城乡供水一体化调研篇(1)

1.有助于推动对城乡公共物品供给制度从系统性多学科视角进行深入研究。改革开放以来，城乡公共物品供给规模和结构有了明显改善，但由于诸多方面的原因，中国农村公共物品有效供给总体上仍相当匮乏，城乡公共物品供给水平的差距不断拉大，已经影响了中国经济社会的协调发展，成为制约中国农村经济社会发展的瓶颈。由此，许多学者从制度经济学出发，认为中国农村公共物品供给不足和滞后的根源是制度问题，需要农村经济社会发展的制度创新。事实上，中国农村公共物品供给制度的变革，不仅需要制度创新，更需要在创新中注重制度的公平与效率权衡问题――既要体现公平又要注重效率。城乡公共物品供给均衡化，实质上是城乡两个系统在经济、社会、文化、生态等基本要素方面融合与协调发展的过程，这种融合与协调都和城乡公共物品供给制度问题相联系，融合与协调的广度和深度有赖于城乡公共物品供给制度的科学性、正确性、公平性、合理性。作者将中国城乡公共物品供给问题置于中国历史与现实发展的大背景下加以审视，跳出单一的经济学视角，坚持马克思主义辩证观，运用哲学、经济学、社会学、政治学、公共管理学等多学科来建立研究的理论框架，运用系统论的分析方法力求尽可能全面、深刻地揭示中国城乡二元公共物品供给制度产生的根源，探讨改革城乡二元公共物品供给的制度和机制。

2.有助于推动对城乡公共物品供给水平差异的量化研究。目前，城乡差异表现在方方面面，量化中国城乡公共物品供给水平，对城乡经济社会发展现状进行评价和解析，有利于采取有效对策促进城乡经济社会的统筹发展。为此，理论界从不同的角度进行了比较分析，但大多是从数量上进行绝对值差异的比较分析，到目前为止，还没有看到一种系统的、直接展示城乡公共物品供给水平差异的指标体系。从国内已有的相关指标体系研究来看，如农村全面小康指标、城乡一体化指标、城乡关联指标等，都从不同的侧面涉及了城乡公共物品供给水平问题，有许多值得借鉴的地方。鉴于此，本书作者以城乡公共物品供给为观测点，初步拟定一套反映中国城乡公共物品供给水平差异的评价指标体系，定量分析研究城乡公共物品供给水平差异的现状，深入探讨造成差距的各种因素，推动在其研究过程中定性与定量分析相结合。

3.有助于推动统筹城乡发展问题研究的深入。统筹城乡发展，是针对传统计划经济体制和二元经济社会结构下“工农分割”“城乡分治”的发展状态而提出来的，要求站在国民经济和社会发展全局的宏观高度，把农村经济与社会发展纳入整个国民经济和社会发展全局之中与城市发展进行统一规划，改变“重工轻农”的城市偏向。统筹城乡发展是政府的一种宏观调控手段，其宗旨和目标是使城乡经济社会能够协调发展，最终实现城乡一体化。统筹城乡发展是一个动态的过程，需要在逐步缩小城乡差别的基础上来实现。目前，中国大多数学者对统筹城乡发展问题的研究集中在对其现实意义的认识上，研究城市问题时不再局限于城市，研究农村问题时也会考虑到农村与城市的关系，城市问题与农村问题为中国实行统筹城乡发展战略提供了客观要求和客观背景，有些学者提出了一些统筹城乡发展的具体措施。对于城乡之间的差距，学者们的研究大多集中在城乡的经济差距上，包括收入差距、消费差距、生活条件差距等方面。的确，这些差距很大，但是，更不能忽视非经济差距，如就业权、环境权、公共设施权、受教育权、社会保障水平等方面的差距。所以，要从消除城乡公共物品的差距入手，消除城乡之间在户籍、劳动就业、迁徙、义务教育等方面的差异，最终消除经济上的差距。统筹城乡公共物品供给是统筹城乡发展的重中之重，因为公共物品供给涉及城乡经济、政治、文化的方方面面，是统筹城乡社会发展的关键所在。对于由城乡经济社会二元结构造成的中国城乡公共物品供给二元化格局，理论界的学者从各个侧面进行了研究，有的从统筹二元财政结构的角度进行了研究，有的从统筹二元社会保障问题进行了研究，还有的对城乡卫生资源配置和城乡生活质量差距进行了比较研究，也有学者对统筹城乡公共物品供给问题进行了研究，但其研究主要集中在对现状的描述和政策的把握上。显然，对这一问题的研究还远远不够。作者以“城乡公共物品供给均衡化”为基本命题，因为公共物品涉及每一个老百姓的切身利益，是有关民生的重要问题，与中国特色的经济社会发展密切相关，并且“均衡化”更含有普遍、人人享有、公平、协调、和谐之意，统筹城乡公共物品供给的宗旨就在于为社会公众提供均衡的、在不同阶段具有不同标准的公共物品，使城乡居民共享改革发展的成果。通过研究，能够推动国内理论界对于统筹城乡公共物品供给问题的研究更加深入。

4.有助于深化对社会主义城乡关系理论的研究。城市和农村是构成社会两个密不可分的组成部分，城乡公共物品均衡供给是一定社会条件下经济关系、政治关系、文化关系、社会关系等诸多因素在城市和农村两者关系上的集中体现。正确处理好城乡关系就是要把城市与农村公共物品供给放在整个国民经济发展的大系统中去考虑，不能厚此薄彼、偏顾一方，以实现整个社会系统的良性运行。用这种思路研究城乡公共物品供给问题，就跳出了传统的就农村论农村、就城市论城市的局限，而站在国民经济全局的角度研究城乡公共物品均衡供给，这也正是作者的立意所在。

新中国成立初期，中国学者对城乡关系的研究总体上是以政策性应用研究为主。改革开放以来，中国的城乡发展差距急剧扩大，城乡关系成为理论界一个不可回避的研究领域，国内的研究绝大多数集中在宏观层面，围绕社会热点展开讨论，如城乡关系不协调对中国经济社会发展造成的危害，城乡关系转型与城市化发展，如何通过消除城乡分离与对立解决“三农”问题进而实现城乡一体化，构建和谐城乡关系需要哪些方面的制度保障和政策供给，等等。这些只从宏观上进行的研究对于切实解决中国现代化进程中所面临的各种具体问题显然有些不够深入。本书作者以公共物品供给为切入点，从微观视角来研究中国特色社会主义条件下城乡关系的演进规律，认为按照城乡关系演进的客观规律要求，公共物品供给的制度、机制要实现不同层次的创新，要改革计划经济体制下形成的“城乡分治”的各种制度，校正严重失衡的城乡公共物品供给，把城市和农村作为一个整体统一筹划，构建全新的城乡公共物品均衡供给的战略框架，使中国城乡关系真正趋向协调。

马克思主义的城乡融合理论是以城乡关系和社会分工发展的科学考察为基础的，包含着城乡经济、社会、生活方式全面融合的丰富内容。在城乡关系的发展趋向上，马克思主义理论提出，未来社会将实现城乡融合，而达到城乡融合是一个漫长的社会历史过程。要通过大力发展社会生产力以及伴随着工业化、现代化、城市化来最终实现城乡融合，实现城乡一体化的最高境界。本书作者在马克思主义城乡融合理论中求解城乡二元公共物品供给转型目标和城乡公共物品供给体制目标，并对其可行性及特征进行展望，试图在构建符合中国国情的城乡公共物品供给目标模式中有所作为，从而深化对社会主义城乡关系理论的研究。

因此，作者以马克思主义城乡融合理论、社会主义共同富裕思想和科学发展观为立论依据，从经济社会结构转型的视角，对城乡二元公共物品供给进行研究，是一个集理论价值、现实意义于一体的问题，是一个影响深远的战略性问题，它不仅仅关系到农民、农村，也关乎国家的整体发展。

