力,进而对我国的旅游接待体系构成了较大的需求压力。对此,我们按照“五个一起上”的方针,鼓励各行各业都来办旅游,旅游业的行政壁垒被突破。同时,卖方市场条件下旅游业较高的利润率也吸引了各个行业的投资者,他们的经营行为和运作方式已经明显的具有市场化和社会化的倾向。但迄今为止,与社会主义市场经济要求相适应的旅游宏观管理体制仍未建立,没有一个跨部门跨行业的旅游管理机构来制定产业政策、规划产业布局、控制产业规模、调整产业结构,使得我国旅游业长期处于各自为政、条块分割的局面。盲目扩张导致了过大的产业规模和不合理的产业结构,进而又引发了恶性竞争,破坏了市场秩序,严重损害了旅游业的整体利益。

其二,我国的 旅游 产品主要以风景、文物、文化为主,这些产品分散在全国各地,在行政建制上分别隶属文物、园林、文化等部门。由于各级旅游局缺乏全面的宏观调控手段,行业管理和行政约束的能 企业 管理力很弱,出现了很多管理上的空白点。加上利益关系和地方保护主义的影响,许多产品或景区被人为分割,旅游行业间、企业间的摩擦和冲突加重,旅游资源的统筹发和旅游产品的整体设计难以进行,多旅游拳头产品长期处于少投入、粗包装、低效益的初级阶段,使得旅游业的整体竞争力下降,行业风险也大大增加。我们应当认识到:旅游业是一个综合性的产业,除核心旅游业外,辅助旅游业遍布几十个行业部门。同时,我国旅游业又处于由计划 经济 向市场经济过渡的转轨变型时期,产业界定尚不清晰,产业组织也不健全,亟待规范和完善。在这种情况下,建立适应大旅游、大产业、大市场要求的宏观管理体制实属当务之急。为此,我们必须及早构建既适应旅游业特点,又符合我国实情的旅游管理体制。根据旅游产业综合性、关联性和边缘性较强的特点,必须建立一整套级别高、权威大、职能强的旅游管理机构。具体来说,这些机构应当具备以下职能:能够对旅游六要素进行宏观调控和综合协调,能够将核心旅游企业和相关游企业组织起来并实行统一的行业管理,能够对旅游资源进行大规模、深层次的开发或整合,能够推动跨地区、跨行业、跨所有制的大型旅游企业集团的组建,能够对旅游产品进行整体宣传和集中促销,能够引导观光、休闲、娱乐和专项旅游同步 发展 ,能够使我国旅游业早日迈上大旅游、大产业和大市场的坦途。按照以上原则,我国旅游管理体制的基本构架和具体设想如下:

1·全国旅游管理机构

国家旅游工作领导小组。国家旅游工作领导小组是国家最高的旅游决策和综合协调机构,由主管旅游国务院副总理担任组长,国家旅游局、国家民航总局等相关部门的负责人任小组成员。国家旅游工作领导小组的基本职能是:根据国家的有关方针、政策和法规,调节旅游供求矛盾,协调各部门、各行业之间的关系,为旅游业的发展创造良好的外部环境,决定旅游业的发展方向、发展道路和发展目标。国家旅游局。国家旅游局是国务院的直属部门,代表中央政府管理全国的旅游业,其基本职能是:运用行政、经济和 法律 手段对旅游济活动进行组织、指挥和监督,提出并执行有关旅游业的方针、政策和法规,制定旅游业的发展战略、远景规划、年度计划和具体的管理办法,负责旅游业的行业管理,运筹旅游业的发展资金,引导大型旅游项目的开发和运营,控制旅游企业的生产经营活动,优化旅游产审批、评比、审计和培训工作。

2·地方旅游管理机构

省旅游管理委员会。根据一些省区改革旅游管理体制的经验和做法,以上海市为代表的旅游管理委员会是比较符合我国旅游业特点的一种模式。按照上海模式,旅游管理委员会是全省旅游业的最高决策机构和综合协调部门,旅游管理委员会由本省主要领导任主任,旅游局和相关局的负责人任副主任或委员,下设有关能处室及咨询机构。旅游管理委员会的基本职责是:决定本省旅游业的发展战略并监督实施,决定或审批重要的旅游项目并监督实施,处理旅游活动中出现或涉及的重大问题,提出解决意见并监督有关部门执行,协调各地区、各部门之间的关系,保证旅游业的顺利发展。各省、市、自治区可以根据本地区旅游资源或旅游产品的类型,组织有关部门构建旅游管理委员会,为本地区旅游业的发展提供相应的制度保障。

3·旅游企业的管理体制

旅游企业的管理体制是我国旅游管理体制的重要组成部分,根据我国经济改革的目标和旅游企业的特点,旅游企业管理体制的理想模式可以概括为 现代 企业制度和企业集团化。旅游企业要建立现代企业制度并实行集团化经营,这是由旅游产业的特点决定人文杂志2001年第3期的。由于单项旅游产品以一定地域内的 自然 景观和人文景观为依托,这些景观既难以移动,也不能替代,若按某条线路或某种方式将各单项旅游产品组合起来,必然要跨越地域障碍。旅游活动是一项综合性的消费活动,集吃、住、行、游、购、娱为一体,若要满足旅游者的各种需求,众多行业或部门只有联合起来,冲破行业或部门的界限才行。以上两点决定了旅游业必然是一个社会化、市场化程度很高的综合性产业,也决定了旅游企业必须建立现代企业制度并走集团化之路现代企业制度主要是指产权明晰、责权利相统一、自主经营、自负盈亏、运行规范的股份制企业或股份公司,它们是现代企业制度的基本模式。旅游企业特别是大中型国有旅游企业都应当实行股份制改造,逐步建立股份公司式的现代企业制度。随着旅游经济活动的迅猛发展,旅游业的竞争日趋激烈,旅游企业的集团化趋势我国也日益明显。上海锦江集团公司和华亭集团公司、北京旅游集团公司、云南旅游集团公司、陕西旅游集团公司等大型旅游企业集团已先后组建。这些旅游企业集团一般是以骨干企业为核心,以资产关系为纽带,通过生产要素的联合,逐步吸附其它企业,形成了资产雄厚、各种素优化配置、极具竞争力的大型旅游企业集团。组建大型旅游企业集团具有以下几个方面的意义:第一,确立了旅游业的支柱地位。大型旅游企业集团规模巨大,资产雄厚,产业链完备,综合实力强,它的运行必将带动旅游业乃至整个国民经济的发展。第二,奠定了大产业的基础。中小型旅游企业大多分属各地区、各部门,产品开发和市场竞争的能力普遍不强,经营管理水平也比较低,大型旅游企业集团冲破了条块分割的藩篱,在大范围内重组旅游业资产,把众多中小型旅游企业联合起来,从根本上改变了我国旅游企业地区所有、部门所有的状况。第三,促成了大旅游的格局。大型旅游企业集团改变了旅游业以旅行社、饭店为主的狭隘模式,把各相关行业或部门紧密结合在一起,融吃、住、行、游、购、娱为一体,极大地优化了旅游产业结构,增强了旅游业的吸引力和竞争力。综上所述,我国正处于计划经济向市场经济转变的过渡时期,迫切需要政府发挥宏观指导作用和调控职能。旅游业是一个市场化程度很高、社会化属性很强、公共产品比重较大的产业,尤其需要政府的介入。但是,由于我国旅游管理体制的相对滞后,使得政府行为异化或弱化,严重阻碍了我国旅游业的健康发展。因此,迫切需要改革现行的旅游管理体制,从制度变迁和制度创新的角度规范政府行为,发挥政府的各项职能。我们在进行旅游管理体制改革时,应当掌握好以下要点: 总结 各地管理旅游业的不同经验,加快旅游立法工作,使旅游管理工作法制化;建立现代企业制度,组建旅游企业集团,在此基础上做到政企分开、事企分开;按照市场法则和自愿原则,组织成立各种类型的旅游行业协会,由行业协会协助政府维护市场秩序,共同促进旅游业的发展。我们相信,随着我国社会主义市场经济体制的建立,随着我国旅游管理体制的改革,我国旅游产业的综合实力一定会大大提高,向世界旅游强国迈进的宏伟目标也一定能够如期实现。

参考 文献

1·郝索,旅游经济新论(著作),西北大学出版社,1999。

2·白永秀、郝索等,旅游企业管理研究(著作),世界图书出版西安公司,1999。

旅游业的管理体制篇(4)

