城市公共行政论文精品(七篇)
城市公共行政论文篇(1)
关键词:公共财政;城市公共资源;城市公共资源整合
城市化既是经济发展的产物,同时又是经济发展不可或缺的条件。而我国城市化的进程带有浓重的转轨经济色彩,改革开放以来城市人口增加基于以下三个主要因素:城市人口的自然增长,经济发展引致城市人口的迅速增加,以及随着计划经济时期被人为控制在各行政区划的人口的解禁而增加的流动人口。
城市化速度的加快使本来隐性的城市公共资源短缺很快显现出来,20世纪90年代中期至今,城市公共资源短缺的集中爆发从大城市逐渐蔓延到中小城市,并且集中表现在以下几个方面,如水务问题、公共交通、垃圾处理、供暖问题、城市管网建设等。各城市在极度被动的状态下开始了“兵来将挡、水来土堰”的城市公共资源供给的攻坚战,但政府很快就发现这是个无底洞,政府的投入永远无法满足城市化带来的公共资源需求膨胀,政府开始寻求其他的途径提供公共资源。在这方面实践走在了理论的前面,如PPP(Public-Private Partnership公私合作体制)模式。在国外比较着名的是英国撒切尔时期进行的私有化改革,在国内较早对这一领域进行探索的是天则经济研究所的公用事业研究。由于转轨经济的特殊性,在我国可参照的经验不多,更无可直接引用的案例,天则的公用事业研究也是边理论边实践,至今已有一些正待检验的案例。因此,可以说在我国城市公共资源的供给从理论到实践尚无比较成熟理论体系和可操作性规范。本文尝试从公共财政的视角分析城市公共资源整合的目标与原则,而这恰恰是进行城市公共资源整合所要解决的首要问题。本文包括如下三部分内容:城市公共资源内涵(本文所讨论概念的界定);城市公共资源管理研究的范围界定;城市公共资源整合的目标与原则。
一、城市公共资源的内涵
(一)城市公共资源的界定
城市公共资源是指自然生成或自然存在的资源以及由政府作为供给主体,被全体人民共享并具有一般公共物品特征的、城市生存和发展中不可或缺的物品。它能为人类提供生存、发展、享受的物质与条件,这些资源的所有权由全体社会成员共同享有,是人类社会经济发展共同所有的基础条件。
(二)公共资源的特点
城市公共资源属全体人员共同享有,一个物品是公共资源,必须有以下特点:
1.公共资源具有公共物品的特性。公共物品是相对于私人物品而言的。与私人物品相比,公共物品具有非排他性和非竞争性的所有权不属于某个人,而是属于部分成员和全体成员所有。它同时存在多个使用者,每一个使用者不存在竞争性,具有公共性质。
(1)公共资源的非排他性。一个使用者使用公共资源不会引起另一个使用者的效用减少。公共资源是一定区域内全体人员赖以生存的基础,是区域经济可持续发展的根本。
(2)公共资源的外部性。一旦公共资源遭到破坏时,对其他使用者来说会产生一种额外支出,例如,同使用一条河流的上下游两用户,上游企业排放污水必然会影响到下游居民正常生活。
2.公共资源具有稀缺性。在工业化社会以前,各种资源丰富,人们认为公共资源是取之不尽用之不竭的,然而随着工业化带来的经济飞速发展,科技的不断进步以及人口的剧增,人们才认识到了公共资源的稀缺也在日益增加。
3.公共资源具有整体性。这就决定了一旦某项公共资源受到破坏,将影响到公共资源的整体价值。如城市的环境污染、水资源短缺等会降低城市的整体价值。
4.公共资源价值具有一定的公益性。评价公共资源价值不仅偏重于其经济价值的评价,更重要的是偏重于对其公共资源的社会价值的评价,即公益性的评价。
城市公共资源具体包括:
1.城市中的自然资源。如空气、水、土地、森林、草地、湿地、矿产、海洋等资源。
2.城市中的社会资源。主要包括:一是有形资产。可经营资源、城市基础设施、城市生态环境、文物古迹和旅游资源等;二是无形资产。依附于有形资产的名称、形象、知名度和城市特色文化等无形资产的使用权、经营权、冠名权等相关权益。本文所讨论的公共资源问题主要集中在城市中的社会资源。
二、城市公共资源管理研究范围界定
通过上述公共资源的内涵分析,以及考察现代市场经济国家对城市公共资源管理的沿革,我们将城市公共资源管理的研究对象作如下界定:
(一)城市公共资源的提供
城市公共资源的提供主要针对上述分类中的公用事业部分而言。和其他转轨国家一样,我国公用事业也带有较为明显的计划经济的痕迹,因此我们在理论上首先应根据公共财政理论明确哪些是纯公共品,是由政府必须无偿提供的;哪些是准公共品必须由政府有偿提供的;哪些应该由市场提供的;哪些是暂时无法分清的。
(二)城市公共资源建设的融资模式研究
主要研究内容包括:全部由财政投资的公共资源;财政与市场共同出资的公共资源;由市场融资建设的公共资源。具体融资形式体现在:财政融资,包括财政预算、国债、政策收费等;银行贷款;企业和项目直接融资等。其中近年来表现尤其活跃的是企业和项目直接融资,涌现出很多重要的做法,包括:企业发行“准市政债券”;以信托为工具的“准市政债券”(如国内第一个成功的案例是上海外环隧道项目);保险资金的进入。2003年底,国务院常务会议原则通过《投资体制改革方案》,提出鼓励和促进保险资金间接投资基础设施。这些投融资模式应进行操作程序的规范、操作方法的完善,并逐渐将其一般化。
(三)城市公共资源的经营模式研究
在城市公共资源中有相当一部分是有偿提供的,这是一笔只要城市存在就永远不会枯竭的收入,现在由于经营城市公共资源的大都是国有企业,国有经济效率低是经济学人所共知的,因此现在经营城市公共资源的国有企业大都亏损。而私营经济的目标是利润最大化,在公众利益与其经济目标发生冲突的时候,难免会发生损害公共利益的事情,伦敦机场由于私有化而一度出现滞留旅客无法登机的混乱局面就是先例。城市公共资源经营模式研究从理论到操作细节的设计,以及适用的条件都应有事先的充分准备,而且需要通过区域试验不断积累经验,最终形成法律规范。