具体而言，作者在本书中，首先明确城乡公共物品均衡供给的研究思路和技术路线；从公共物品供给与统筹城乡经济社会发展的相互关系出发，以马克思主义城乡融合理论、社会主义共同富裕思想、科学发展观和统筹城乡发展为立论依据，将公共物品供给模式的演变与工业化、城市化、现代化等导致经济社会结构转型的关系因素结合起来，探讨了城乡二元公共物品供给体系形成的历史渊源；客观分析了我国城乡公共物品供给的现状及其存在问题；通过分析国外政府缩小城乡公共物品供给差距的成功经验，剖析了我国城乡公共物品供给的指导思想、原则和约束条件，提出适应经济社会转型以及城乡一体化下的目标模式的基本特征；在此基础上提出适合我国国情的城乡公共物品均衡供给的策略选择与现实路径。

城乡供水一体化调研篇(2)

市政基础设施规划方面实现城市与乡镇一体化的思考，实现市政基础设施城市与乡镇之间共建共享目标，为处理城市与乡镇矛盾，缩小城市与乡镇发展之间的差距提供基础平台，协调城市与乡镇经济社会发展，促进社会主义和谐社会的建设及全面实现小康社会和现代化建设。

近年来，我市基础设施建设快速发展，全市基础设施投资不断加大，但我市处于国家的西部地区，市政基础设施建设水平相对落后，所以在国家大力促进城市与乡镇一体化发展的阶段，怎么样实现市政基础设施达到城市与乡镇一体化，对社会经济发展提供保障基础显得尤为重要。

1城市与乡镇一体化市政基础设施必要性

实现城市与乡镇经济社会发展一体化目标，要加快城市与乡镇一体化建设规划的步调。 市政基础设施作为区域社会经济发展的基本保障和基础条件，为城市与乡镇一体化发展提供了不行或缺的硬件环境，是城市与乡镇关系中各种网络要素流的依靠与保障，它保障城市与乡镇生产、生活等各项社会活动正常运行。城市与乡镇市政基础设施的建设与发展水平不但影响区域经济的发展，并且是民众最关心的民生难题之一。城市与乡镇市政基础设施统筹规划作为城市与乡镇一体化发展中必不缺少的关键环节，现在却缺乏系统的基本理论依据及相关法律法规的支撑。各地规划编制依据存在巨大差距，村镇设施规划标准与城市规划标准差距尤其突出，怎么样实现城市与乡镇市政基础设施一体化发展是关键所在。

2城市与乡镇一体化市政基础设施规划思路

城市与乡镇市政基础设施一体化并不料味着经过规划使得镇乡、村庄的市政基础设施建设水平与城市的水平相当，而是找到合适农村市政基础设施的标准和模式，在其经济社会水平下让人民拥有与其对应的市政基础设施发展平台。

城市与乡镇一体化市政基础设施规划应依照相关的原则，着重于城镇与乡村市政基础设施怎么样实现一体化发展，全面的考虑市政基础设施项目的选择类型、规划中量的标准调控、指标大小、规划方法等内容。做到资源可行的配置与共享，对县镇及乡、村庄市政基础设施规划建设做具体合宜的安顿，成为城市规划、镇、乡及村庄规划的可行参考对象。努力对不一样的性质的区域采取不一样的对策去实现共同的目的，便是使不管是城镇的居民或是乡村的居民都能享用市政基础设施给他们带去的生活生产上的便利和益处，为本地的经济社会发展创造一个十分好的支撑基础。

3城市与乡镇一体化市政基础设施规划原则

城市与乡镇市政基础设施一体化规划有关的专项、等级、内容多元化，必要调节不一样空间层次、不一样单位、不一样专业领域的内容，所以在规划整个过程中必要贯彻以调整城市与乡镇协调发展为重点，创建一个持续协调发展的市政基础设施建设平台，促进本地社会、经济、环境可持续健康发展必要遵守的原则是： （1）、因地制宜原则，一方面要参考全市上位规划对市政基础设施在大层面上的规划安顿，其他方面也要符合本地发展实际情况，符合城镇发展及乡、村庄发展的特征，使规划具有可行性。 （2）、城市与乡镇交互发展原则，不仅提升城镇基础设施建设发展水平，充实发挥城镇对农村的辐射带动作用，又要促进农村基础设施的设施发展进度，为农村创造一个十分好的基础发展平台，实现城镇和乡村两者之间双向交互发展。 （3）、区域空间整体协调发展原则，市政基础设施中电力、电信网络规划、防灾、生态建设等好多部分都必要从区域空间来整体规划协调，这不一样类型空间开局必然存在矛盾，所以以区域整体观念来协调各个类型的市政基础设施规划及市政基础设施与城市建设之间的矛盾，既方便于城市与乡镇之间协调发展，也避免了重复建设。

（4）、以人为本、综合发展原则，城市与乡镇市政基础设施一体化是以提升城市与乡镇居民特别是农民的生活水平为宗旨，努力缩小城市与乡镇市政基础设施建设差距为目标。坚持以人为本、城市与乡镇市政基础设施综合发展原则，使得市政基础设施建设规划布局方便于提升居民生活生产质量，方便于创造具有公平公正的社会发展物质支撑基础，合理布局，节约有限的资源。

4城市与乡镇一体化市政基础设施规划内容

由于城市与乡镇一体化基础设施规划还处于摸索阶段，所以在研究市政基础设施城市与乡镇一体化规划应涵盖的内容，在以往的市政基础设施的内容进行了分类概括，分为水系统、能源信息系统、安全防灾系统、生态环境系统四个部分，水系统就包括水资源开发应用、水源保护、城镇的给排水系统、农村的安全饮水工程等方面内容，能源信息系统涵盖县域整个电力、电信网络（网络就是用物理链路将各个孤立的工作站或主机相连在一起，组成数据链路，从而达到资源共享和通信的目的）设施建设、城镇供热、燃气供应设施规划建设及农村因地制宜的方式选取。安全防灾系统是从整个县域上位规划对其宏观层面的总体调控原来分析防洪、防震、消防、地质灾害及人防建设应采用的对策与方法。生态环境系统主要包括环境保护、生态环境建设及环境卫生设施建设等方面的内容。

1、 城市与乡镇水系统规划

（1）.研究现状（了解现状水资源情况、供水设施建设情况等）（2）.城市与乡镇供水规划（城市与乡镇给水水源规划、城市与乡镇给水工程规划、水资源开发应用策略） （3）.城市与乡镇排水规划（城市与乡镇污水处理设施建设、城市与乡镇排水设施系统建设等）

2、城市与乡镇能源信息系统规划 ：（1）研究现状；（2）城市与乡镇电信网络规划；（3）城市与乡镇电力规划；（4）城市与乡镇供热规划 ；（5）城市与乡镇燃气规划

城乡供水一体化调研篇(3)

关键词：新型城镇化 基本公共服务 均等化 政府职能

2010年中国GDP总产值跃居世界第二，2012年第一产业比重下降至10%以下，我国工业化基本实现，而城镇化处于加速发展时期。在取得瞩目成就的同时，也出现了众多问题。其中最大的问题是基本公共服务在城市和农村差异巨大。而新型城镇化是解决基本公共服务均等化的重要途径。“十二五”规划中强调要“优化城市化布局和形态，加强城镇化管理，不断提升城镇化的质量和水平”，同时，新型城镇化强调了能与之匹配的公共服务能力的重要性，新型城镇化的建设与政府提供基本公共服务的水平应是齐头并进的。