一、未来旅游业发展的趋势

1.旅游业将朝着综合化发展

未来世界旅游业发展的趋势就是综合化发展。旅游业本身具备高度的关联性，与相关产业密切关联，与单体产业相比较，旅游业综合化发展更具优势与意义。首先，旅游业集吃、住、行、游、购及娱乐于一体，其综合化发展将相关产业、部门实现有机融合与统一，摒弃了传统模式，能够形成一定规模的综合效益，增强旅游业的跨行业聚集吸引力。其次，旅游业作为国民经济的重要支柱，其综合化发展具备规模大、资产实力雄厚、产业链完备等优势，并且将有效的周边经济及国民经济的发展。最后，旅游业将中小型单体旅游业联合，加快了旅游业国际化与现代化的进程。

2.旅游管理技术的现代化发展

未来旅游管理中，将实现以信息技术为核心的现代化管理。特别是在市场观念日益提升的时代，现代化管理有利于提升和完善旅游业的管理水平，旅游业的生产、营销、消费等环节都借助市场获取信息，通过现代化管理手段的利用，可有效降低成本和风险，促进市场信息获取的渠道与质量，此外，现代化管理还有助于提高管理效率，不仅提高了旅游经营者的效率，重要的是能够借助现代科技提高游客消费旅游资源的效率、制定行程的效率、获取信息的效率。

二、国内旅游现行管理体制存在的问题

旅游管理体制应当不断适应旅游业的发展。但是，当前国内旅游业顶层设计及管理机制仍然存在一些问题，从而导致其在管理中主导作用发挥不足。

1.旅游业行政主管部门缺乏统一规范性

当前国内一些地方，政府旅游管理机制在设置与行政主管部门的职责不统一，从而导致并不能适应旅游业的发展，更不能满足依法行政的需求。从国务院部委到地方各级人民政府的旅游行政主管部门的设置并不统一。这些主要表现为：首先，名称不规范，国务院各部委行政管理机构，为中华人民共和国国家旅游局，但是到了省市自治区之后，由于具体情况复杂，各地设立旅游局、旅游管理委员会，有的省以前设旅游局，后来又改为旅游发展委员会等名称的机构。再到县级城市，旅游管理机构则成为旅游局、旅游文化体育局、旅游委等。同时，我国旅游业发展地域性非常强，经济发达、地理位置优越的沿海地区，其经济发展水平要高于中西部内陆地区。在一些地方，旅游管理机构只是单纯的旅游局，职能划分明确。不过，有些地方则改成旅游委，职能简单单一。那些鱼外办、侨办单位合在一起的旅游管理机构，它们的职能更为模糊。

2.旅游管理机构的网络不健全，管理部门的职权相对有限

国内旅游管理体制的不断革新发展，旅游管理机构面向国家到地方，分别设有特定的管理部门，虽然形成较为理想的局面，但是因为缺少类似于企业模式的高效旅游行政管理体制，而且现有的网络覆盖面并没有达到最好的状态。首先，各级政府行政管理机构体系不健全。在国家层面，旅游行政管理机构，缺少级别高、权力大和职能高；地方层面，权力小，而且协调功能薄弱，甚至在一些地区，到目前为止尚未建立独立的旅游管理机构。市县级的旅游行政管理机构仍为空白。其次，旅游业协会民间管理机构环节，建设薄弱，公民缺少参与主动性，在参与过程中也未受到重视。政府主导多元交叉融合度非常高的产业，往往不能发挥主导优势，收到多种因素制约，存在诸多问题。特别突出的是导游队伍的管理，导游一般隶属于旅游企业或者行业协会，然而，导游在带团过程中又发挥着重要的作业，尤其是出境领队，然而导游队伍的地位和工作性质的重要性不相匹配，应该不断加强提升导游队伍的地位和待遇。旅游的涉外事业性和产业经济性决定了它的重要地位，然而，相应的旅游行政主管机构权力的有限性直接导致旅游企业在发展中缺乏独立性与自主性，不适应社会主义市场经济体制的发展。

3.政府相关部门管理出现越权现象，过于干预企业的运作经营

近年来，随着国内旅游业的开发与成熟发展，在一些举措的设定方面均已按照国际管理进行，为促使国内旅游业的快速发展，旅游业相关部门在日常实践中摸索制定了一些符合中国旅游行业规律的规章制度，以保证旅游业有章可循。但是政府的越权行为，在一定程度上也严重影响到了旅游业的发展。

形成这一现象的原因，主要包括两个方面：一是政府方面，政府行政管理部门，因为尚未脱离计划经济的惯性作用，且管理部门受自身利益驱使，从而导致政府部门在行使职权时，出现不公平现象，他们在市场经济运作中，对自己角色的定位不准确，该干什么，不该干什么，并不清楚，他们在旅游管理中不必要的干政，大大降低了行业管理部门树立起来的威信。另一个是企业自身方面，企业自身的惰性，与企业领导人员的怯懦，致使政企不分的现象。旅游企业比较其他工业，在经济效益方面存在的优势，致使旅游企业内部产生惰性。同时，企业管理领导人员，并没有认识到市场经济本质，在经营运作中，缺乏自信心，因此容易受到政府等管理部门的干预，另外，企业与政府通常还会形成一些潜规则，政府会通过各种途径为企业提供经营项目，企业也愿意为政府干预。久而久之，旅游企业与政府之间多是维持现状，政府管理部门干预企业行为的权力，企业也多接受政府的管理。

4.政府主导乏力

旅游业是个复杂、多元、综合、交叉、与其他产业高度关联，但在实际的旅游行政管理中试行政府主导分割管理，导致政府主导乏力，换言之，旅游资源分别有不同的行政管理部门来管理，其中旅游企业也交由不同的主管部门负责。不同的景区资源、文物资源，分别交由林业、环保、文化、文物、宗教、海洋、地质遗迹旅游等部门行驶管理，条块分割明显，管理职权有限，从而政府对各部门间关系的协调与组织的主导能力有限。其次，在旅游行业中，国务院及地方各级政府旅游行政主管部门缺乏沟通性，上级旅游管理部门对下级单位，实施的是一种垂直管理模式，国家与地方旅游行政主管部门处理相关问题协调性差，从而严重阻碍了旅游业的发展。加之受利益关系、地方保护主义的影响，旅游景区、产品被分割，旅游行业间、企业间的摩擦与冲突现象恶劣，行业混乱，从而阻碍旅游资源的统筹开发，造成旅游产品缺乏整体设计，诸多旅游产品长期处于成本投入低、包装粗放、效益低的阶段，从而大大降低了整体竞争力，增加了行业风险。此外，政府对旅游企业过度干预，两者之间缺乏合理的用于交流与沟通的机制，从而为发展造成阻力。

5.旅游监察管理不够严格

当前我国的旅游行业混乱、公民旅游行为过激，监督监察不到位问题极为突出。旅游资源、旅游企业、旅游行业、旅游者在纵向与横向管理中，分别有不同的部门机构负责，纵向管理中缺少有效的监督机制，诸如泰国设立旅游警察。横向管理中缺乏明确合理的分工，从而造成监督工作中相互推诿的现象。一些管理部门追求政绩或利益，在监督管理中工作并不到位。此外，旅游管理体制缺乏强有力的政府监察机构和行之有效的社会公众监督机制。例如，缺乏对民众及旅游者的研究，未能采纳民众的意见，或者民众根本不了解监督管理体制的内容，当旅游景区出现游客投诉、纠纷以及秩序混乱等问题时，缺乏官方或者民间组织执法与维护，相应的工作人员不到位；旅游协会、旅游社协会以及旅游饭店协会，这些民间旅游组织尚未实现普遍化发展。这些都极大限度的限制了旅游业的监督力度。而且，对游客在境内、出境旅游中的不文明行为缺乏有力的监督和管制，可以借鉴泰国设立旅游警察的做法。

三、我国旅游管理体制改革的建议

综上所述，旅游业管理体制的改革和创新成为重中之重，在景区资源管理、导游队伍等从业人员管理、旅游企业管理、旅游执法管理等方面都应当进行大幅度的改革，主要从以下几个方面探索：

1.国内旅游管理体制改革创新的原则

旅游管理体制的改革与创新首先须遵循旅游业自身发展的规律，以市场为导向，发挥市场对资源的配置作用，强化市场“无形的手”在管理中的作用，实现旅游资源的撇脂，促进实现市场经济效益；其次，须遵循可持续发展原则，加大力度发展旅游业，处理好旅游资源的开发，保护好旅游资源的利用，做到开发适度，不破坏和污染生态环境，不干扰当地居民正常的生活；最后，严格按照国际旅游开发与游览惯例，培育市场规模，规范旅游者行为。

此外，注重协调各个相关行业的关系，强调划分管理职能部门的责权，转变各个单位的职能，增强生态环保、文明旅游、健康旅游意识。

2.构建多元化管理主体

首先，完善旅游行政管理机构的设置，明确各个管理部门的职能，促进各个部门主体交互协作，实现平等互利的关系，最终促进国内旅游业的发展。完善地方旅游管理机构组织，明确各个机构的职能职权、地位作用，保证旅游业实现快速稳定的发展。