(四)城市公共资源的监管、评价体系研究
城市公共资源的监管、评价体系是城市公共资源正常有序运营的保障,监管、评价体系的不健全是转轨经济的又一特点,因此监管、评价体系的研究与城市公共资源运营模式研究同等重要。
三、城市公共资源整合的目标与原则
(一)城市公共资源整合的目标
通过城市公共资源的理论研究,以及对具体城市公共资源提供与管理的现状和背景分析,在借鉴国外和国内先进经验基础上,提出具体城市公共资源整合目标:理顺政府对城市公共资源管理的责任、地位和作用;规范市场进入公共资源领域的规制及程序;完善城市公共资源监管体系;建立城市公共资源管理评价体系。
(二)城市公共资源整合的原则
1.以公共财政的理念为城市公共资源整合的基本理论指导
城市公共资源主要解决城市公共品的提供以及外部性的纠正,因此对现有城市公共资源进行整合的理论基础应是公共财政理论,以公共财政理论为基础,对具体城市的公共资源供给现状进行分析,确立政府对城市公共资源管理的责任、地位和作用,确定市场进入城市公共资源领域范围。
2.以经济环境、人文环境和制度环境的区域性特征为城市公共资源整合的基本出发点
城市公共资源管理带有较强的地域特征,不同地区的自然情况、经济发展、文化传统以及制度基础对城市公共资源的管理有较大的影响力,特别是在城市公共资源的经营模式上,在尝试改革之前应做本土化的可行性论证和细节推敲。
城市公共行政论文篇(2)
城市是人类社会发展到一定阶段的产物，是政治、经济、人口、文化、宗教等资源的中心。德国学者斯宾格勒认为：“人类所有伟大的文化都是由城市产生的。第二代优秀人类，是擅长建造城市的动物。这就是世界史的实际标准，这个标准不同于人类史的标准；世界史就是人类的城市时代史。国家、政府、政治、宗教等，无不是从人类生存的这一基本形式——城市中发展起来并附着其上的。”①可见，城市化是人类社会发展的必然趋势。
在世界城市化进程日趋加剧的今天，提升城市竞争力，成了近年来国内外城市管理的新课题。城市形象的塑造与传播，对于优化城市发展的外部环境、凝聚优质资源、提升城市竞争力具有重要作用。城市形象通常是指“构成城市各种要素的综合的外在表现，是城市整体印象和风格的体现，包含了广阔的文化内涵”。②它是包括城市政治文明、经济建设、社会风尚、文化生活等多种因素在内的综合实力的外在表现，是城市的地理、政治、经济、文化等客观特征在公众主观心理上的投射。“城市形象是人们对城市的主观印象，是通过大众传媒、个人经历、人际传播、记忆以及环境等因素的共同作用而形成的。”③一方面，大众传媒本身具有的信息传播、舆论引导、环境监测、文化传承等功能，是城市形象得以塑造和传播的有效途径；另一方面，城市密集的人口、相对集中的资源、开放的文化体系等，又促进了传媒信息的收集和传播。
次国家行为体视阈中的城市外交
传统的国际关系理论，偏重于将国家作为国际关系的主要行为体。随着国际关系理论研究的不断深入，包括超国家行为体和次国家行为体在内的非国家行为体也被纳入国际关系行为体的研究范畴。
美国学者詹姆斯·罗西瑙的“两枝世界理论”认为，当今世界已同时出现了分散化和一体化两种趋势。与传统国家作为一体化趋势的主要推动者相对应，次国家行为体成为分散化趋势的主要推动者。两者相互作用，逐渐演化成了私人事务世界、地区事务世界、全球事务世界等三种不同的世界。这些不同的世界将以国家为中心或以国家之外的多个中心作为划分依据，形成世界政治的“两枝结构”。他认为，“以国家为中心的世界中的国家行为体和多中心世界中的次国家行为体是对等的，它们相互竞争、合作、互动或共存，不断挑战和削弱传统的国家行为体的主导作用，推动世界政治的面貌发生改变。”④这一理论为将城市作为次国家行为体，为城市外交的研究开辟了新的空间。此后，平行外交论、多层外交论、地区国家论、超国际主义理论等都从不同侧面论证了城市作为次国家行为体参与外交活动的理论研究价值和现实可行性。
近年来，以城市为代表的次国家行为体在国际舞台上的身影日渐活跃。有学者指出，一种较为可能也较为现实的前景是：“各国的中央政府将继续主导而不是垄断一国的对外关系，特别是在政治和安全等‘高级政治’领域；而次国家政府将更深地卷入一国的外交政策决策过程，并加强自己在世界舞台上的存在，尤其是在经济社会和文化等‘低级政治’领域。如果双方能够确立这样的共识，即在‘高级政治’领域内中央政府占据支配地位，在‘低级政治’领域中双方形成协调和磋商的关系，那么，一种能够适应21世纪的国际关系形态、中央主导下的共赢外交格局就已经呼之欲出了。”⑤这意味着，以国家为主体、以城市等次国家行为体为主要参与者的外交新格局将逐渐成为一国处理国际事务的主流形态。
世界各国都将城市外交作为国家总体外交的重要组成部分，城市外交主要指：“城市或其附属机构、市民等代表城市与其他国家、城市或其附属机构、市民间相互接触，促进加深理解与交流，旨在构建一种稳定的安全环境，各方能在和平、发展与繁荣的气氛中生活与工作。城市外交也可理解为在国际政治舞台上，城市与其他行为体展现自己，实现相互利益的机制和进程。”⑥城市外交的作用主要体现在配合国家总体外交、参与全球竞争与合作、促进区域协调发展等方面。目前，我国已有上海、天津、广东、温州等四省市成立公共外交协会，努力搭建推进城市外交事业的平台，促进与世界各国的交流与合作，推动城市形象的塑造与传播。
城市外交与城市形象传播