一、推进新型城镇化的必要性

（一）扩大内需战略的需要

在后国际经济危机时期，发达经济体需求依然不足，我国出口受阻，扩大内需已经成为当务之急。新型城镇化不仅能拉动内需，而且能促进我国发展模式进行转型。原因在于：一是农村人口城镇化后消费模式将会发生改变，消费总量将得到提升。据统计，每新增1000万城镇人口，每年可带动消费需求增加1000亿元以上[1]。二是拉动投资需求。从投资需求来看，若每增加一个城镇人口，随之将至少带动10万元的城镇固定资产的投资。三是农民收入水平将提高带来需求增加。随着农村剩余劳动力向城镇转移，农村居民的人均占有资源会相应增加，有利于促进大机器的推广，更快速地提升生产效率，这将大幅增加农民年收入水平。

（二）实现社会公平正义和社会和谐的需要

专家认为，新型城镇化是为了满足解决日益突出的城乡差距和矛盾的内在要求，是实现公平正义和社会和谐发展目标的重要途径。2009年城乡居民收入差距达到3.33：1，是1985年以来第二个城乡差距最大的年份。从居民恩格尔系数来看，目前城镇已经下降到32.6%，而农村仍达42.1%。实际上，中国城乡发展不平衡，不仅仅因为长期以来城乡二元结构的不合理导致的城乡居民收入持续扩大，更在于城乡二元的医疗、教育、社保、社会服务等发面的鸿沟，迟迟没有成功跨越。当前中国城乡二元结构矛盾突出，已经成为制约城乡协调发展、消除城乡差别的主要制度障碍。

二、新型城镇化与推进基本公共服务均等化之间的关系

（一）我国已经具备推进基本公共服务均等化的基本条件

当前我国社会城乡基本公共服务均等化的实施与推进，是在我国社会经济迅速发展、社会二元结构逐渐解体、政府职能的现代转型和社会公民意识、权利意识开始觉醒的背景下展开的。应该说，改革开放以来，我国社会正在发生一系列的变化，这些变化在日益改变我国社会城乡二元结构、僵化的制度体系和尚待完善的经济基础的同时，也为我国社会城乡基本公共服务均等化的实施与推进创造了越来越有利的社会基础条件。

（二）新型城镇化和基本公共服务均等化二者之间相互影响、相互促进

新型城镇化为公共服务供给提供制度支持，公共服务水平的提升又充实了新型城镇化的内涵。新型城镇化要求城乡一体化发展、大中小城市和小城镇协调发展。新型城镇化要求把基本公共服务纳入新型城镇化的内涵之中，这既有助于扩大公共服务的辐射范围，提高公共服务的质量，从而促进改善民生，又充分体现了对政府公共服务的供给的重视，公共服务水平的提升对推进新型城镇化有着重要意义。

（三）基本公共服务均等化是新型城镇化推进过程中必须面对的环节

新型城镇化要求加快实现以城市带动农村、以工业促进农业的局面，需要加大基本公共服务均等化的力度，实现统筹城乡发展，促进包括交通、供水、供电、煤气等在内的基础设施建设以及包括教育、就业、医疗卫生、社会保障等在内的公共服务体系建设，努力实现城乡居民公共服务的无差别化，使改革发展的成果覆盖到城乡每一位居民。

三、我国城镇化进程中基本公共服务的现状及问题分析

义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障、公共就业服务、公共安全是广大城乡居民最关心、最迫切的公共服务，是建立社会安全网、保障全体社会成员基本生存权和发展权所必须提供的公共服务，并成为现阶段我国基本公共服务的主要内容[2]。“十二五”规划纲要指出，“坚持以人为本、服务为先，履行政府公共服务职责，提高政府保障能力，逐步缩小城乡区域间基本公共服务差距。”

（一）公共教育服务特别是义务教育服务不足，教育资源配置存在城乡以及区域不均衡问题

具体表现在几个方面：一是我国的教育投入不足产生的教育事业与其他社会发展事业在整个国民经济再分配过程中比例较小。二是我国的教育资源配置存在城乡间的不均衡问题。长期以来，农村教育经费投入严重不足，城乡教育资源分步差距较大，教育不公平的问题未能有效解决。三是我国教育资源投入的区域不均衡也是导致教育事业发展不均衡的重要原因。

（二）政府不能满足社会充分就业的需要，社会就业压力依然很大

当前我国社会充分就业问题表现在以下几个方面：一是城乡就业人口的劳动资本价值差异导致的就业层次和地域上的差异；二是农村就业人口流动以及农村就业人口权益保障仍然存在问题；三是城市就业机会区域严格和封闭，不利于就业人口的流动和充分就业。这些问题的广泛存在，强化了外来工对城市社会的不认同感甚至敌意，往往带来恶劣的社会后果。

（三）公共医疗卫生保障事业发展滞后于经济发展，资源配置存在城乡一级区域不均衡问题

公共医疗卫生保障事业是保证国民健康权的必要条件和基本前提。首先，城乡医疗卫生事业资源配置存在差异。农村地区不仅卫生资源总量不及城市，而且普遍存在医务人员业务水平低、医疗设施差等问题。其次，农村社会保障制度建设滞后。虽然城镇以五大社会保险为主体的制度体系，经过多次改革，逐渐完善，而农村社会保障制度建设尚处于起步阶段，农村居民保障水平远低于城市居民。

（四）我国在实施与推进城乡基本公共服务均等化过程中存在管理体制与管理机制的问题

在管理体制上，一是未能清晰界定与划分公共服务均等化发展管理主体的职责与权力，从而导致了不同管理主体之间职权的模糊性；二是未能对不同管理主体之间的职权与事权给予明细的界定与区分，从而导致了职权与事权的相互分离性。在管理机制上，一是未能根据城乡基本公共服务均等化推进与实施的要求建立起相对完善的管理与具体运作机制，从而影响了城乡基本公共服务均等化的有效推进与实施；二是已建立或形成的相关机制之间缺乏有效的关联性，从而影响和制约了科学与健全的管理体制与管理机制的形成与构建。

四、新型城镇化进程中解决基本公共服务均等化的途径

城乡一体化的本质是城乡融合，而不等同于城乡一样化。城乡一体化就是要把工业和农业、城市与乡村、城镇居民和农村居民作为一个整体，统筹谋划、综合研究，通过体制改革和政策调整，促进城乡在建设规划、产业发展、市场信息、政策措施等相互融合，互为资源，让农民享受到与城镇居民同样的文明和待遇，使城乡经济社会全面、协调、可持续发展。

（一）发展城镇中小企业和第三产业

城镇化是基于“发展红利”的概念之上，是世界经济由“国际分工”向“全球经济一体化”格局转变过程中产生的理念。它表明，当经济主体从一个较低级平台向一个较高级平台整合时，由于生产要素组合的趋好、资源配置的优化、专业分工的趋强、发展成本的规模化，使得发展红利呈非线性增长。从投资“机会成本”的原理出发，由于中小城市、镇、乡的土地、旧房等交易成本较低，从而提高了资本的回报率，其对GDP的贡献也高过大中城市，用同样的投资可以产生更大的效益，因此应大力发展城镇中小企业和第三产业。

（二）转变农民工身份，逐步使社保统一化

农民工是我国经济社会转型时期形成的一个规模庞大的特殊群体。30多年来，这个特殊群体在为工业化、城市化做出历史性巨大贡献的同时，却难以公平分享改革发展成果。当前我国已处在快速城镇化时期，无论行现实需求还是发展趋势来看，都需要尽快实现农民工市民化。农民工在全国范围内跨区域流动越来越频繁，应当尽快出台全国统一的农民工基本服务相关政策，保障农民工无论在什么地区就业，都能享受到与该地区户籍居民大致相同的基本公共服务。要抓紧建立包括基本医疗保险在内的农民工基本社会保障制度，在解决农民工基本医疗保障的同时，探索衔接新型农村合作医疗制度和城镇基本医疗制度的有效途径。