其次，大力推动旅游企业发展，发挥其在旅游业的市场主体中的作用，一方面由政府将旅游企业推向市场，并进行宏观调控，并针对行业推出规范的监督体制；另一方面，随着旅游业产品、服务等质量的提升，旅游企业须按照市场经济的规律来经营，因而企业管理体制也应得到健全与完善。

最后，对旅游行业协会加强建设，促使其发挥作用，正真能够在旅游业中起到的作用，并建立健全、完善的公众参与制度，提高公民文明旅游意识和消费心态。最终为实现我国旅游业的健康有序发展提供充足的保障。

旅游业的管理体制篇(5)

 

关键词：旅游管理　体制改革　探讨

一、我国旅游管理的理论分析 

1、旅游管理的定义。旅游管理指的是旅游业的管理者为了向旅游者的旅游活动提供有质量的服务，运用管理的各种职能，对旅游业的人、财、物、部门、地区所进行的计划、组织、指挥、调节和监督的活动。 

2、旅游管理的必要性。首先，旅游管理是是协调旅游部门与其他部门、国内旅游业与国外旅游机构和旅游市场的关系的需要。旅游业是国民经济的一个独立的部门，同时，旅游业又是一项综合性的专业，与国民经济的许多部门有着密切的联系。其次，旅游管理是协调旅游业内部各有关部门和企业之间关系的需要。旅游业内部各部门、各企业是从事旅游经济活动的经济组织，是旅游经济活动的基本单位。旅游业是综合性服务行业，需要对旅游者的餐饮、住宿、交通、游览、购物加以组合设计，制成整体的服务路线，向旅游者出售，并保证供应。再次，旅游管理是发展旅游业的需要。在我国旅游业是一个新兴产业，是第三产业中的支柱产业。旅游业的发展，不仅能带来经济效益，而且更有不可忽视的社会效益，它从一个侧面带动了交通、民航、饭店、餐饮、保险、娱乐业的发展，同时也提供相当数量的劳动就业机会，更重要的是旅游业具有对外开放的窗口和先导、服务、桥梁的功能。 

二、我国旅游管理体制改革的困境 

1、缺乏有效的宏观管理。随着加快第三产业尤其是旅游业蓬勃发展，许多部门和单位都创办了旅行社、饭店、旅游交通服务等企业，这些企业产权和人事权分别归属不同的投资部门。除了国旅、中旅、青旅三大集团以外，其余几乎每一个旅行社就属于一个系统。以致旅游业系统林立，多头建设，各自为政。尤其是在客源不足、市场疲软的情况下，彼此之间跌价竞争，行业内部矛盾导致市场混乱。而旅游管理部门既无建设项目审批权，几乎也无企业登记管理权，缺乏宏观调控的权力和手段。很难从宏观上协调、平衡和控制。 

2、法律法规不健全。首先，旅游法律法规具有暂时性，缺乏后续法规。比如说：《风景名胜区管理暂行条例》、《旅游投诉管理暂行条例》等这些条例都具有暂时性，但是后续的法律没有及时跟上，这样就造成了旅游行业法律规范约束力的减小；其次，法律法规的涉及范围不能跟上行业发展的步伐，比如说：在酒店旅游管理的法律法规中，直接涉及旅游管理的条文比较少，大部分还是侧重于酒店的治安管理；再次，在旅游管理的法律法规中，涉及旅游者人身权利保护的法律条文比较少，对旅游人员的人身安全造成了一定危害。

3、旅游产业结构失衡。首先，旅游商品业开发滞后。旅游商品业是旅游创汇的大头，具有成本低、效益高、劳动密集度大的优势，也可促进工商业的发展。但由于生产、销售的体制上，旅工贸不协调，使旅游商品长处于自发状态，产品品种老化、单调，创新不足，运输、包装等各个环节都存在问题，使优势不能充分发挥；其次，旅游交通问题。旅游交通受短线制约的紧张局面，原来主要集中在国内城市交通上，自20世纪90年代初期以来，由于客源形势较好，国际航班也出现了来华游客“一票难求”的状况。另一方面是交通口岸配置和发展滞后。 

三、完善我国旅游管理体制改革的对策 

旅游业的管理体制篇(6)

关键词:旅游经济;宏观旅游经济;宏观旅游管理

随着我国国际国内旅游的快速发展,特别是国家把旅游业作为国民经济的重要产业加快培育和发展,迫切需要加强对旅游经济的管理。在实践中,旅游管理不仅涉及微观旅游活动主体,包括旅游者和旅游企业的经济行为和决策,而且涉及到宏观旅游经济管理主体,即国家旅游管理部门的宏观决策与调控,而连接微观旅游活动和宏观旅游经济运行的桥梁就是旅游市场。因此,旅游管理既包括对微观旅游活动的微观旅游管理,对旅游市场活动的市场管理,也包括对宏观旅游经济运行和发展的宏观旅游管理,需要从理论上了解和掌握宏观旅游管理的目标、职能、过程和特征,才能有效地加强和指导宏观旅游管理的实践。

一、宏观旅游经济的含义

现代旅游经济,是一个包括旅游者消费活动、旅游企业经营活动、旅游市场活动和宏观旅游经济运行的经济子系统,是国民经济系统的重要组成部分。从系统论角度分析,旅游经济系统,既体现了旅游活动相关的各组成要素的集合,以及它们之间的内在联系和运行过程(见图1),还从动态角度反映了整个旅游活动发生和发展的过程和规律性。

(一)旅游经济活动

旅游经济活动,一般包括三个层面的活动,即旅游者的旅游活动、旅游经营者的经营服务活动和旅游组织的管理活动。第一个层面是旅游者的旅游活动,通常包括旅游者从购买旅游产品并离开居住地开始,经过一定距离的空间移动而到达旅游目的地,通过在旅游目的地的活动而满足其旅游需求,再返回居住地的全部过程。这个过程大致可以划分为三个组成部分:一是旅游者在旅游客源地选择、决定和购买旅游产品过程,只有当旅游者购买了旅游产品后才可能成为现实的旅游者;二是旅游者往返于旅游客源地和旅游目的地的空间移动过程,实质上就是旅游活动中必不可少的旅行消费过程;三是在旅游目的地所有旅游活动的消费过程,是满足旅游者需求的主要内容,也是旅游活动的核心内容。第二个层面是旅游经营者的经营服务活动,主要指旅游企业为保证旅游者的旅游活动顺利有效进行,直接提供各种旅游服务的所有经营活动过程。由于旅游活动内容复杂、涉及面广,因此必然涉及旅游客源地和旅游目的地的许多企业。按照现代旅游经济系统模型分析,旅游经营者的经营服务活动可大致分为旅行商、长途交通运输企业、旅游接待企业三部分。旅行商的经营服务活动包括旅游客源地和旅游目的地两部分,前者的主要职能是销售旅游产品,招徕和组织旅游者的旅游活动;后者的主要职能是整合旅游目的地的旅游要素,做好旅游者的接待组织活动等。长途交通运输企业、旅游接待企业则按照旅行商安排的旅游线路,做好旅游者空间运送及旅游活动的所有接待服务活动。主要从事旅游经济研究、旅游规划设计和旅游行政管理。第三个层面是旅游组织的管理活动,主要是指旅游目的地政府旅游组织和其它非政府旅游组织,通过旅游行政管理、宏观调控、行业自律和中介咨询等活动,提供旅游信息服务、规范旅游市场秩序、规范旅游企业行为,为旅游者的旅游活动和旅游经营者的经营服务活动创造良好的市场环境和社会环境,保证旅游者的旅游活动顺利而有效地进行,实现旅游经营者的经营服务目的和旅游组织的管理目标。

(二)宏观旅游经济内容和特点

在旅游经济系统中,宏观旅游经济体现了宏观旅游经济活动的内在联系和运行过程,是旅游发展过程中各环节、各部门、各地区相互作用、相互制约而形成的综合体,其主要包括以下三个方面的内容和特点。

1.宏观旅游经济,是旅游再生产过程中生产、分配、交换和消费等环节相互联系、相互作用、相互制约而纵横交错形成的综合体。从横向看,宏观旅游经济活动表现为生产、分配、交换和消费各子系统活动同时并存的经济活动过程;从纵向看,宏观旅游经济运行像一般社会再生产一样,是按照生产、分配、交换和消费各子系统活动依次进行,并不断循环往复的经济运行过程。因此,这种纵横交错的旅游经济总量和结构的运行和化,就形成了旅游经济再生产过程中各环节相互联系、相互作用、相互制约的宏观旅游经济系统。