城市外交与城市形象传播有着密不可分的联系。一方面，以城市为主体开展的各项外交活动，都是对城市形象的塑造与传播；另一方面，通过传播构建的对于城市形象的评价和反馈，直接影响城市外交的实际成效。因此，应将城市形象传播纳入城市外交战略中，通过正面城市形象的构建与传播，营造良好的外部环境，推动城市外交的开展。
在城市外交中应充分发挥传媒的力量。从媒体的角度来说，通过议程设置、受众细分、媒介整合等途径，增强城市形象传播的广度和深度，不断提升城市的知名度和美誉度。从地方政府这一城市外交主体的角度而言，在重视大众传媒对城市形象传播的同时，还可举办各类公关活动，鼓励市民和游客通过人际传播途径传播城市形象，利用新媒体等拓展新的传播途径，建立舆情研判和反馈机制。
在利用传播媒介推动外交实践中，城市外交可借鉴公共外交的相关做法。公共外交是：“一个国家为了提高本国知名度、美誉度和认同度，由中央政府或者通过授权地方政府和其他社会部门，委托本国或者外国社会行为体通过传播、公关、媒体等手段与国外公众进行双向交流，开展针对全球公众的外交活动，以澄清信息、传播知识、塑造价值进而更好地服务于国家利益的实现。”⑦相对应而言，城市外交是在以城市为主体开展外交活动的过程中，通过大众传媒等载体展现自身形象、促进相互理解与交流、加强国际间交流与合作、构建有利于自身发展的国际舆论环境。可见，城市外交和公共外交在目的、途径、载体等方面都有着相似和交叉之处。
2004年3月，我国外交部设立“公共外交处”，标志着我国正式将公共外交纳入国家总体外交战略之中。几年来，我国在公共外交领域的研究与实践取得了较为丰硕的成果。北京奥运会、上海世博会的成功举办，国家形象宣传片的制作与播出等，都反映了我国在公共外交实践领域中国家形象传播方式的多元化、传播策略的有效性以及传播成效的显著性。相比较而言，我国的城市外交仍处于起步探索阶段，但已有城市将发展外交事业纳入城市发展的战略规划中。有专家预言，城市外交加公共外交，将构成中国对外关系发展的大趋势。因此，要充分发挥公共外交和城市外交的作用，配合总体外交、加强资源整合、增强传播意识、明确传播策略，构建并传播良好的地区及国家形象，不断提升国际话语权，实现国际竞争力的显著增强。
注释：
①【德】斯宾格勒：《西方的没落》[M]，陕西师范大学出版社，2008年版，第96页
②马瑞：《浅谈省城城市形象力的提升问题》[J]，《经济论坛》，2004年12月，第153页
③Foot， J.M. （1999）. From boomtown to bribesville；The images of the city.Milan， 1980-97.UrbanHistory， 26， 393～412
④James N. Rosenau， Distant Proximities， Dynamics beyond Globalization， Princenton： Princeton University Press， 2003， 78
⑤陈志敏：《次国家政府与对外事务》[M]，长征出版社，2001年版，第172页
⑥Rogier van der Pluijm， Jan Melissen， “City Diplomacy： The Expanding Role of Cities in International Politics”，http：//clingendael.nl/publications/2007/20070400_cdsp_paper_pluijm.pdf
城市公共行政论文篇(3)
关键词：城市社会治理；当代治理理念；善治城市；公共利益最大化
自20世纪70年代末以来，我国城市社会发展面临着越来越多的挑战：经济全球化、急剧的市场竞争、资本的快速流动、不断分化的利益群体、紧张的公共财政、公民社会的崛起等。在城市内部，纵向协作的工业企业、科层分明的政府体制、工业时代的核心家庭、清晰可辨的城乡景观已经一去不复返了。这些激烈的变化刺激着人们对当代城市社会的思考，传统的城市社会管理思维，面对全球化、权力分化的城市现状必须寻求新的突破。[1]
与此同时，西方治理理念被引入中国。治理作为促进参与、透明度和问责性的制度模式，被推广到各个层面，企业、政府、社会均致力于寻求治理素质的改善，以达到更佳的效益和更能适应信息时代急剧转变的要求。[2]因此，当人们把治理的分析框架应用于城市社会管理层面时，关于城市社会治理内涵的各种界定，便应运而生了。
一、当前国内关于城市社会治理内涵的代表性观点及其评析
（一）当前国内关于城市社会治理内涵的代表性观点
1、“公权力”说
该类界定的主要特点的强调了城市社会治理中公权力的不可或缺性。认为，城市社会治理就是“如何运用公共权力建设、管理和发展城市的所有规则、实施机制与组织的总称”。[3]
2、“多主体、多渠道、多手段”说
该类界定的主要特点就是强调参与城市社会治理主体的多元化、治理渠道的多样性以及实施治理手段的非单一化。认为，城市社会治理是“城市政府和市场以及其他社会角色，通过正式和非正式的渠道，影响对方的决策和行为的动态互动过程”[4]；城市社会治理“是城市政府和其它利益相关者根据城市发展的要求，通过监督、调研、稽查和市民反映发现的经济、社会、环境方面的无序现象和各种矛盾，采取经济的、行政的、法律的手段和方法进行以有序化为目标的整治、矫正、调理的综合性经常性职能”。[5]
3、“冲突缓解”或“利益整合过程”说