（三）明确政府主体责任，使公共服务供给方式多样化

公共服务提供的主体是政府，实现基本公共服务均等化是政府的义务，是人民权利的表达。当前基本公共服务存在供给总量不足的问题，当中一个主要原因就是公共服务供给的制度保障机制不完善，而制度性的保障恰是每项政策得以落实的基础。责任的缺失导致公共服务中引入市场机制的困难，明确在公共服务供给过程中，政府处于主导地位，市场为辅助地位，政府承担公共服务的主体责任这点十分重要的。政府与市场一主多元的模式是当前我国公共服务有效提供的最优模式。

参考文献：

[1]中国（海南）改革发展研究院.“十二五”城乡一体化趋势与挑战[M].北京：中国长安出版社，2010

[2]安应民.构建均衡发展机制——我国城乡基本公共服务均等化研究[M].北京：中国经济出版社，2011

[3]王桂新.中国城市化的健康发展之路[J].领导之友，2010（3）：44—46

[4]汝信，陆学艺，李培林.2011年中国社会形势分析与预测[M].社会科学文献文版社，2011：11—12

[5]联合国开发计划署.人类发展报告2010[EB/OL].教育规划与战略研究网，2011—07—12

[6]]JamesM. Ferris and Elizabeth Graddy ， Organizational Choices for Public Service Supply. Journal of Law ， Economics & Organization，1994 ，（1）：126-141

[7] R. C. Mascarenhas，reform of the public service in Australia and new Zealand. An International

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[8]Gregory，R.J. ，Social cap ital theory and administrative reform：Maintaining ethical probity in public service.PublicAdministration Review，1999 （59）

城乡供水一体化调研篇(4)

关键词：社会保障；城乡差异；城乡二元结构

在人类社会的漫长发展过程中影响其最为深远和广泛的制度之一就是社会保障制度。能够确保社会发展和稳定的重要途径就是社会保障制度的不断建立和完善。社会保障制度的发展要依靠经济的发展为其带来强劲的动力，同时制约其发展的还有政治制度。虽然目前我国的社会保障制度正在不断地得到完善，但从整体上来讲还任然处于起步阶段，在许多方面还有待完善。

一 社会保障的概念分析

社会保障的概念随着社会实践的不断深入和发展也在不断地发展和完善。尽管经历多年的发展，目前人们对社会保障的概念仍未达成一致的认识，对于社会保障的理解不同的国家之间也存在差异。不同时代，不同国家有不同的表述，其内容也随着社会经济的发展而日益丰富。然而，作为一种制度，社会保障的宗旨就是在为社会成员提供基本生活保证，从而减轻社会矛盾，维系社会安定。

二 中国社会保障制度中存在的不足之处

中国的社会保障制度经历了社会转型带来的收入差距扩大、贫富分化加剧的影响。加之中国改革开放之后在政治、经济、文化、等方面取得了长足的发展，但也出现了新情况、新问题、新情况。这一方面促进了社会保障制度的自我完善和发展，另一方面也衍生出新的问题。其中最受公众关注的问题便是城乡社会保障的不公平问题。

（一）严重失衡的城乡二元社会保障发展模式

影响农村社保制度发展的二元结构主要体现在下面几各方面：

第一，重城市、轻农村的城乡公共物品供给造成农村社会保障发展落后于城市

中国早在1997年就建立了城市居民包括养老、医疗、失业在内的社会保障制度。并与1998年对城市社会保障实施统一管理，管理体制趋于成熟、规范。而农村的社会保障发展要晚于城市且存在诸多问题，如农村社会保障存在多头管理的现象，不同的社会保障内容分属不同的管理部门，管理体制落后且缺乏科学性，缺乏效率性。在公共物品供给上，城市由国家财政提供支持，农村却要通过乡统筹、村提留、义务工和积累工的形式靠农民自身解决，国家仅给予个别补助。公共物品供给制度上的非均衡发展造成农村社会保障发展落后于城市。

第二，进一步扩大城乡居民的收入差距，造成社会发展失衡

在解决居民最基本的吃喝问题之后，城乡居民生活品质的提高更多的取决于公共消费水平的提高。城市地区拥有者相对完善的公共服务体系，且拥有者相对健全的社会保障体系和制度。而农村地区的建设远远落后于城市地区，有些地方的设施很陈旧、很老化，有的甚至连基本的设施都没有。农村居民如果想像城市居民一样享受到完善的基础设施和生活质量就意味着要付出更多。不断扩大的城乡居民收入之间的差距造成社会发展的不平衡。

第三，约束了农村经济发展

由于农村公共物品供给的滞后使得农民不得不选择自行进行公共物品的自我提供。但是，在农民的收入水平很低，收入增长又是非常缓慢的，在这样的压力下使得一些农民不得不通过其他方式进行公共物品的提供，这些都导致和延迟了农村的城镇化和工业化进程，束缚了农村经济的发展。

城乡之间的二元式社会保障结构成为导致农村社会保障制度落后的根源所在。如果这种状况不能得到改善，那么城乡协调发展也就无从谈起。因此要实现城乡协调发展，必须从完善城乡公共物品供给入手。

（二）社会保障水平的差异

目前城市的社会保障项目相对全，所占GDP的比重也相对较大而农村社会保障的项目较城市少所占GDP比重也比城市小。城乡之间的社会保障水平差距较大，这是导致城乡间社会保障不公的又一重要原因。

三 促进城乡社会保障协调的发展的对策

（一）破除城乡二元结构，不断实现城乡统筹发展

要真正的实现城乡间社会保障的均衡、协调发展就必须正视城乡间社保体制和水平上的差异，就要从根源上下手真正打破城乡二元结构实现城乡统筹发展。

第一，优化保障资源，促进保障水平的提高

缺少资金是社会保障制度发展中不可回避的问题。我国应当切实不断完善社会保障体制，促进社会保障资金的增长，利用有限的资源来支援农村社会保障的发展。优化城市社会保障项目，使其更加规范合理。同时合理控制城市社会保障水平的过快增长，避免城乡社会保障水平差距的扩大。积极促进农村社会保障水平的提高，促进城乡间的统筹发展。

第二，优化管理体制，建立统一的管理机构

从管理体系上讲要不断打破城乡社保管理体系不统一，不规范的问题，建立全国统一的社会保障管理机构，同时加强对社会保障管理体系的监督，使其实现正规化和透明化。完善社会保障管理的手段，利用现代科技和计算机技术，实现社会保障管理的现代化提高社会保障管理效率和水平。

（二）建立强有力地社会保障监督机制

第一，建立严密的财务监督机制，加强对社会保障基金的监管

社会保障基金监督委员会要定期对社会保障基金管理机构的财务状况和基金的使用情况进行审查。公开基金使用账目，是资金使用透明化，方便受益人查询和监督。

第二，完善社会保障监督立法，保障监督的约束力

社会保障监督立法体系还不是很健全，因而其法律的监督和约束力还不是很充分。必须要不断地完善社会保障的监督立法体系，做到有法可依，同时增强执法者的责任感，做到有法必依，从而增强其监督约束的力度，保证社会保障制度健康发展。

社会保障的发展关系社会的安定和谐，健全的社会保障制度是社会进步繁荣的体现。努力完善社会保障制度实现城乡社会保障制度的协调发展个关系到社会公平的实现。积极发展社会保障制度使其真正成为惠及人民的有效途径。■

参考文献

[1] 丁建定，当代社会保障研究中存在的主要问题，吉林大学社会科学学报，2003

[2] 何平，中国养老保险基金测算，社会保障制度，2001

[3] 王思斌，当代中国社会保障制度的断裂与弥合，中国特色社会主义研究，2004

[4] 郑功成，《收入分配改革与中国社会保障发展战略》，第四届中国社会保障论坛，北京，2010

[5] 郑功成，《中国社会保障30年》，北京，人民出版社，2008

城乡供水一体化调研篇(5)

【关键词】城乡基本公共服务 均等化 文献综述

党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”，党的十七大报告再次做了强调。随着基本服务均等化的理论研究和实践应用不断深入，城乡均等化进程取得了初步成效，维护社会稳定，缩小贫富差距，为十报告中提出的“2020年实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番”这一倍增计划奠定了良好的基础。