2.宏观旅游经济,是旅游产业内部各行业之间相互联系、相互作用、相互制约而构成的综合体。旅游产业是由多种旅游服务要素构成的经济产业,其既包括直接为旅游者服务的旅行社业、旅游住宿业、旅游餐饮业、旅游运输业、旅游景观业、旅游娱乐业、旅游购物业等,也包括部分或间接为旅游者服务的邮电通讯、医疗卫生、金融保险、文化科学、教育培训、城市建设、环境保护及工农业等众多行业。其从纵向上表现为各产业、行业和企业之间上下指导和执行的经济层次关系,从横向上表现为各产业和行业之间相互联系、相互作用和相互协调的经济序列关系,从而形成多层次、多序列立体交叉的宏观旅游经济系统。

3.宏观旅游经济,是各区域旅游发展相互联系、相互作用、相互制约的综合体。任何旅游者、旅游企业和旅游行业的活动都必然是在一定的空间中进行的,因此一定的区域旅游布局构成了宏观旅游经济的空间表现形式。从纵向看,区域旅游布局主要表现为部级、省级、地市级、县级的上下联系的区域旅游的层次布局结构,如不同级别的风景区、度假区、森林公园和景区景点等;从横向看,区域旅游布局主要表现跨省区、跨地市区、跨县区等相互联系、相互作用和相互制约的空间布局结构,体的旅游景区等,从而构成多个旅游区域相结合的宏观旅游经济系统。

二、宏观旅游管理的目标

宏观旅游管理,是指国家旅游管理机构和相关部门,按照客观经济规律的要求和旅游发展的总体目标,运用决策、规划、组织、调控、监督和服务等职能,统筹协调旅游发展中各环节、各部门、各地区之间的关系,实现宏观旅游经济的良性运行与发展,不断提高旅游产业的经济效益、社会效益和生态环境效益,促进旅游的可持续发展。加强宏观旅游管理,首先必须明确宏观旅游管理的目标。所谓宏观旅游管理目标,是指国家促进旅游发展和调控旅游经济运行的总体目标。由于旅游活动是一种综合性经济社会活动,其涉及面广、环节多、层次多,因此宏观旅游管理目标也必然是多方面性和多层次性的。从总体上分析,宏观旅游管理的目标通常可以分为政治目标、经济目标、社会目标和发展目标四个方面。

1.政治目标

宏观旅游管理的政治目标,是按照“以人为本”的发展目标和要求,在实现全面建设小康社会的过程中,通过旅游活动的广泛开展,不断满足人们日益增长的物质文化需求,不断增强公民的爱国主义意识,不断提高人民群众的科学文化素养,从而促进人的全面发展。同时,还要充分发挥旅游的“民间外交”功能,通过大力发展国际旅游(包括出入境旅游),促进与其他国家和地区之间的政治、经济、文化和科技的交流与合作,提升国家的国际地位和政治影响力,提高我国在国际上的国家竞争力等。

2.经济目标

宏观旅游管理的经济目标,是通过有效配置旅游资源和生产要素,提供质量高、数量多、类型全的旅游产精神文明的建设和协调发展。同时,在有效满足国内外旅游者需求的同时,为旅游经营者带来更多的收益,促进旅游目的地群众收入增加,带动相关产业发展,为国家增加更多的税收和外汇收入,推动旅游服务贸易和国际服务贸易,从而促进整个国民经济又快又好地发展。

3.社会目标

宏观旅游管理的社会目标,是通过旅游活动和加强宏观旅游管理,在满足国内外旅游者跨文化交流、增进人们相互之间的友谊和理解的同时,引进先进的科学技术和文化知识,改变传统落后的生活方式和消费观念,促进旅游企业文化建设和旅游行业职工素质提高,增加旅游目的地的社会就业,改善旅游目的地居民的生活水平和生活质量,推动与促进旅游目的地各项社会事业的繁荣兴旺与发展等。

4.发展目标

宏观旅游管理的发展目标,是通过加强旅游宏观管理,不断丰富旅游活动内容,为旅游者创造良好的旅游环境,促进旅游企业健康发展,推动旅游业和相关产业发展,促进生态环境和文化遗产保护,改善生活环境和生活质量,不断提高人们的生活水平,为实现旅游目的地及整个国家经济社会可持续发展创造良好的条件。从宏观旅游管理的阶段性目标看,一般可以分为近期目标、中期目标和远期目标。近期目标主要是实现旅游总供给和总需求之间的总量平衡和结构平衡,更好地满足人们的旅游需求;中期目标主要是实现旅游行业结构和旅游区域布局的合理化,实现旅游经济持续健康地增长与发展;远期目标是实现旅游经济全面协调可持续发展,在满足当代人的需求同时,还必须为后代人的发展创造良好的生存与发展的条件。

三、宏观旅游管理的职能

宏观旅游管理的主体是国家旅游管理组织,客体是宏观旅游经济活动、运行和发展,简言之,宏观旅游管理就是国家对宏观旅游经济运行和发展的管理。正确理解宏观旅游管理的涵义,还必须注意宏观旅游管理与微观旅游管理、旅游市场管理之间的区别和联系,并正确把握宏观旅游管理的主要职能。

(一)宏观旅游管理和微观旅游管理的区别和联系

宏观旅游管理和微观旅游管理的区别,主要是管理的对象不同。微观旅游管理的对象,通常是指对旅游者活动和旅游企业经营活动的管理,是以个体旅游活动为客体的管理;而宏观旅游管理则是对宏观旅游经济活动和运行的管理,是以旅游经济总量和结构变化为客体的管理。宏观旅游管理和微观旅游管理的联系,主要表现为两者是互为前提的。微观旅游活动是宏观旅游经济活动的细胞,宏观旅游经济活动和运行必须以微观旅游活动为基础,因此宏观旅游管理是建立在微观旅游管理基础之上的;同时,由于宏观旅游经济活动和运行直接影响着个体旅游活动的进行,因此宏观旅游管理又是微观旅游管理的重要前提条件,并对微观旅游管理具有重要的指导和协调作用。旅游市场是连接个体旅游活动和宏观旅游经济运行的桥梁,决定了宏观旅游管理和市场管理既有区别又有联系。旅游市场管理,不仅包括对微观旅游活动的作用和影响,对旅游市场的规制、监督和调控等,也包括在宏观旅游管理指导下,对旅游市场机制和功能作用的有效发挥,因此旅游市场管理是宏观旅游管理的对象。但是,在具体的旅游市场管理中,往往又包含了某些宏观旅游管理的职能和内容,如对微观旅游活动主体的监管,对旅游市场供求的调控等,因此旅游市场管理与宏观旅游管理又是密切联系的。

(三)宏观旅游管理的主要职能

宏观旅游管理,通常是通过各种管理职能对宏观旅游经济活动和运行进行管理。从旅游管理的实践看,宏观旅游管理的职能主要包括决策、规划、组织、调控、监督和服务等方面。

1.旅游决策职能

是指政府对旅游发展目标、发展模式、发展重点和政策措施做出选择和决定的职能,其贯穿于整个宏观旅游管理的全过程。在现阶段,由于我国社会主义市场经济体制还处于完善过程中,因此政府决策职能在旅游发展中具有十分重要的地位和作用,由此形成了具有我国社会主义市场经济特色的“政府主导型”旅游发展模式,各级政府在旅游发展目标、发展重点和促进旅游发展的各种措施方面,还发挥着重要的决策职能和主导作用。

2.旅游规划职能

是根据旅游决策职能确定的

旅游发展目标和发展重点,对旅游资源配置和生产力要素进行统筹安排的职能。如政府通过制定旅游发展战略和规划,统筹安排和配置旅游资源要素;通过确定实现旅游发展目标的政策措施,促进宏观旅游经济健康持续地发展;通过采取各种宏观调控方法和手段,促进宏观旅游经济有效地运行等。

3.旅游组织职能

是为了有效实现旅游决策目标和规划的要求,建立旅游组织体系、配备相应人员、明确职责权力、调配旅游要素的职能。其包括建立旅游行政管理机构,促进旅游中介组织和旅游企业发展;形成合理的旅游管理体制,明确政府旅游部门、行业中介组织、旅游企业之间的权责利;开发和各种生产要素的有效配置等。

4.旅游调控职能

是对旅游决策目标和规划实施过程中的内外关系、发展变化进行协调和控制,以保证旅游决策目标和规划的顺利实现。如政府通过制定产业政策,调控生产要素价格,实施各种税收政策,实行转移支付制度,采用合理的经济杠杆等,调节旅游收入的分配和再分配,以缩小地区差别和贫富差距,实现旅游经济统筹协调地发展。

5.旅游监督职能

是通过建立健全法律体系,提供完善的法规和制度,规范旅游市场主体行为,保护各类产权主体的合法权益,规范旅游市场秩序,维护良好的旅游环境,限范不正当的旅游竞争行为,创造公平、公开和公正的旅游竞争环境,促进旅游企业在竞争中优胜劣汰,不断提高旅游服务质量和经济效益。