该类界定的主要特点是强调，城市社会治理是一个缓解冲突、相互合作、达成共识、利益整合的过程。认为，城市社会治理“是使相互冲突缓解或不同利益得以调和并且在达成共识的基础上采取联合行动的持续过程，既包括使人们遵守和服从法律、制度和规划，也包括各种人们协商同意并符合其利益的非正式制度安排；也是由共同的目标支持的、由政府机制和非政府机制共同作用的现代城市管理活动”。[6]城市社会治理“是在平等的基础上按照参与、沟通、协商、合作的治理机制，在解决城市公共问题、提供城市公共服务、增进城市公共利益的过程中相互合作的利益整合过程”。[7]
4、“政府职能稀释与政府管理方式变革”说
该类界定的主要特点是，强调在城市社会治理中政府的部分职能应向社会转移，要求政府善于协调各种治理中存在的关系，政府更具责任性、回应性等特征。认为，城市社会治理“强调政府职能的稀释和政府组织的精干，主张城市的决策不应由政府单方面主导，非政府部门也应被容纳进来，并最终形成多重治理体系，共同影响城市的建设和发展”。[8]城市社会治理过程中“城市政府必须协调其内部、政府与市场间、政府间、政府与经济利益集团间、政府与市民社会及其他组织间的关系，以合力来促进城市的发展和城市竞争力的提高。城市社会治理不仅要求城市政府的有效性、责任性、透明性和回应性，而且要求城市政府管理方式的巨大变革”。[9]
（二）对当前国内关于城市社会治理内涵各种观点的评析
纵览上述各种观点，我们可以发现，目前国内学者对城市社会治理内涵的界定主要有以下几个特点：第一，肯定城市社会治理需要运用公共权力；第二，指出参与城市社会治理的不仅仅限于政府单一主体，政府、私营部门、非政府组织、市民等都是城市社会治理的主体；第三，指出城市社会治理的手段包括经济、政治、法律等各种手段；第四，指出城市社会治理是一个参与、沟通、协商、合作的过程，既包括正式的，也包括非正式的制度安排；第五，指出城市社会治理是一个冲突缓解、利益整合的过程；第六，强调城市社会治理中政府职能与行政方式的变革。
此外，我们需要明确的一点是，治理理论是一套用于解释现代国家与社会结构变化特征的规范性理论分析框架。但是，由于一方面治理理论试图概括现代社会变迁中纷繁复杂、异彩纷呈的现象，所以，其概念体系变得十分复杂，理解起来并非易事；另一方面，由于研究者的视野局限在特定的国家或特定的角度，对初露端倪的或不断变化的现象的把握尺度、采用的标准、得出的结论并不统一。[10]故此，当学者们把治理的理念引入到城市的层面，并试图对城市社会治理的内涵做出界定时，难免会存在顾此失彼、难以准确全面把握城市社会治理内涵的问题。因此，要对当代城市社会治理的内涵做出全面准确的解读，我们需要从当代治理理论出发来展开分析与探讨。
二、当代治理内涵的权威性界定
英文中的治理（governance）一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。长期以来它与统治（government）一词交叉使用，并且主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。但是，自20世纪90年代以来，西方政治学家和经济学家赋予了governance以新的含义，不仅其涵盖的范围远远超出了传统的经典意义，而且其涵义与government相去甚远。它不再局限于政治学领域，而被广泛运用于社会经济领域。[11]
治理理论的主要创始人之一罗西瑙（J.N.Rosenau）在其代表作《没有政府的治理》和《21世纪的治理》等文章中，将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用，与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。[12]
研究治理的另一位权威格里・斯托克（Gerry Stoker）对目前流行的各种治理概念作了一番梳理后指出，到目前为止各国学者们对作为一种理论的治理已经提出了五种主要观点。这五种观点分别是：（1）治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战，它认为政府并不是国家唯一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心；（2）治理意味着在为社会和经济问题寻求解决答案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性。它表明，在现代社会国家正在把原先由它独立承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿性团体，后者正在承担越来越多的原先由国家承担的责任。这样，国家与社会之间、公共部门与私人部门之间的界限和责任便日益变得模糊不清；（3）治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。进一步说，致力于集体行动的组织必须依靠其它组织；为达到目的，各个组织必须交换资源、谈判共同的目标；交换的结果不仅取决于各参与者的资源，而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境；（4）治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。在公共事务的管理中，还存在着其他的管理方法和技术，政府有责任使用这种新的方法和技术来更好地公共事务进行控制和引导；（5）治理意味着参与者最终将形成一个自主网络。这一自主网络的某个特定的领域中拥有发号施令的权威，它与政府在特定的领域中进行合作，分担政府的行政管理责任。[13]