一、文献综述

（1）对城乡基本服务均等化形成的过程研究。韦江绿（2011）认为需要针对不同区域发展的阶段特征，有选择地运用过程手段在后果均等与形式均等之间进行调解，并将其分为三个阶段：一是形式均等的初始均匀阶段。二是转化过程的过渡均衡阶段。三是全面均等的优质均质阶段。张京祥（2012）对其三个阶段进行解释：“均匀阶段”，是指实现最低水平的基本公共服务设施布局在地域内的全覆盖阶段，是强调“保量”的基本阶段；“均衡阶段”，是实现由“保量”到“保质”的过渡阶段，强调通过空间布局的调整来实现基本公共服务设施布局的总体合理；“均质阶段”，是均等化的高水平阶段，这不仅需要空间规划的努力，更重要的是通过相关体制创新来推进优质服务资源（如师资、医技人员等）的合理配置与流动。

（2）实现均等化目标的标准界定的问题（常修泽，2007；宋迎法，2007）中，刘增禄（2011）认为公共服务均等化的实质是公平，并针对社会公正的功能性结构由分配的结果公正、起点公正和过程公正三个要素构成。提出了基本公共服务的三大原则：一是受益均等原则，即基本公共服务的供给水平应该平均，所有地区和所有个人都应该享受到这一水平以上的公共服务。二是主体广泛原则，即实现社会的最大多数成员能够享受到政府提供的基本公共服务。三是优惠合理原则，即政府必须公开特殊优惠的合理标准和享受范围，否则对一部分人的优惠就将变成对另一部分人的歧视。骆永民（2011）总结了均等化状态的标准，并对其中最为重要的三种：结果均等、福利均等和功利主义均等。发现城市化和工业反哺农业是工农业人均产出实现均衡的必要条件，但工业对农业的反哺应有一定的限度；如果不考虑政策的制定和实施成本，则功利主义均等所对应的政策安排，无论是在政策敏感度还是在对城乡居民福利效果的比较分析中，均处于最优的位置。

（3）对产生城乡不均等的原因分析。耿新卫（2011）从三个因素分别进行分析：一是城乡二元结构的宏观因素，城乡分割的二元体制直接影响基层政府对农村基本公共服务的投入，不利于广大农村人口享受平等的国民待遇，它是造成农村基本公共服务非均等化的制度性根源。二是公共财政制度的中观因素，国家财政支出偏向城市，以及“分税制”财政管理体制存在内在缺陷。三是公共服务供给机制的微观因素，供给主体单一，责任缺失，以及供给结构不合理。陈文权和张欣（2008）从技术、城乡体制、与政府关系、财政体制和经济基础等五个方面较为系统地分析了我国现期城乡非均等的原因。

二、评价

（1）在政策分析时，我国学者往往忽略国外的理论支持，凭借直觉来判断政策的有效性与实用性。福利经济学关于公共服务均等化会对社会福利和公平产生巨大影响的观点，对于研究我国公共服务均等化问题提供了一些基本的判断标准。区域经济学的市场协调论和政府协调论指明了区域均衡发展与公共服务均等化的动态演化趋势，尤其是新经济增长理论对于人力资本流动有助于区域发展收敛的研究，揭示出公共服务均等化提供的最优选择是先发展起以教育、医疗卫生和社会保障为代表的人力资本型公共服务。公共经济学关于不同级次政府公共服务职能的划分，财政均衡的达成条件，县际之间的纵向和横向博弈的研究则拓展了公共服务均等化的对策设计思路。

（2）我国学者在实证研究城乡基本公共服务均等化问题时存在着“机会主义”，进行现状调查时，并未对基本公共服务进行全面调查，而是仅选取其中的一个或两个方面，例如：教育、医疗等，对其进行调查，而对基础设施、社会保障等方面称其特点不突出，一言以蔽之，以偏概全，最后得出全局的政策建议并不能令人信服。笔者认为有两条途径可以避免这个问题，一是纵向研究，即重点分析基本公共服务项下的某一类。例如医疗，可将其划分为个小类如下：常住人口（万人）；卫生机构（个）；医院（所）；实有床位（张）；卫生人员（人）；卫生技术人员（人）；执业（助理）医师（人）；注册护士（人）等。在此基础上进行调查，进行数据分析，提出针对城乡基本医疗服务均等化的政策建议。二是横向研究，对基本公共服务所有项进行调查，而每一项目均有侧重点，每一侧重点具有相关性。例如了解财政对城乡基本服务均等化的影响，可以调查教育、医疗、社会保障、基础设施等方面城市与乡镇的民众需求与财政供给。分析其差距与矛盾，处理数据，然后提出财政对城乡基本公共服务均等化的政策建议。通过以上两种方法，均能取得有效性较强的政策建议。

（3）国家“十二五”规划纲要再次提出要加快推进基本公共服务均等化的要求。现阶段，加快推进城乡基本公共服务均等化是政府的工作重点，“加快推进”也表明着政府工作重点的转移，因而学术界的研究重点也应该发生转移，不能再仅限于概念的解释与现状的泛泛分析。至于如何“加快推进”均等化，应当比较分析现阶段实行的财政政策是否起到效果，引入市场机制是否能提升效率，借鉴国外的经验能否加快均等化进程等。

参考文献：

城乡供水一体化调研篇(6)

关键词：老年人；城市；农村；收入来源；支出

中图分类号：F127文献标识码：A

老年人是社会的弱势群体。他们能否拥有美满的晚年生活，关键是他们的经济水平如何。一直以来，经济是基础，因此关于老年人的经济状况的研究是一个备受关注的问题。老年人的经济状况是养老体系中一个非常重要的支持环节。广州作为改革开放的前沿阵地，三十年来广州的经济发展取得了翻天覆地的变化。2005年广州市1%人口抽样数据显示，全市常住人口中，65岁及以上的人口为71.69万人，占常住总人口的7.56%。与第五次全国人口普查相比，上升了1.46个百分点，与经济高速发展的同时，广州市人口老龄化也逐渐加大。因此，在构建和谐社会的过程中，关注和解决老龄化问题显得尤为迫切。关于地区人口老龄化的研究是对老龄化问题深入研究的一个方向。如何全面把握地区的人口老龄化状况，分析经济状况是基础。

一、文献回顾

回顾以往文献，有学者通过实证资料的分析得到结论：我国老年人的主要生活来源虽然仍是以家庭成员供养为主，但是比例已经下降，退休金上升到第二位，子女供给下降到第三位。中国老年人的自身经济能力已经增强，对家庭成员供养的依赖度下降。男性和女性老年人、城乡老年人、各省市自治区老年人的主要生活来源构成依然存在巨大差异（杜鹏，武超，1998，2006；宋健，2006）。也有些学者针对北京、上海等地的老年人经济状况进行了实证研究。但是，针对广州老年人的经济状况研究较少，在这样的情况下，为了弥补实证资料的不足，本文对两次调查数据进行比较分析，以期对广州市老年人经济状况获得全面和深入的了解。

二、调查对象说明

广州市老龄委与中山大学人口研究所合作，分别于1998年和2008年进行了两次老年人生活状况的问卷调查，1998年回收的调查问卷中，有效样本量2，000个，其中城市老年人有效样本1，400个，男性占50.2%，女性占49.8%；农村老年人有效样本600个，男性占42.0%，女性占58.0%。

2008年回收的调查问卷中，有效样本量2，403个，其中城市老年人有效样本1，501个，男性占47.5%，女性占52.5%；农村老年人有效样本902个，男性占45.4%，女性占54.6%。

三、调查方法和内容

两次均采用非自填式问卷进行调查，在所确定的调查社区提供的老年人名单中随机抽取样本，两次调查指标大致一样，调查内容80%相似，有助于进行比较分析。在调查过程中，收入和支出都是属于较敏感问题，数据存在一定的偏差，所以研究结果仅能够反映大体情况。