5.旅游服务职能

是政府通过提供各种旅游公共产品和服务,包括提供各种交通基础设施、城市公共设施、供水供电等公共产品和安全救援、医疗卫生、教育培训等公共服务,为旅游者的旅游活动和旅游企业的经营服务活动创造良好的宏观环境和外部条件。

四、宏观旅游管理的过程

宏观旅游管理过程,是作为管理主体的国家旅游管理机构,运用宏观旅游管理职能作用于管理客体的过程,简言之就是宏观旅游管理系统的有效运转和发挥作用的过程。宏观旅游管理系统的运转过程,是通过旅游的宏观决策系统、宏观执行系统、宏观调控系统和宏观信息系统,在时间上有序、在空间上并存的相互联系、相互促进下,共同对宏观旅游经济运行和发展发挥作用的过程(图2)。

1.旅游宏观决策系统

是国家宏观层面的决策系统,其决策内容包括确定旅游管理体制的基本模式,制定旅游法律法规、旅游发展规划和产业政策,调控旅游经济总量和结构变化,实现区域旅游布局合理化,促进旅游经济增长,统筹协调旅游发展等。由于旅游宏观决策是一种高层次的决策,因此对旅游行业、旅游区域、旅游企业的决策具有重要的指导性。为了保证旅游宏观决策的科学化,必须根据有关的政策规定和各种信息,按照科学的决策程序,在科学论证的基础上做出科学的宏观决策,以指导宏观旅游经济的有效运行和发展。

2.旅游宏观执行系统

是实现宏观旅游经济活动和运行的系统,即完成旅游生产、分配、交换和消费的再生产过程。在社会主义市场经济体制下,旅游宏观执行系统的有效实施,离不开计划机制和市场机制的共同作用。计划机制,是通过国家的旅游发展规划和指导性计划,保证宏观旅游经济活动和运行的方向和目标;而市场机制,则是通过市场配置资源的功能,促进宏观旅游经济活动按照客观经济规律有效地运行和发展。段综合形成的调控系统和监督机制,是正确执行旅游发展战略和规划,促进宏观旅游经济有效运行的重要保障。旅游宏观调控的手段,主要是法律手段、行政手段和经济手段,三者有机结合而形成监督和调节旅游宏观旅游经济活动的调控机制,并及时发现宏观旅游经济运行中的问题,反馈旅游宏观决策系统和执行系统,及时进行调控,保证宏观旅游经济活动和运行的有效进行。

4.旅游宏观信息系统

是有关宏观旅游经济活动和运行的旅游信息和信息工作系统,是旅游政策子系统、旅游统计子系统、旅游会计子系统、旅游市场情报子系统及相关信息子系统的综合体。旅游宏观信息既来自于旅游宏观调控系统的有关情况,又来自于宏观旅游经济系统运行的结果,不仅是旅游宏观决策的重要依据,对宏观旅游经济活动和运行也具有十分重要的指导作用。因此,旅游宏观信息工作贯穿于整个宏观旅游管理的全过程。

五、宏观旅游管理的特征

宏观旅游管理,既是对旅游全行业的管理,也是对宏观旅游经济活动和运行的管理,因此,宏观旅游管理具有不同于微观旅游管理的特征,主要体现在以下几方面。

1.宏观旅游管理的权威性

宏观旅游管理的依据是国家有关法律、法规和政策,因此宏观旅游管理是国家意志的体现,是政府行政管理的重要组成部分,具有强烈的行政权威性。一方面,宏观旅游管理必须通过制定和实施各种法律、法规和政策,来促进和保障旅游活动和宏观旅游经济运行沿着正确的方向发展,实现国家发展旅游的目标和任务。另一方面,宏观旅游管理又必须根据有关法律、法规和政策,完善旅游市场机制,规范旅游企业行为,保护旅游者合法权益,维护旅游市场秩序,确保旅游活动和宏观旅游经济运行有序地进行,促进旅游经济健康持续地发展。如果宏观旅游管理没有权威性,则旅游活动和宏观旅游经济运行必将是盲目、混乱和低效率的,也就无法实现旅游发展的目标和任务。

2.宏观旅游管理的政策性

宏观旅游管理是政府有效管理旅游活动和调控旅游经济运行的行为,因此其具有很强的政策性特点。主要表现在:一方面宏观旅游管理必须体现政府鲜明的政策倾向,即体现国家发展旅游的意志和目标,认真贯彻落实国家对旅游发展的总方针和总决策,确保旅游活动和宏观旅游经济运行符合社会主义市场经济的要求。另一方面,由于旅游活动广泛性和旅游经济的综合性,要求宏观旅游管理必须正确处理各部门、各层次、各环节的关系,而统筹这些关系具有较强的政策性,即必须依法行政,按照有关的法律、法规和政策进行合理的协调和正确的处理,才能使旅游发展获得良好的经济、社会和环境效益。

3.宏观旅游管理的全局性

旅游活动是一种综合性社会文化活动,为保障旅游活动的顺利进行,宏观旅游经济运行必然涉及众多的行业和部门,不仅协调范围广泛,而且协调难度也比较大,使宏观旅游管理不同于一般的经济管理,而是一种全局性、综合性较强的宏观管理活动。因此,在宏观旅游管理中必须正确处理好全局与局部的关系,一方面必须遵循旅游活动规律和宏观旅游经济运行特点,从全局上统筹安排和合理配置食、住、行、游、购、娱等旅游素,确保旅游活动和宏观旅游经济运行顺利地进行;另一方面,必须立足全局来协调处理好各局部的关系,使局部利益服从全局利益,尽量避免“政出多门,多头管理”,不断提高宏观旅游管理的整体效率和效果。

4.宏观旅游管理的服务性

宏观旅游管理的服务性特点,强调宏观旅游管理必须服务于旅游活动和宏观旅游经济运行的客观需要。既要通过加强宏观旅游管理,为旅游者活动和旅游企业经营活动提供良好的宏观环境和公共服务,最大限度地满足旅游者的消费需求和旅游企经营的需要;又要通过科学地引导旅游者的消费活动,规范旅游企业的经营行为,促进旅游市场机制作用的有效发挥,维护良好的旅游市场秩序,创造一种公平的市场竞争环境和条件,保障旅游活动有效地开展,促进宏观旅游经济正常地运转,实现旅游的可持续发展。

旅游业的管理体制篇(7)

关键词:旅游管理体制改革;职能转变;机制创新，行业管理

一、我国旅游管理体制改革的起步阶段

1978年之前，我国的旅游管理机构主要任务是从事从中央到地方的外事性、政治性的接待工作，1964年成立的我国“旅行游览事业管理局”是外交部的外事行政管理部门.1978年，改革开放打开了中国关闭了几十年的大门，一个潜在而巨大的国际人境旅游市场迅速发展，外国游客如潮水般涌来，荡激着原有的外事政治接待型旅游管理体制.1978年3月，中共中央批转了《关于发展旅游事业的请示报告》，报告中对旅游管理体制改革明确了三个方面的意见:一是“将目前的我国旅行游览事业管理局改为直属国务院的管理总局”;二是“各有关省、市、自治区成立旅游局，负责管理各地方的旅游事业”;三是“为了统一领导旅游事业，建议成立17人的旅游领导小组。1978年7月，国务院成立了由副总理亲自挂帅、相关部门加人的旅游领导小组，开始建立各省级旅游管理机构，将旅游局变为国务院直属局。1978年8月，国务院批转了旅游事业管理总局《关于改变全国高级饭店管理体制的建议》，将一批专用别墅和接待外宾的宾馆划归旅游行政部门分类管理。同年10月，国务院批转的《全国旅游工作座谈会纪要))中提出将一批饭店、车队统一归口各地旅游局或外办领导，并要求饭店、宾馆、车队实行企业化管理。这次大的改革举动不仅缓解了当时游客大量涌人、接待设施严重不足的状况，而且形成了我国第一批旅游生产力，奠定了旅游业发展的最初基础，我国的旅游但旅游管理体制改革的开始，并不意味着新的、适应当时旅游发展的转型体制随之诞生。20世纪80年代初立的旅游管理体制是统一领导、统一经营、统一对外，领导和经营体化的制度格局.这种管理体制虽然淡了外事接待职能，强化了经济职能，但却以权力过分集中、政企合一、两权不分、宏观管理职能软弱、微观包办干预过多为特征。这样的体制很快就显示出不能适应国家进一步改革开放大形势和我国旅游业飞速发展的需要从1980年起，国务院决定在东南沿海的几个新建城市中试办经济特区，以更灵活的政策、更大的步伐引进国外先进技术、人才和资金，加速现代化的建设。这使旅游业受到积极的影响，跃上了第一个发展的高峰.在20世纪70年代末期和80年代初期的几年中，国际人境旅游人数连续翻番，一直以25师的超高速增长。但旅游部门的接待能力却不能立刻赶上游客增长的需求，特别是重点开放的旅游城市，更是差之甚远。迫切感到了旅游业需要放开手脚、大刀阔斧加速发展的必要性。如果继续保持政企合一、政府高度集权的管理体制，必然会对旅游业的大发展产生约束和阻碍。1981年3月，中央书记处、国务院专门听取了关于旅游工作情况的汇报，并研究了旅游业的发展问题，提出了旅游管理体制改革的重要原则，即，①国家旅行游览事业管理局要成为全国管理旅游事业的行政机构，统一管理全国旅游工作;②国家旅游旅行游览事业管理局作为旅游管理机构，必须和我国国际旅行社实行政企分开;③国旅总社统一经营外国旅游者来华的旅游业理。1982年，我国旅行游览事业管理总局和国旅总社正式分家，这是我国旅游管理中政企分开的第一步，从此，中国才诞生了真正意义的旅游企业和旅游行政管理机构，旅游管理体制改革才具有了正确的方向、真实的内容和意义.政企分开后的旅游管理机构进一步明确了跳出政企合一圈子后的基本管理职能、管理原则、管理方法和管理任务。1981年10月10日，国务院了《关于加强旅游工作的决定》，明确提出了国务院关于旅游管理体制改革的基本思路是“统一领导，分散经营，政企分开，分级管理，统一对外”，并具体规定非旅游部门不得经营对外旅游业务，不允许外商以任何形式在我国国内经营旅游业，旅游外联工作统一由我国国际旅行社和我国旅行社对外进行，各省不搞外联，不直接对外招徕游客。这种管理方式一直持续到20世纪80年代的中期.