在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会于1995年发表了一份《我们的全球伙伴关系》的研究报告，对治理作出了如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。这既包括有权迫使人们服从正式的制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式制度，而是持续的互动。[14]
三、建立在当代治理理念基础上的城市社会治理内涵
城市社会治理是当代社会治理体系的重要组成部分，它基于当代的治理理念和思维模式，将治理的基本理论和观点渗透到推进城市政府行政革新和城市社会公共事务有效管理的各个环节和全部过程中去。一方面，城市社会治理是一种特定区域内的治理，它具有治理的本质和基本特征；另一方面，城市社会治理又具有自身的特色，要体现出城市中各个行为主体的特征和要求。因此，基于以上两点认识，我们认为城市社会治理可做如下界定：
城市社会治理是一个协调与持续互动的过程。在这一过程中，城市公共管理权力得以重新配置，城市公共政策形成过程中利益相关者之间博弈与妥协不断展开，同时，城市政府也不断进行自我调整和重新定位，城市公民社会的发育以及政府与社会、公民之间信赖、合作关系不断强化。此外，城市社会治理也是具有强烈现实回应性和未来前瞻性的走向“善治城市”的持续不断的过程。具体而言，当代城市社会治理的内涵可作如下解读：
（一）城市社会治理是城市公共管理权力重新配置的过程
在治理的理念下，参与城市社会管理的主体包括政府组织、社会组织和民间公民组织，在这种主体众多的集体行动中，如何走出“集体行动的困境”，是我们首先需要考虑的问题。因此，作为一种新型制度安排的城市社会治理，首先要解决的就是如何科学、合理地分配城市社会管理权力，这是城市社会治理实践得以进行的基础。其中，最基本的城市社会管理权力分配关系包括：城市公共事务管理的决策权与执行权、财权和事权关系的划分；社会组织和民间公民组织参与城市管理的权力保障；政府、社会组织和民间公民组织的权力范围和边界等。
（二）城市社会治理是城市利益相关者博弈与妥协的过程
城市社会治理行动的主要载体是，为应对城市公共问题而生成的各种利益相关的组织与个人所结成的关系网络，表现为纵向、横向以及纵横交错的、相互交织的城市共同治理网络组织体系。在为应对城市公共问题而形成各种城市公共政策的过程中，城市社会治理网络中的各利益相关的团体和个人通过不同的路径进入到公共政策的决策与实施中来，从各自不同的角度对城市公共政策的制定施加影响，从而使城市公共政策的制定与执行过程充满了谈判、协商、沟通、协调的利益博弈。而正是这种反复博弈的过程，才使得城市公共政策能够充分体现公开、公平、公正的特征，能为城市大多数市民所接受，因而也能得以顺利执行。
因此，城市社会治理在承认政策过程的不同主体利益的差异与冲突、城市集体行动中的讨价还价合理性的前提下始终坚信，城市社会的多元利益主体共同参与的治理进程，能够形成利益互惠和彼此合作的关系。也就是说，不同利益主体在有利于他们共同利益的公共政策面前，有着可以谋求的共同发展以及强化彼此共识的内在机制。因此，城市社会治理理念下的公共政策过程，能够整合各种利益，建立共同愿景，推进资源共享，形成共同认可的目标。
（三）城市社会治理是城市政府自我调适与重新定位的过程
20世纪下半叶兴起的城市治理运动具有其非常明确的目标指向：借助治理的新机制，唤醒各种沉睡的、作用未得以充分发挥的城市社会资源，通过各种城市社会力量各自不同的视野和各种不同的发力角度，共同解决城市的公共问题，改善和提高市民生活的质量，形成城市可持续发展的多维度推动力。因此，完成城市社会网络组织的构建、信任关系的形成与合作方式的建立是城市社会治理赖以发挥作用的核心环节，同时也要求城市政府进行自我调整与重新定位。
具体来说，城市政府的自我调整与重新定位包括如下内容：城市政府的角色重新定位；城市政府的职能重新界定；科学安排与设置城市政府机构；城市政府社会管理与公共服务的改革；与非政府团体与个人的关系调整等。
另外，为确保城市政府自我调整与重新定位的顺利实现，我们尤须注重推进城市政府组织结构的变迁，因为城市政府的组织结构是其角色调整与职能重新定位的重要载体。传统城市社会管理所依托的单一政府中心的、自上而下的垂直权威控制、层级节制，以及公共政策资源主要掌控在城市政府手中的组织结构模式将逐渐被取代，代之而起的是通过城市政府组织结构的变迁，建立起自上而下与自下而上相结合的网络组织结构，以及多样化的社会资源动员的组织体系，从而使城市政府逐渐改变了原有僵硬、刻板的组织体系，建构起以弹性化或回应性为特征的新型组织形态。
（四）城市社会治理是城市公民社会培育的过程
在治理理念看来，治理的成功实施离不开一个繁荣、活跃的公民社会，离不开政府与公民之间信赖、合作关系的加强。因为，公民社会的发展和公民积极参与公共事务共同治理是治理得以运转的现实基础。所以，治理理念要求政府放松对社会的过度管制，逐步授权给社区，授权给公民，大力发展公民自组织社会管理，不断增强公民的参与意识。权力回归于民，民间社会的兴起和城市政府权力的相对弱化，正是治理背景下政府——社会关系变迁和调整的重要表现。
城市社会治理从理念走向实践，社会网络组织体系能够运行，主要依靠的是存在于公民社会中的社会资本力量，依赖于政府与社会、公民之间的相互信任与积极合作态度。这些要素成为城市社会治理过程中资源分享、组织间协调、有效沟通、伙伴关系形成的内在道德基础。