四、老年人的经济现状与变化

老年人的经济现状主要从收入来源、收入水平、支出水平、支出结构进行分析。其中，收入来源又可划分为直接来源和间接来源。具体分析如下：

（一）城市老年人经济状况有了明显改善，而农村老年人的经济状况却很不理想。然而，在物质生活方面农村老年人满足程度更高一些。以60岁为界，衡量老人退休前后的经济状况，可以通过老年人对其退休前后收入的看法来看。2008年广州市城市老年人中，认为提高很多和略有提高的比例分别为13.3%和61.4%，合计比例超过70%，与1998年相比，高出了8个百分点，而农村老年人持这两种观点的比例分别为3.5%和25%，合计比例为28.5%，远远少于城市老年人，与1998年相比，仅是原来的一半。说明大部分城市老年个人收入比退休前提高了，而农村老年人收入提高的人不多，且与十年前相比，城市老年人经济状况有了明显改善，而农村老年人的经济状况却很不理想。64.6%的城市老年人认为所在家庭的收入水平已达到平均水平，而高于平均水平的仅有8%。农村老年人同样具有此看法。城市老年人对自己的经济状况满意的为28.6%，有60.4%的人认为是过得去的，与1998年相比，满意程度的比例下降了4.3个百分点，过得去的比例上升了5.1个百分点。另一方面，城市老年人对物质生活持满意态度的比例为22.2%，过得去的为67.7%，与前面的观点基本一致。而农村老年人对此持满意态度的为21%，过得去的比例为57.4%，均低于城市老年人，与1998年相比，持满意态度的比例降低了14.7个百分点，过得去的比例上升了7.9个百分点，对物质生活持满意态度的比例为13.8%，过得去的为72.3%。可见，近十年来，城市老年人退休后的经济状况有了明显提高，而农村老年人退休后的经济水平却下降了。虽然城市老年人对经济状况和物质生活的满意程度均高于农村老年人，但是在物质生活方面农村老年人更容易满足。

（二）城乡老年人月平均收入均有了明显提高，城乡差距十分明显，城市老年人内部的差距大于农村内部，各项收入中的变化且差距最大的是离退休金。从老年人的各项主要收入的平均值来看。如表1所示，近十年来，城乡老年人的月平均收入均有了明显提高，城市老年人的月平均收入增长了1.2倍，较农村老年人增长幅度大，城乡差距十分明显且呈扩大趋势。城市老年人内部的差距大于农村内部，城乡老年人各项收入中差距最大的是退休金，城市老年人子女供给的差距缩小，而农村老年人股份分红的差距也大大缩小了。与2006年城市居民月人均可支配收入1，654.3元和农村居民月人均纯收入649元比较，2008年城乡老年人上月平均收入稍微高些。然而，1998年城乡居民平均收入却低于1996年和2000年的居民水平。可见，老年人的收入有了较大的提高。在谈到各项收入来源与2007年相比发生的变化时，城市老年人各项收入来源中除离退休金方面76.3%的人有提高外，其他各项中绝大部分的人是基本不变的。农村老年人各项收入中的变化情况差异不大，工资变化情况中29.5%的人有增加，离退休金方面47.9%的人有提高，股份分红中75%的人略有提高，其余各项大部分人是基本不变的。（表1）

（三）城乡老年人的收入来源多样化，城市老年人收入绝大部分来源于退休金，农村老年人主要收入来自于子女供给和工资，租金收入成为比较重要的收入来源。城乡老年人对子女的依赖程度均有所下降。从城乡老年人的各项收入构成来看，如图1所示，城乡老年人的收入来源多样化，总体上十年来的变化不大。城市老年人收入的主要部分是退休金，占了绝大部分，且比1998年有所增加，对子女的依赖程度明显下降了；农村老年人的主要收入来自于子女供给和工资，子女供给比例有所下降，租金收入成为比较重要的收入来源。随着城市化发展，广州郊区的农民自建住房并出租给外来人口居住或从事商业活动等，租金收入成为了他们的主要收入之一。所以，广州市区以前的村落都成为了外来务工者聚集的地区，也就是常说的“城中村”。这是城市发展过程中必然出现的一种现象。政府与社会救济在老年人养老方面起到越来越大的作用。（图1）

（四）城市老年人再就业比例下降，科教文卫工作者的再就业几率较高，而农村老年人再就业比例增加，主要从事务农。老年人进入退休年龄，处于颐养天年的阶段。但是，也出现了部分老人仍在某些岗位上继续发挥光热。因此，老年人的再就业问题反映了他们观念的变化。2008年城市老年人中有3.6%的人再就业，与1998年相比，下降了4.5个百分点，主要从事与退休前相关的工作，其中科教文卫工作者的再就业几率较高。农村老年人中35.8%的人继续从事务农工作，与1998年相比上升了10个百分点。说明农村老年人由于其职业的特殊性，退休的概念对其而言是比较模糊的。

（五）城市老年人投资意识增强，投资多样化，农村老年人投资意识有待提高。老年人逐渐具有投资意识，理财也逐渐成为老年人关注的方面。调查显示，2007～2008年农村老年人仅有极个别拥有股票（1人）、基金（5人）、（3人），然而城市老年人参与股票、基金、、国债、民间集资等各项投资的人数远远高于农村老年人，尤其是基金拥有人数达到110人，占所有城市老年人的7.3%，有57%的老年人从中获利。其他的投资获利比例都高于基金，56人投资风险较大的股票，获利率达到62%，基本与1998年持平，说明城市老年人的投资意识较强，且获利率较高。但有专家指出，从老年人的心理和身体方面考虑，建议他们不要过多投资于风险较高的项目。

（六）大多数老人接受子女间接供养，城乡差距不大，但城市和农村内部差距大。家庭养老是我国的主要养老方式。子女赡养父母是应尽的责任，调查发现，并非所有子女每个月均给父母一定的金钱，往往是不定期的，一般是逢年过节的时候给的比较多些，而且采取了较为灵活的方式，如给予所需物品。在调查过程中，有部分老人反映有些子女考虑到老年人保管财务的能力较弱，因此不给金钱而是给予其物品。由调查结果可知，2007年90.2%的城市老年人和86.1%的农村老年人平均获得子女给的现金数目分别是1，853.4元和1，605.1元，但城乡内部贫富的差距很大，最高的均达到或接近50，000元；另外，83.2%的城市老年人和62.0%的农村老年人收到子女的物品，折合现金平均为507.7元和325.1元，城市内部的差距大于农村。可见，对于这一间接的供养方式，城市的接受程度更高一些，且体现了较高的灵活型供养方式。

（七）城乡老年人支出水平有所提高，城乡差距继续拉大，大部分老年人每月有结余且有储蓄的行为，储蓄的主要目的是养老和防病，已婚有配偶的老年人占据了储蓄老年人中的绝大部分。2008年城市老年人上月平均支出为1，466.3元，城市老年人之间的支出差距较大，与1998年相比，增加了825.4元。农村老年人每月平均支出345.6元远远低于城市老年人，与1998年相比增加了140.8元，城乡差距大幅拉大了，但农村老年人之间的支出水平差异不大。城乡老年人各项支出差距最大的均是医疗保健和食品支出两项。此外，值得注意的一点是，有3.8%的城市老年人和23.9%的农村老年人上月支出为0元，在调查中了解到，这些老人的子女考虑到老年人无法正常支出或购买相应商品，其中不少是病患，所以就代为购买或添置。城乡老年人上月各项支出金额与2007年平均每月支出情况相比，大部分人认为基本维持不变，食品、水电、房租、管理费支出方面有部分人认为略有增加，这可能与近两年的宏观经济形势有关，影响了老年人的生活支出水平。