二、我国旅游管理体制改革的发展阶段

在经历了20世纪80年代的第一次旅游发展高潮之后，我国大地涌来了更大的旅潮。80年代中期，农村经济体制改革的成功之后，城市中开始涌动了改革潮，各行各业的体制改革开始接踵而来。在试办沿海经济特区成功的基础上，14个沿海城市对外开放，使我国开放的程度进一步扩大，不久开放地区就达到了200多个，范围遍及全国各地。旅游业作为对外开放的窗口和龙头，在这改革大潮的推进下形成了一派欣欣向荣、兴旺发达的景象。1984年，我国旅游业又创历史辉煌，旅游人境人数达到近1300万人次，年增长率高达6%，形成了改革开放以来的第二次旅游发展高潮。与此同时，旅游发展中出现了以下矛盾和困难:

1.旅游需求急速膨胀和旅游供给严重短缺的矛盾。在旅游人境人数急速增长的情况下，旅游设施无论从数量上还是质量上都无法满足需求，特别是饭店和交通，已成为当时制约旅游业发展的焦点和瓶颈。

2.其他部门进入旅游业的热情和旅游业壁垒的矛盾。巨大的市场规模和无限的发展潜力以及当时旅游供给的严重不足，预示着旅游业将有极好和极快的投资回报。这促发了许多部门、行业以及外商投资经营旅游业的热情和冲动。但在当时中央集权式的旅游管理体制83下，国务院反复强调“非旅游部门不得经营对外旅游业务，不允许外商以任何形式在我国经营旅游业”.

3.旅游产业大发展和集权制管理的矛盾.旅游产业在第一、第二次旅游大发展局势的带动下形成了一定的产业基础。但在大改、大发展的浪潮中，观念上和政策上的种种制约显示出现行的旅游管理体制对旅游大发展有极大的局限性和不适应性。旅游业能否冲破计划经济条件下形成的观念、方法和政策的制约，充分调动各方面的积极性，取得突破性和跨越式的发展，成为当时的关键问题。改革是出路，发展是硬道理.在旅游大潮已经拍岸而至时，光靠行政命令是不能左右形势的，我国的旅游业在重重困难和矛盾中，孕育了改革与发展的大手笔.1984年7月，中共中央办公厅和国务院办公厅转发了国家旅游局((关于开创旅游工作新局面几个问题的报告》，提出“加快旅游基础设施建设，要采取国家、地方、部门、集体、个人一起上，自力更生和利用外资一起上的方针.”在外联工作上，要打破独家垄断的思想，允许中旅、国旅、青旅等单位开展竞争，积极扩大各自的活动领域和服务对象.在旅游管理体制上，要实行政企分开、统一领导、分散经营的原则.国家旅游局要减政放权，给地方更多的权限，各级旅游行政管部门对于束缚所属旅游企业正常发展的规章制度要进行改革，所有旅游企业都要办成独立经营、自负盈亏的经济实体。在旅游管理职能的转变方面，国家旅游局的主要职责是“拟定发展旅游业的方针、政策和主要规章制度，根据国家经济计划制定发展旅游业的长远规划和年度计划，协调各有关部门、地区、企业之间的经济关系，组织对外宣传和旅游信息的传播，发展对外旅游事务，监督检查政策、计划和法令执行情况，及时处理旅游工作的问题等.”((报告》吹响了我国旅游管理体制改革的号角1985年1月，国务院在批转国家旅游局《关于当前旅游体制改革几个问题的报告》中，将旅游业的发展方针进一步明确为四个转变，即“从过去主要搞旅游接待转变为开发、建设旅游资源与接待并举;从只抓国际旅游转变为国际旅游、国内旅游一起抓;从以国家投资为主体建设旅游基础设施转变为国家、地方、部门、集体、个人一起上，自力更生与利用外资一起上;旅游经营单位要由事业单位转为企业化经营。”上述改革方针的提出极为符合我国的国情，合乎我国改革开放的方针和路线，因而它一出现调动了国内外各方面发展建设旅游业的热情和积极性，使我国的旅游业出现了万马奔腾、欣欣向荣的景象。这次改革的巨大成果主要体现在两个方面:

1.旅游基础建设大幅度发展，旅游生产力大大增强.从1984年起，我国掀起了旅游饭店建设的热潮，短短的几年内，就使饭店供给短缺制约旅游业发展的状况从根本上得以解决.1984年至1988年，全国共新建、改建、扩建的客房数净增了14.3万间.国家利用外资取得明显效果，1985年一年，全国批准的中外资合作项目共109项，其中旅游项目就有73项，占总数的67%.“七五”期间，旅游基本建设投资规模约为190亿元人民币，其中利用外资的比例约占53.3肠，成为旅游产业投资中不可缺少的重要组成部分。“五个一起上”的发展方针极大地缓解了旅游业建设资金缺乏的问题，使我国旅游业在短期内突破了基础设施不足的隘口，立刻呈现出飞跃和超前发展之势.

2.多种经济形式并存的旅游经营格局和

多元化的旅游管理体制形成，旅游产业规模迅速扩大.“五个一起上”的改革开放方针极大地调动了各部门、各地方大力发展旅游的积极性，使我国旅游业跨越了原有的所有制形式，打破了只允许旅游部门、外事部门办旅游的垄断局面，形成了各种经济成分和利益集团共建旅游的格局，也必然会引发出旅游管理多元化的体制，引人了竞争机制.最为突出的是我国旅游饭店在20世纪80年代的末期已经多达近2000家，分别隶属于近500个不同的单位和部门。此外，各行各业开办旅行社、旅游车队、景点景区、商店的情况也屡见不鲜。真正属于旅游局直属的旅游企业还不足旅游企业总数的三分之一，非旅游部门接待的来华旅游者人数和创造的旅游外汇数甚至超过了旅游部门.