（五）城市社会治理是人们对现实回应和未来前瞻的过程
城市社会治理是人们在寻求解决城市公共问题有效途径的过程中，所引进的一种新型城市管理制度和机制。因此，在城市社会治理的主体确立、网络构建、主体间关系处理、公共政策形成等重要方面，无不体现出适应环境变迁、回应性城市社会需求的特征。城市社会治理的整个体系构建，都着眼于敏锐地判断城市发展中出现的新情况、新问题，提升城市在日趋复杂的内外环境中，识别、防范和化解危机局势的能力，以求在日新月异的变化中，洞悉并把握城市发展的良好契机。
城市社会治理强烈的现实回应性，推动着城市发展战略目光的形成，使城市发展的战略设计不再将着眼点仅仅局限于当前，而是将目光投向了城市未来经济、政治、社会、文化、生态、特色、形象等发展走向上，聚焦在城市可持续发展的能力锻造上。因为只有这样的城市社会治理，才能向城市社会治理网络中的各类主体展现通过协商与合作后共同发展的前景。
（六）城市社会治理是走向可持续“善治城市”的过程
作为旨在提升城市整体竞争力、推进城市各个构成要素可持续发展的城市社会治理，其本身应该是一个不断寻求更加有效的制度安排，进而实现城市“善治”目标的持续不断的过程。因为，在推进城市可持续发展的过程中，不仅存在市场的失灵、政府的失败，也存在治理的失效。
那么如何克服治理的失效？不少学者和国际组织纷纷提出了“善治”的概念。概括地讲，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。玛丽-克劳德・斯莫茨（Marie-Claude Smouts）在《治理在国际关系中的正确运用》一文中指出了善治的四个主要构成要素：“①公民安全得到保障，法律得到尊重，特别是这一切必须通过司法独立，亦即法治来实现；②公共机构正确而公正地管理公共开支，亦即进行有效的行政管理；③政府领导人对其行为向人民负责，亦即实行职责责任制；④信息灵通，便于全体公民了解情况，亦即具有政治透明性。”[15]从斯莫茨对善治的认识出发，我们认为，一个善治的城市应该具有如下特征[16]：
1、合法性（legitimacy）。即尽可能增加城市市民的共识和政治认同感，使社会秩序和权威被自觉认同和服从。
2、透明性(transparency)。即城市公共信息能够及时通过各种传媒为市民所知，以便城市市民能够有效地参与公共政策过程，并且对公共管理过程实施有效的监督。
3、责任性(accountability)。公众、尤其是公职人员和管理机构的责任性越大，表明善治的程度越高。善治要求运用法律和道义的双重手段，增大个人及机构的责任性。
4、法治性(rule under law)。法治与人治相对立，它不仅规范公民行为，更是要制约政府的行为。法治是善治的基本要求，没有健全的法治，没有对法律的充分尊重，没有建立在法律之上的社会秩序，就没有善治。
5、回应性（responsiveness）。公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时和负责的反应，不得无故拖延和没有下文。在必要时还应当定期地、主动地向公民征求意见、解释政策和回答问题。回应性越大，善治的程度就越高。
6、有效性（effectiveness）。具有两层含义：一是管理机构设置合理，管理程序科学，管理活动灵活；二是最大限度地降低管理成本。
参考文献：
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城市公共行政论文篇(4)
关键词： 城市规模；经济发展；公共支出效率；随机前沿方法
中图分类号：F81045；F293 文献标识码：A 文章编号：1001-8409（2014）02-0011-05
伴随着中国经济的快速发展和城市化进程，政府逐步从 “经营性政府”转为公共服务的提供者，提供社会保障、文化教育、医疗卫生、住房和公共安全等服务，在公共支出上的投入不断增加。基本公共服务均等化客观上要求各城市具有相同需求的社会民众享受大致相同的公共服务，但各城市政府的公共服务供给成本却有明显差异，即提供公共服务的效率存在明显差异。存在差异的原因是多样的，其中受到最多关注和存在较大争议的是城市规模对公共支出效率的影响，以及城市经济发展对公共支出效率的影响。研究城市最优规模的一个主要目的就是为了更有效地提供城市基础设施和公共产品。在经济高速增长和快速城市化进程中，公共品供给效率的下降将会直接造成巨量资源的浪费。因此，这两个问题也是城市化和公共服务均等化进程中的核心问题。本研究希望为此提供一些实证依据。
1 国内外研究综述
11 公共支出效率的测度
在城市规模、经济发展与公共支出效率的关系研究中，公共支出效率的准确有效度量是基础。目前影响其准确测度主要有两方面原因：
一是测度方法局限于非参数的数据包络分析（DEA，Data Envelopment Analysis）。DEA方法不需要提供生产函数或成本函数的形式，也没有考虑随机误差因素的干扰，将产出或投入对生产或成本前沿的所有偏离都视作无效项，故无效项容易被高估。事实上，作为对投入产出效率进行测度的参数方法，随机前沿方法（SFA，Stochastic Frontier Approach）基于生产或成本函数，设定了非对称无效项的分布，区分和测度了随机误差项和无效项各自的影响，经济涵义明确。Greene [1]