2008年70.5%的城市老年人和52.9%的农村老年人每月有结余，比1998年分别下降了3.8和13.9个百分点。2008年城乡老年人拥有银行储蓄的比例分别为62.5%和60.8%，与1998年相比，城市基本保持不变，农村增长了近10个百分点，因此城乡差距明显缩小。老年人储蓄的主要目的是养老和防病。城乡有储蓄的老年人中不同婚姻状况存在明显差异，有储蓄行为的老年人中已婚配偶在的老年人占了绝大部分。

（八）食品支出占据城乡老年人支出中的大部分，各项支出的变化中城乡老年人差异较大。从支出结构来看，2008年城乡老年人的支出比较集中，城市老年人的食品支出平均比例为56.8%，而农村老年人此项支出高出11个百分点，在某种程度上也说明城市老年人达到了温饱水平，而农村老年人还处于贫困状态。其次是房屋水电和管理费此项，城乡支出比例差别较大分别为17.6%和8.3%，城市高于农村近10个百分点。近十年来，广州城市老年人的食品、衣服、人情往来、交通、娱乐支出比例有所下降，下降幅度最大的是食品支出，降低了3.7个百分点，房屋、水电、管理费和医疗保健的比例上升了，尤其医疗保健升高了4.1个百分点。广州农村老年人的衣服、交通、医疗保健、人情往来支出有所下降，下降幅度最大的是医疗保障支出，降低了7.1个百分点，食品、房租、水电、管理费、娱乐支出比例有所上升，上升幅度最大的是食品支出，升高了14.5个百分点。可见，城乡老年人的支出结构上存在较大差异，由于所处的生活环境的差异和消费观念的影响，城市老年人的生活成本较高，具有一定的保健意识，加上城市整体医疗消费水平较高，导致老年人医疗保健方面的支出明显升高了。农村老年人生活方式有了改变，支出多样化，医疗保健的支出大幅下降，这主要与我国实行的农村医疗保障制度明显改善了农村医疗水平以及与农村医疗消费水平较低有一定的关系。

五、结论

老年人是社会的弱势群体，当他们进入退休年龄后，随着身体的衰老，面临生活中的各种问题。基本的经济条件是他们能否度过欢乐的晚年的关键。根据本次调查研究，1998～2008年的十年间，无论从经济收入还是支出方面，城乡老年人的经济状况发生了较大的变化，总体上，经济水平提高了，收入来源多样化，但可以看到的是老年人的经济水平仍然比较低。

不可否认的是城乡差距仍然存在，但某些方面农村老年人的经济状况得到明显改善，因此缩小了城乡差距。老年人自我养老能力的提高，对子女的依赖程度减弱，从传统的家庭养老逐渐转化为以社会养老和自我养老为主，降低了家庭的负担。将来对于养老模式的改善应结合实际情况，适当把重心调整，关注农村老年人的养老模式是必要的。

（作者单位：1.南华工商学院；2.中山大学人口研究所）

主要参考文献：

[1]邬沧萍，姜向群.老年学概论.中国人民大学出版社，2006.5.

城乡供水一体化调研篇(7)

关键词：城乡融合；乡村旅游产业园区；乡村振兴；品牌建设

乡村旅游是充分利用农村的农业资源环境、田园生态景观、农业生产经营活动以及当地特有的农耕文化等元素，为人们提供休闲、娱乐、科普、观光、度假和农事体验的一种农业经营活动［1］（P58），是当前旅游产业发展的重要方向。乡村旅游业的发展不仅能够有力促进农村产业结构调整，还能为农产品销售、农民就业、农村环境改善等提供支撑。党的报告明确提出实施乡村振兴战略，推动城乡融合发展；2017年，我国出台《促进乡村旅游发展提质升级行动方案（2017年）》，要求加大乡村旅游投资。在政策和市场的不断推动下，乡村旅游迎来新的发展机遇，并得以迅猛发展。［2］（P92）农村旅游产业园区作为旅游产业集群发展的新载体，在推动旅游方式转换、农业产业结构调整、农业经济效益提升等方面发挥着重要作用。以产业园区形式引领农村旅游业发展，拓展旅游产业范围，完善农业旅游发展产业链，形成集群竞争优势，成为促进乡村旅游转型升级、推动城乡融合、加快乡村振兴战略落实的重要方式和途径。因此，加强城乡融合背景下乡村旅游产业园区开发的研究，为乡村旅游发展提供借鉴是十分必要的，具有巨大的经济社会价值和指导借鉴意义。

一、城乡融合对我国乡村旅游发展的促进作用

（一）城乡融合为乡村旅游发展提供了新动能城乡融合的加速推进，为实现农村资源精准定位，农业生产要素汇集，旅游资源价值在城乡融合中得以开发提供新动能。农村立足城乡差异确定优势定位、资源价值，谋求融合发展，这是促进城乡资源要素合理流动、构建城乡平等互惠融合发展的重要方式。其功能，一是城乡融合可推进乡村旅游基础设施和农村公共服务水平提升，引导更多城市资源下乡；二是城乡融合可推动城乡互惠大流动，以农产品为城乡沟通媒介，开辟农产品市场空间也促进城镇旅游资源的丰富；三是城乡融合可打开三产融合的路径，以乡村旅游带动农产品加工业发展和当地农业品牌的树立，推动传统的农业产业、农产品加工和服务业间产业融合力度；四是城乡融合可带动乡村振兴不断深入发展，引导更多科研、生产、销售、电商、物流、资金等政府和企业资源要素融入乡村旅游产业链，有力推动农村发展。［3］（P82）

（二）城乡融合为乡村旅游产业结构优化提供了新途径城乡融合为促进城乡统筹，并形成城乡良好互通，进而实现以城促乡，优化农村旅游产业结构，带动三产融合发展提供新途径。一是城乡融合为乡村旅游科学规划、合理发展提供了新思路，有助于各乡村因地制宜制定主导产业，构建以自身旅游资源为主导的符合市场发展需求的特色产业结构；二是城乡融合为乡村旅游新兴产业发展提供了发展渠道，通过城乡均质发展带动了移动互联等信息技术手段在农村的建设，并通过“互联网+农业旅游”的发展模式促进了农村电子商务和涉农服务业的等新兴行业的发展；三是城乡融合为乡村旅游业与文化产业的发展提供了融合契机，借助农业与文化创意产业的融合为乡村文化高附加值产品的营销提供了合适途径。［4］（P154）

（三）城乡融合为乡村旅游资源的获取提供了新渠道乡村旅游是城乡融合发展的重要体现，而城乡一体化的发展又为乡村旅游业提供了新的发展渠道。一是城乡融合能够更好地挖掘乡村旅游中的自然生态、农业经济、社会、农业文化、农业市场以及政策等相关资源，进而对农村自然生态、文化等进行深度开发和整体规划，为乡村旅游树立创意性品牌理念，提升乡村旅游的品质和吸引力；二是城乡融合能够更好地加强乡村基础设施建设和环境建设，为加强城乡区域合作研究，实现区域共同发展提供新途径，近卫为乡村旅游资源的对外推广奠定基础；三是城乡融合能够更好地促进乡村旅游资源与城镇逆城市化带来的人口转移需求更好地融合，促进城郊型乡村成为都市人的新生活空间的发展，进而构建宜游、宜居、宜业的新空间。

二、我国乡村旅游产业园区开发现状

（一）乡村旅游产业园区规模不断壮大，内容更加丰富园区开发主要是在农村已有的生态资源、产品资源、文化资源的基础上，对片区内的旅游业进行了整体开发，形成了具有观光休闲、科技展示、文化交流、亲子互动、购物娱乐等为一体的综合性旅游，成为实施乡村振兴战略的新抓手和全域旅游发展的新载体。近几年来，随着我国农村旅游产业的不断发展和政策的不断倾斜，全国很多地区都在开展乡村旅游产业园区的开发和建设活动，乡村旅游产业园数量和规模不断壮大，其内容也不仅局限于传统的观光休闲农业开发，更加注重引进新产业、新业态、新技术，着力拓展农业功能，加快融合发展，促进产业全面转型升级，从而焕发了农村旅游产业的活力。