三、我国旅游管理体制改革的深化阶段

在改革取得巨大成就的同时，旅游业的发展又不可避免地出现了许多问题和弊端。一是旅游业的发展开始宏观失控，产业结构失调逐渐突出。许多旅游热点城市和地区不顾市场需求和供给数量的变化，大量建造宾馆饭店的投资热持续不断，并且盲目追求高档、豪华、大型饭店;而旅游交通等投资大、见效慢的旅游基础设施却没有赶上饭店的建设速度，一时间成为制约旅游业展的新的短线。二是多头搞旅游，政令不一，利益动机各异，“分散经营”的原则被广泛运用，“统一领导”的原则却被闲置一边，旅游全行业统一管理的机制和政策法规没有形成，造成全国旅游市场秩序混乱无序，削价竞争、以假充真、以坏充好、三角债拖欠现象日益严重，不仅损害了国家利益，而且扭曲了企业形象.三是政出多门、条块分割、多头领导、各成体系，许多旅游企业大而全、小而全，资源浪费，重复建设现象严重，旅游业发展缺乏统一规划、统筹安排，人为地割断了旅游活动中各环节的内在联系，造成滞阻和脱节，已经到了严重妨碍旅游业的正常运转的程度。上述问题似乎表明，旅游管理体制的改革与其他行业的改革一样，不可避免地受到“一抓就死，一放就活，一活就乱，一乱就收，一收就死”的怪圈的困扰。这种利弊共存的格局向己经进行改革后的旅游管理体制又提出了更大的挑战，进一步深化旅游管理体制改革已经势在必行。如何进一步深化旅游管理体制改革?参照国际旅游发达国家的改革经验，结合我国旅游业发展的实际情况，我们获得了一个共识，即旅游业要突破本系统界限，跨地区、跨行业、跨部门发展是一条不可逆转的客观规律。旅游行政管理部门对旅游业的管理也要突破系统界限，尽快转变管理职能和管理方法，抓宏观放微观，建立起旅游全行业管理的一整套规范、制度、政策和法规，这是旅游持续、稳定、健康发展的关键所在。从1985年开始，各级旅游行政管理部门开始在实践中探索旅游全行业管理的内容和方法。一是要加强旅游规划的职能，国家旅游局于1985年制定了我国旅游业第一个发展大蓝图:“1986年至2000年旅游行业的发展规划”，希望通过规划和体制改革把各部门、各地方的旅游发展统筹到这个总设计方案上来。二是要加强政策法规职能，通过旅游立法，规范旅游全行业秩序和各类旅游企业的经营行为。1985年，国务院出台了我国旅游业起步发展以来的第一个法规《旅行社管理暂行条例》和《旅行社管理暂行条例实施细则》，对当时各行各业开办和经营的旅行社业务起到了积极的规范和管理作用。1987年n月14日，国务院批准了《导游人员管理暂行条例》，这是第二部旅游管理行政法规.1988年6月，国家旅游局《旅行社管理暂行条例施行办法》，8月《中华人民共和国评定旅游涉外饭店星级的规定》，决定在全国旅游涉外饭店中施行星级评定制度.在改革深化的过程中，北京市于1986年在实行旅游全行业管理方面进行了大胆的实践尝试，在全国率先实行了旅游管理体制大改革。这次改革由北京市委、市政府牵头，理顺各方面关系，赋予北京市旅游局管理和监督全城乡旅游事业的权力和具体职能，即:制定京市旅游行业的方针、政策和发展规划的权力;审核批准旅游新建和开发项目的权力;会同工商管理部门发给旅游企业营业执照的权力;对旅游企业的市场经营行为进行检查、监督、处罚的权力.所有北京市和在京的中央机关、国务院各部委开办的旅游企业在业务内容、经营范围、经营规范方面都要统归北京市旅游局管理.对原有的旅游企业经过北京市旅游局对其软件和硬件进行审核，达到服务接待标准的才有资格进行外事接待活动。1987年，北京市旅游局率先了《关于确定接待人境旅游团购物定点商店有关问题的通知》、《关于确定接待人境旅游团定点饭店的通知》、《关于确定接待人境旅游团定点餐馆的通知》等一系列文件，从而开创了我国旅游行业中定点管理的先河。北京市旅游局这一创造性的做法很快就被全国各地所效法，相继制订了类似的规定或办法.后来，“定点管理”的办法逐渐成为全国各地旅游业行业管理的一个重要模式。北京市这一重大的改革举措犹如一石激起千层浪，使之成为全国旅游管理体制深化改革的重点和热点话题。在这种形势下，1987年的全国旅游工作会议上重点讨论了下一步旅游管理体制改革如何深化的问题，提出了体制改革的总体方案，并明确深化改革的目的是达到四个有利于:即有利于加强和改善宏观管理;有利于推动横向联合，搞活旅游企业;有利于扩大旅游外汇收入;有利于微观搞活，做到活而不断，管而不死。1988年12月21日，国务院办公厅以转发《国家旅游局关于加强旅游工作意见的通知》的方式([1988180号)下发了旅游管理体制改革的总体方案，对旅游业管理的各个方面提出了改革的意见.文件中包括:进行各级旅游行政管理机构的改革，转变职能，明确实行旅游全行业管理的范围和权限;根据工作需要，调整我国旅游协会、我国旅游饭店协革，实行旅游企业的经营承包责任制;改革旅行社管理体制;加强对外宣传和招徕工作;进行旅游价格改革;大力发展旅游商品;加强旅游从业人员队伍建设等等.文件中最重要的是第一次明确界定了旅游行业管理的范围和权限:即全国所有的旅游企事业单位，包括旅游院校和科研单位，经营国际、国内旅游业务的旅行社，各类旅游涉外宾馆、饭店、餐馆及旅游车船公司，对外开放的重点旅游风景区、游览点，旅游商品经销店，以及派驻国外的旅游办事机构，国外在华开设的旅游办事机构等.上述企业和单位其行政隶属关系不变，但是各级旅游局要按照国家的有关规定，对所有的旅游企事业单位进行旅游行业管理和监督.[1988〕80号文件是我国旅游业管理体制深化改革的指导性文件，使许多议而未决、难以推行的问题都有了明确的规定，形成了我国旅游行业管理政策和法规的基本框架。此后不久，推行旅游全行业管理的改革在全国范围内展开，取得了很大的成效，标志着我国旅游业开始向传统管理体制告别，正在步人一个新的发展阶段.这一阶段改革的最突出成效体现在下述方面:

1.两级旅游管理体制已经初步形成.继1986年北京市率先进行了旅游管理体制的改革后，各省的旅游管理体制改革以北京市为榜样，相继深人展开.上海、黑龙江省、江苏省、湖南省、陕西省、广东、吉林、福建、内蒙古自区、甘肃省、自治区等23个省、直辖市、自治区人民政府都了关于加强本省旅游行政管理的通知或规定。据不完全统计，从1985年到1994年期间，各省、市、自治区人民政府制定和的地方旅政策规定30多件，由各地方旅游管理部门制定和的规范性文件100多件.这些地方行业管理的规范文件与家有关旅游政策法规一起补充、完善了我国旅游行业管理的总体框架，将国家的旅游行业管理法规更加具体化、可操作化，并且形成了全国上下的行业管理网络体系.

2.旅游发展规划列入国家和地方社会经济发展计划.旅游行政管理部门在政企分开、深化改革、加强行业管理的过程中，逐渐摆脱了对旅游企业人、财、物的管理和业务经营的直接干预，将工作的重心转移到了抓规划、抓产业布局、抓产业政策、抓行业规范等涉及旅游发展全局性的任务上来.国家旅游局和各省旅游局都着重抓了“七五”、“八五”、“九五”旅游发展规划，并将旅游发展规划列人了当地社会经济展规划中，将旅游产业作为国家和各地的重点产业、支柱产业来发展，争取成为新的经济增长点。

3.旅游行业运行质量和管理水平全面提高.旅游行业管理的重要任务就是运用法制手段抓旅游行业进人资格，管旅游企业行为规范，维持旅游市场正常的运行秩序。从1985年开始，《旅行社管理暂行条例》的实施一方面明确了进人旅行社行业的资格，另一方面规范了旅行社的经营行为，对清理整顿不法旅行社、维护游客的合法权益、提高旅游服务质量起到了极好的作用.1988年开始实行的全国旅游饭店星级评定制度，促使我国的旅游饭店在服务质量、管理水平、经营效益等方面尽快与国际接轨，在经营管理规范化、专业化、市场化、标准化的道路上前进了一大步。1989年开始实施的导游员资格全国统一考试、持证上岗和合同管理等法规有效地提高了导游人员的素质。还有对旅游从业人员、管理人员进行行业标准和岗位标准考核、资格聘用等都大大提高了旅游全行业人员队伍的水平，对提高旅游服务质量、树立良好形象起到了积极的推动作用.进人20世纪90年代后，旅游全行业管理的力度不断加大，各项法规政策、标准和措施纷纷出台。1990年10月，国家旅游局了《关于组织我国公民赴东南亚三国旅游的暂行管理办法》，1991年7月，国家旅游局下发了《关于加强对全国旅行社审批、登记、年检管理的通知》，1992年8月，国务院《关于试办国家旅游度假区有关问题的通知》，1993年8月，国家旅游局下发了《关于加快旅游涉外饭店星级评定工作的通知》，1994年5月，又下发了《关于下放三星级饭店审批权限的通知》，1993年12月，国家技术监督局在《关于对旅游行业标准归口管理范围的批复》中，明确国家旅游局归口管理综合类、旅游设施类、旅游服务类的行业标准。1994年9月，经国领导同志批准，国务院办公厅批复国家旅游局实行旅行社质量保证金制度.1997年3月，国家旅游局《旅行社质量保证金赔偿暂行办》，1996年10月，国务院第205号令《旅行社管理条例》。1997年3月，国务院批准《我国公民自费出国旅游管理暂行办法》，1998年5月，国家旅游局《旅游统计管理办法》。上述各项法规、制度、办法从不同的领域强化了旅游行业的管理，规范了旅游企业行为，整顿了旅游市场的秩序，保证了消费者的合法权益，树立了我国旅游业的良好形象，逐步形成了我国旅游全行业的监督和控制体系，保证了我国旅游业的可持续发展。