利用随机前沿面板分析方法对191个国家的医疗卫生支出效率进行了研究。Boetti，Piacenza和Turati[2]利用该方法研究了意大利地方政府提供公共物品的财政支出效率。国内仅有唐齐鸣和王彪[3]采用SFA方法对我国26个省级地方政府1978～2008年的财政支出效率进行了测算。
二是不适当的数据层面。现有地区公共支出效率度量成果绝大多数基于省级面板数据，但在省和自治区层面，中央财政投入和地方财政投入获得的产出很难区分，影响了对地方财政投入效率测度的准确性。因此，更理想的研究层面是市或县，能大大降低中央财政对地方公共品供给的影响，测算更加准确。
1.2 城市规模和经济发展水平对公共支出效率的影响
影响政府公共支出效率的因素有很多，学术界对部分因素的作用已达成共识：如本地区居民受教育程度越高，其对经济资源有效分配的技能越强，政府的运作效率也就越高；政府出于内生的扩张本能而不断扩大，带来过度的行政干预和过多的显性成本，导致政府规模与政府效率负相关；市场化程度越高，越有利于政府合理配置资源和改善公共产品和服务现状，提高经济效率。
关于地方公共品的供给效率与人口规模问题（如果辖区面积差异较小，即等同于人口密度问题），布坎南的“俱乐部理论”认为存在两种相反的效应：“拥挤效应”和“网络效应”，因此在城市规模与政府公共支出效率关系的实证研究中也得出不同的结论。Athanassopoulos和Triantis[4]与其他学者对欧洲不同地区上百个城市基本公共服务提供的成本和效率分别进行了评估，发现人口众多会对交通条件、环境污染等方面产生压力，产生“拥挤效应”，从而对政府支出产生负面影响。而Grossman，Mavros和Wassmer[5]通过对美国大型城市的研究认为，管理和监督成本与地区人口呈现负相关，政府提供的公共产品和服务随着居民规模的扩大而产生规模效应。其他学者对欧洲一些城市的政府公共品供给效率评估进一步验证了Grossman的结论。中国绝大部分研究都认为地市、县人口增加产生的“规模效应”大于“拥挤效应”，即人口增加有助于降低人均公共服务成本、提高公共品供给效率。而王德祥和张权[6]通过对中国126个地级市的研究得出相反结论，认为城市化进程中劳动技能较低的农村剩余劳动力涌入城市带来的边际成本大于边际收益。本文认为这些争议产生的原因在于公共支出效率与城市规模的非线性关系：城市小于一定规模时，规模效应占优，公共支出效率随着城市规模的扩大而增进；城市超过一定规模时，拥挤效应更为突出，公共支出效率随着城市规模的扩大而下降。另外，王小鲁[7]从经济增长角度研究城市最优规模问题的实证成果也证明了城市的净规模收益（城市规模收益减去外部成本）与城市规模呈现倒U型关系。
经济增长与公共支出效率具有相互作用：公共支出效率能正向且显著地促进经济增长已得到学界一致认同，但经济增长对公共支出效率的影响作用却存在争议。现有研究普遍认为经济发达地区拥有提供公共服务更好的技术和制度优势，经济发展对政府公共支出效率有正面影响。Athanassopoulos和Triantis[4]，王德祥和张权
[6]的研究都说明较高的经济发展水平是提高城市政府经营效率的有利外部环境。但也有研究认为经济发展水平与政府公共支出效率呈现负相关，比如：De Borger和Kerstens[8]认为富裕地区的政府财政能力较强，容易人浮于事，同时富裕地区的居民对政府进行监管的机会成本较高，导致政府控制成本及居民积极监管的动力都较弱。陈诗一和张军[9]、续竞秦和杨永恒[10]、唐齐鸣和王彪的研究也提供了人均GDP对地方政府财政支出效率有显著负面影响的证据。本文认为不发达地区公共基础设施普遍薄弱，公共支出投入具有较高回报，随着经济增长和公共基础设施的改善，回报逐步下降；但随着经济发展到一定程度，制度、技术以及人口素质得到质的飞跃，居民监管的动力和能力也增强了，公共支出效率则会得以改善。因此，地区公共支出效率与经济发展可能呈现正U型的二次曲线关系。
通过文献梳理发现，目前既缺乏城市层面公共支出效率的准确测算，也缺乏从政府服务效率角度对城市最优规模等问题的定量研究成果。为此，本文收集了2004～2010年包括直辖市、副省级城市和地级市总共286个城市的面板数据，采用随机成本前沿模型测度这些城市的公共支出效率；并基于城市规模、经济发展水平与财政支出效率的二次非线性关系假设，建立了计量模型，验证该假设并得到公共支出效率最大化视角的最优城市规模和经济发展水平的转折点。
2 研究方法
城市公共行政论文篇(5)
【摘要】在二十一世纪的今天,城市化不仅是我国经济增长的一个支撑点,也是增进国民福利的重要手段,若处理不当则会成为我国经济持续高速发展的障碍。本文在回顾公共物品理论发展的同时分析了当前我国城市公共物品领域的现状,并且提出了一些建议和看法。
【关键词】城市公共物品供给公平与效率
一、城市公共物品定义
城市公共物品现在普遍被定义为:范围局限在一个城市内,以实现城市发展为目标,保证城市居民的健康和人身安全为前提,为城市化社会进步和发展所提供的公共产品和公共服务。例如地方教育、公安、消防、公路、桥梁、供水供电网络,污水处理等。城市公共物品区别于一般公共物品主要体现在他的区域性,虽然具有一般公共物品的特征,但主要作用在一个城市内。由于城市公共物品对于城市的发展至关重要,加之当前我国户籍制度的适度松绑以及城市化政策的推行,城市公共物品的研究变得更具有重要意义。
二、当前国内研究