（二）乡村旅游产业园区作用更加突出，内涵更加丰富乡村旅游产业园区作为我国乡村振兴和农业旅游的新载体，在促进农业结构转型升级和农业服务业发展等发展发挥着重要作用。作为农业旅游发展的新业态，其开发过程充分将观光农业、休闲农业、生态农业融合到园区建设中，实现了旅游理念与传统农业相结合，具有更加丰富的内涵。与传统观光农业旅游相比，乡村旅游产业园区在开发过程中不仅需要政府相关政策和优惠支撑，还能吸纳更多社会企业和社会资本的进入，从而为产业园区的发展提供了强有力支撑。社会企业和资本的入驻，也进一步促使乡村旅游产业园区的开发更加有针对性，能够在充分调研市场需求的基础上实现旅游资源开发的最大化和收益的最大化。

（三）乡村旅游产业园区开发更加注重人文性和服务性乡村旅游产业园区主要以旅游生产要素和消费服务业态集聚为核心，更加注重一二三产业的融合发展和满足多层次旅游体验需求。［5］（41P）因此，在开发过程中会兼顾“文、养、学、闲、情、奇、商”等各类休闲需求，注重设计开发的人文性和服务性，选择具有特色的自然环境、民族风情、文化特色的区域，深度开挖特色化乡村旅游业态，并通过园区开发形成集聚地方特色的高水准、高要求、多活动、多文化的农业旅游综合体。同时，园区运营中也引入更加成熟的营销策略和运营团队，更加注重基础设施和软件设施建设，并在着力规范旅游产业链各环节的质量，确保交通、住宿、娱乐等的服务水平和质量，提升游客体验度。

三、城乡融合背景下我国乡村旅游产业园区开发存在的制约因素

（一）政策支持不到位，很多停留在文件里、口头上乡村旅游作为农业经济发展的重要增长极，在促进农业供给侧结构性改革，带动农民就业增收、推进产业精准扶贫等方面发挥了重要作用。政府部门也陆续出台了一系列休闲农业、观光农业以及其他和乡村旅游相关政策文件，给乡村旅游业的发展提供动力和指导。但目前乡村旅游产业发展存在政策落实不到位，一些的政策落实停留在口头和文件上，导致乡村旅游产业园区开发严重受阻。在精准扶贫背景下，很多偏远贫困地区往往希望借助乡村旅游政策文件和当前火热发展趋势，通过开发乡村旅游产业园区来对当地旅游资源进行宣传推广，但由于政策落实不到位，尤其是针对产业园区建设的政策落实较少，导致很多项目难以持续下去。

（二）资金缺乏，融资成本高很多地区尤其是偏远贫困地区往往具有丰富的自然资源和淳朴的风土文化，加强该地区的开发一方面可以丰富当前旅游市场，更重要的是能够实现精准扶贫。但是这些地区地方政府往往配套资金有限，很难为产业园区建设提供资金支持，导致园区建设不得不求助于社会融资。但当前社会融资环境不足，融资方式匮乏，主要表现为：融资渠道相对单一；缺乏乡村旅游专业融资机构；乡村旅游业与资本市场结合松散；闲置资金进入旅游业的投资数额规模较小；利用政府扶持资金的能力较弱。因此，资金缺乏导致乡村旅游产业园区建设推进过程举步维艰。

（三）开发创新性和原创性不足一方面，当前很多地区政府开发乡村旅游产业园区受政绩观和地区经济利益驱使，盲目跟风上马产业园区项目，但在园区开发前缺乏必要的市场调研及专业性指导，仅仅是照抄已有的项目案例，并未充分结合当地特色，导致乡村旅游产业园区趋同性现象严重，缺乏创新性和原创性；另一方面，很多乡村旅游产业园区项目仍停留在果蔬采摘、生态观光、“农家乐”等初级层次上，导致产业园项目类型单一且雷同现象突出，对当地农耕文化挖掘不足导致旅游产品体验性严重匮乏。乡村旅游产业园区的开发创新性和原创性的缺乏与当前公众对旅游多样化的需求脱节。［6］（P61）

（四）开发中生态环境保护意识弱，经营管理混乱首先，乡村旅游产业开发中由于自身基础设施、道路交通等不足，很多地区政府为弥补不足利用较为宽松的投资环境来谋取地区发展，导致很多开发商对农村地区自然环境过度开发现象严重；其次，乡村旅游产业园区开发中由于资金不足和政策不够完善等因素，导致园区科技投入缺乏，进而导致园区科技性和前沿技术应用有限，难以吸引游客；再次，乡村旅游产业园区缺乏顶层规划设计，且管理团队整体水平较低，导致经营管理存在很大问题，严重制约着乡村旅游产业园区的快速健康发展。［7］（P21）

四、城乡融合背景下我国乡村旅游产业园区开发的推进路径

（一）以城乡融合下乡村振兴规划为引领，提高开发科学性首先，乡村旅游产业园区开发必须以乡村振兴规划为引领，立足当前，全面统筹设计，明确园区发展定位和发展目标，确立符合地区发展需要的旅游空间范围和产业布局。［8］（P102）在开发前要先对当地旅游需求进行充分调查，进而制定符合城乡融合下满足居民需求的乡村旅游园区开发规划方案，突出园区建设的“产业融合、功能复合、要素聚合、运营整合”的特色。其次，乡村旅游产业园区开发要纳入地方经济社会发展整体规划，提高园区开发的科学化水平。这就要求园区开发要紧紧围绕城乡融合这一根本原则，在产业园规划设计中坚持政府部门的主导，设计中要体现城市元素，坚持高标准、高起点、高融合的原则对地区旅游业进行整体规划，重点提升旅游园交通、基础配套服务设施的水平，提高园区服务质量，吸引更多城市旅游者进入园区旅游，真正实现城乡融合发展。

（二）强化检查和监督，将引导和扶持政策落实到位乡村旅游产业园区作为乡村旅游的新模式，在其发展初期政府部门应该充分发挥政府主导地位，通过政策倾斜、统筹整体规划、加大招商引资及投资等措施，确保方向引导和扶植政策能落到实处，为招商引资提供政策保障；在产业园区发展过程中，要强化检查和监督，重点培养创意性且符合整体规划的乡村旅游产业园，并通过制定科学合理的制度措施，积极引导旅游产业园区的顺利开发建设；在产业园正常运营阶段，政府部门要进一步加大政府和资金扶持，强化政府部门行政管理职责，加强检查和监督，确保旅游产业园市场和政府双轮驱动的形成，确保产业园资源充足，园区运营规范，利益分配合理，保障当地农户的经济利益，保障地区发展的经济效益和社会效益。

（三）深化城乡产业融合，培养乡村旅游新业态城乡产业融合为乡村旅游产业园区的发展提供新契机。当前，我国经济已经进入高质量发展阶段，推动城乡融合的条件和动能更加完善。城乡融合为构建工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型城乡关系，推动乡村振兴，实现农业农村现代化提供强劲动能。首先，借助城乡产业融合拓展了乡村旅游发展空间，带动互联网+农业，互联网+乡村旅游，农业电商等新型业态在农村的发展；其次，通过城乡融合带动乡村民俗文化、现代农业观光休闲等旅游新业态的发展，依托乡村旅游产业园，形成以城市居民市场需求为导向的农村旅游产业体系，既解决城市居民对田园的向往需求又带动农村经济发展；最后，通过城乡产业融合吸引城市社会资本，借助乡村旅游产业园区发展平台，立足农村生态自然资源和风俗文化，策划包装形成田园综合体、生态农业产业园等新型产业业态，形成社会资本、技术和人才等在农村地区的集聚效应。