4.为旅游全行业服务的职能开始体现。

1989年6月之后，当全国的旅游客源市场锐减、旅游行业受到前所未有的挫折后，每个旅游企业几乎都在受到重创后而无法重振.这时，各级旅游行政管理部门将行业管理的重点转人恢复和重振旅游客源市场、加强旅游促销活动、树立我国旅游业的整体形象、完善旅游产品、提高服务质量方面。从1990年到1992年连续三年，各级旅游行政管理部门在旅游市场促销上采取了一些大的行动和有力措施。国家旅游局领导亲自带队多次到主要客源国参加旅游展销会，宣传我国，推销旅游产品;在全国范围内推出十几条新的旅游线路，各省开展了100多项各类主题性旅游节庆和专题促销活动。1992年初，经国务院批准，由国家旅游局和我国民航局共同举办了首次部级大旅游活动“92中国友好观光年”。这次活动使我国旅游业从1989年低谷的阴影中彻底走出来.而后，1993年组织了山水风光年、1994年组织了文物古迹游、1995年组织了民俗风情游、1996年组织了度假休闲游、1997年组织了第二次我国旅游、1998年组织了华夏城乡游、1999年组织了生态环境游、2000年组织了神州世纪游、2001年组织的体育健身游等系列大型主题旅游促销活动，为旅游企业的发展营造了一个良好的大环境。在为旅游行业提供的服务过程中，各级旅游行政管理部门建立了与民航工商、农业、商业、园林、文物、海关、公安等各部门的协作关系，争取他们支持旅游发展和为旅游企业的经营管理活动创造条件.此外，在信息咨询、统计、人才等方面旅游行政管理机构也开始为旅游企业提供各种便利条件.

5.旅游外联权全面开放，推动了国际客源市场的全方位发展.1985年之前，我国的外联权一直高度集中统一，被几家大的旅行社总社所垄断，与国际旅游客源市场的迅速扩大的发展需求形成尖锐的矛盾.1985年至1986年之间，在全民办旅游的热情中，相当一部分非旅游部门开办的从事国内业务的旅行社进人旅游市场.在打破垄断、引人竞争机制、深化体制改革的浪潮中，外联体制的改革也迈出了一家一类旅行社.到1991年，享有外联权的旅行社已有72家.1992年之后，随着行业管理的深化，国际外联权已经不是一种特权，旅游外联体制全面开放，凡是具有经营国际旅游业务资格的旅行社都可以按照国家有关政策规定独立对外联络开拓国际客源市场.这是推行旅游管理体制改革、深化旅游行业管理的又一成果.

6.旅游价格管理体制全面敞开并走向规范.1984年之前，我国的旅游涉外价格是由国家统一制定、实行刚性管理，采取大统一、小差别的价格模式，未经主管部门的批准，任何部门和单位不得随意涨落，体现了计划经济体制下的高度统一的特点.当时的旅游价格体系中，一方面是接待外国人的“国旅”价格，另一方面是接待港澳台胞的“中旅”价格，被称作我国的二元价格参照体系.从1984年起，随着旅游业的飞速发展，游客的需求、旅游产品结构、旅游企业经营体制的变化，“大统一、小差别”与“中旅”、“国旅”的二元价格参照体系受到了严峻挑战.国家对旅游价格的管理开始有所松动，将一部分定价权下放到地方和旅游企业，国家只管最高限价和最低保护价，在宏观上予以控制.经过旅游价格体制的初步改革，1989年之前，曾出现了某些旅游企业乱涨价的情况;1989年之后由于旅游市场的滑坡和供需失衡，又出现了削价竞争的现象。这些都从不同的方面扰乱了旅游市场秩序，损害了国家、消费者和旅游企业自身的利益.对价格的调整和管理，对价格体制改革是深化旅游管理体制改革的重要组成部分.1984年后的深化行业管理和价格体制改革的一个重头戏就是各级旅游行政管理部门积极行动起来治理削价竟争，采取行动和措施抵制一些不正规企业不良行为.1993年4月，国家旅游局会同物价局发出了《关于国际旅游价格管理方式改革的有关问题的通知》，对1994年的国际旅游价格作了规定，还要求逐步建立中央和地方两级协调制度，协调好国内市场价格水平与国际市场的衔接关系，有关行业和部门在价格方面与旅游业的协作关系，国内各地区之间价格的平衡关系.通过上述的改革措施，削价竞争的问题基本上得到了制止.旅游市场的秩序也有明显好转。

7.旅游企业体制改革初见成效.我国的旅游企业大部分是从外事接待单位转轨而来的，企业的管理体制带有浓郁的旧体制的习惯和痕迹.如果旅游企业不能成为真正的企业，而是政府的附庸，旅游业就不可能成为经济产业.1983年，国家旅游局发出《关于在旅游部门推行经济责任制的若干问题的通知》，旅游企业管理体制的改革首先从饭店业开始.1984年，大批外资和合资饭店进人我国旅游业，在企业制度、企业行为、企业机制等各方月，国务院批转了国家旅游局《关于推广北京建国饭店管理方法有关事项的请示的通知》，第一批挑选了50家饭店进行了建国饭店经营管理经验的试验，在试验成功的基础上，第二批又挑选了55家国内店学习建国饭店经验，大刀阔斧的开进行企业内部体制的改革并取得了良好的业绩.这105家饭店学习建国饭店的创举焕发了我国旅游企业的青春，极大的调动了广大职工的积极性，提高了饭店业的经济效益，对我国旅游企业管理体制的改革产生了深远的影响。不久，建国饭店的模式推广到了饭店之外的其他旅游企业。1986年后，我国旅游企业体制改革全.面推开，使我国的旅游企业发生了重大的变化.表现在:政企分开的程度不断提高，旅游企业的自逐步扩大，旅游企业的资金渠道多元化，各级旅游行政管理机构对旅游企业采用政策法律监督、业务指导和服务、用经济手段引导、调控，将旅游企业推向市场，使企业走自主经营、自负盈亏、自我积累、自我发展的道路。综上所述，旅游管理体制改革的深化所取得的巨大成果是促进和推动旅游行政管理从系统管理跨人了全行业管理，从直接管理转为间接管理，从微观管理转向宏观管理，使我国旅游业向着现代化、科学化、正规化、国际化不断迈进，到20世纪90年代初期，我国的旅游收人和旅游接待人次连年增长，逐步向着世界旅游强国的行列迈进.四、旅游管理体制改革的创新阶段20世纪90年代末期，我国大地出现了一派将旅游业作为支柱产业、重点产业和龙头产业优先发展的大好形势.到2001年，几乎所有的省、自治区、直辖市的政府都明确旅游业的产业地位，列为本地区新的支柱产业和新的经济增长点。2001年1月，国务院专门召开了全国旅游发展工作会议，朱熔基总理亲自到会做了重要报告，会后下发了《国务院关于进一步加快旅游业发展的通知》，这标志者我国的旅游业发展进人了一个崭新的历史阶段，受到从中央到地方各级政府前所未有的重视和支持，我国旅游业的黄金时代正在向我们走来.面对大好形势，我国的旅游管理体制改革在实现深化的基础上进人了一个更高更新的层面.以市场为基础配置旅游资源，实施政府主导型旅游发展战略，以优化的制度安排、更强化的政府管理职能，形成领导重视、部门联动、社会参与的旅游发展格局，进一步壮大旅游产业规模、加大旅游产业的贡献，成为世纪之交我国旅游管理体制改革的热点。我国是一个国情复杂、地域辽阔、旅游资源众多、经济发展水平较低、基础设施不够完善、市场经济搜盖率低的国家.这种特殊的国情，决定了旅游业的发展实施政府主导型旅游发展战略的必要性;当旅游业发展到在国民经济中占越来越重要的位置时，实施政府主导型旅游发展战略的迫切性就更加突出.我国的旅游管理体制改革在20世纪90年代的后期清醒地认识到这一点，坚定不移地坚持了政府主导型旅游发展战略，走出了一条独特的旅游业发展的改革创新之路，创造出震惊全国、令人瞩目的骄人业绩.

1.创建我国优秀旅游城市.1995年，国家旅游局为加强对城市旅游业的指导，推动旅游发展环境的优化，提出在全国开展创建“我国优秀旅游城市”工作。申请创建的旅游城市要经市政府批准和省级旅游局向国家旅游局的推荐，创建内容包括旅游产业地位、对旅游业的支持政策、旅游发展环境、旅游市场秩序等18大类152项.1999年初，国家旅游局公布了第一批54个“我国优秀旅游城市”名单.2000年公布了第二批68个我国优秀旅游城市名单.创优活动极大的调动了各级政府和社会发展旅游业的积极性和热情，优化了城市环境，提高了精神文明程度，强化了公民的旅游意识，营造高质量的旅游环境.