国内学界当前对城市公共物品的研究主要集中在两个领域,即供给主体与供给模式。对于我国公共物品供给现状学界争论不大,由于长期计划经济体制以及经济发展水平的限制,加之制度缺陷,我国大陆地区城市公共物品供给不足已是不争的事实。就当前来看,无论是资本性公共物品还是消费型公共物品,供给都无法满足市民需求。截止2007年,我国大陆地区城市化率超过40%。按照当前预测,到2020年我国城市人口数量将超过7亿。加之经济发展和国民生活水平的提高,届时对城市用水、用电、燃料管道、教育、司法等公共物品的需求将呈几何增长,如不能有效解决公共物品的有效供给问题,我国经济可持续性发展必将受到严重制约。对于公共物品的供给方来说确定何种供给规模才能在满足需求与充分效率两个方面达到平衡成为亟待解决的问题。解决这个问题首先应该寻找合适的公共物品供给主体。早期的针对公共物品研究的学者普遍认为公共物品应该由政府提供,但是随着研究的深入以及“非纯公共物品”概念的提出,人们意识到不同“纯度”的公共物品应该由不同的主体来完成供给。
1、纯公共物品的供给
纯公共物品由于其绝对的非排他性与非竞争性,市场根本无法提供,因此必须由政府来供给。城市纯公共物品也是这样,只是这种非排他性和非竞争性是在一定地域内得以体现。至于是由中央政府还是由地方政府来供给当前学界基本倾向于地方政府供给。依据是地方政府更了解辖区内居民对公共物品的需求偏好,此外,不少学者认为不同地区应该有权选择公共物品的种类与数量。
虽然学者们普遍认为城市纯公共物品由城市当局来提供的合理性,但是对于我国当前体制下市政当局公共物品的供给效率学界依然有争论。争论的焦点在于效率与公平。一方面我国现行决策体制充分体现了行为效率,但是经济效率却存在着广泛的质疑。由于政府执行者的收益曲线与公众在这一领域的收益曲线偏离,因此他们的行为与目的也会冲突。执行者的收益取决于其行为是否满足上级官员的偏好而非满足公众对公共物品的偏好。而上级对区域公共物品供给的实际需求了解往往不足甚至偏离。此外,国内当前尽管户籍制度已经放松,但国民依然不可能像西方国家那样低成本的实现“用脚投票”。这种国情直接影响市政当局对公共物品的供给效率。第二,当前我国中央集权制度下地方政府没有税收立法权,费税改革进一步在财政领域剥夺地方当局为提供某些特殊公共物品而选择的收入来源。税收目的不明确以及税收用途的混乱也影响了财政资金的使用效率,最终影响的还是公共物品的供给效率。
2、城市准公共物品的供给
不同于城市纯公共物品、准公共物品具有一定程度的排他性和竞争性,这种物品若使用者过多也易造成拥挤。例如城市道路、供水供电网络、通讯、机场等。这些公共物品的“纯度”相对于司法、公园、博物馆等更低,收取一定费用的可能性也存在。对于此类物品,国内外学者都认为可以实现多元化供给。另外,广西师范大学黄河东教授提出非纯公共物品市场供给的三个条件,即市场经济制度条件,消费排他性技术条件和公共物品非纯性条件。当前我国市政当局针对这种非纯公共物品供给的方式按照“纯度”大概可以归纳成两种:市政当局采用公共方式供给或者市政当局通过市场方式供给。
所谓公共方式供给即政府向消费者无偿提供,但是通过税收来支付其成本。对于部分“纯度”相对较高、外部效益大的产品,如果由市场来提供会造成效率较大的损失,对于这部分产品,政府通过公共方式提供效率会高于私人供给。但是对于这个“纯度”的界定并没有统一标准。这里以城市公路为例,虽然现在大多数国内城市道路是由市政当局采取公共方式提供,然后通过征收养路费(现已改成汽油税)的方式来实现成本补偿。但是不少地方采取吸收私人资本建设经营部分城市道路,设立收费站对过往车辆收费。
除了公共方式供给外,现在我国市政当局也广泛的采用引入私人资本提供公共物品这种方式。在公共物品供给领域引入私人资本有利于公共物品供给效率和竞争性的提高。另外,当前无论是政府还是学界都认识到供给不等于生产,私人资本的引入可以保证在市政财力有限的情况下更好满足公众对公共物品的需求。在我国行政垄断现象严重的国情下,引入竞争机制也可以在相当程度上打破行政垄断以及遏制寻租行为。具体来看学界将我国市政当局引入市场机制供给的方式归纳为三种方式。即BOT模式(build-operate-transfer)及其后来演进而来的BOOT(build-own-operate-transfer)模式、BOO(build-own
-operate)模式、BLT(build-lease-transfer)模式等;“公私合作模式”即ppp(public-private-partnership)模式;ABS模式(asset-backed
-securitization)是以项目可预期收入为保证,发行国际债券的方式来融资。ABS方式除了融资空间大的优势外还有一大优点,即不增加政府“资产负债表”上的负债率。
三、结论与建议
1、当前面临的问题
尽管学界对私人供给公共物品的必要性认识较为统一,但是对于不同模式的认识程度依然较为混乱。现有文献似乎更多的在注重讨论私人物品与公共物品技术上的划分,也就是通过排他性技术和生产技术划分公共物品的“纯度”,然后罗列理论按纯度套取不同经营或者供给的模式。也有一部分学者重点考虑私人供给效率问题,他们对效率损失的关注点主要来自两方面:一是市政当局作为市民代言人与企业对公共项目成本及盈利信息获取的不对称性;二是质疑私人供给是否能有效消除搭便车现象。然而针对市政当局对本地区公共物品需求偏好了解程度的研究很少,且没有显著成果。此外,虽然学界已经关注到私人资本进入公共物品供给领域需要市政当局以产权明晰作为激励机制,而且也有很多文献阐述了私有资本涉猎公共物品供给效率与价格决定的研究,但是缺乏市政当局引入私人资本投资公共物品领域是否引发新的行政垄断的研究。另外关于如何解决我国市政当局对于私有资本进入公共领域经营的监管缺失以及体制内对于市政当局监管缺失的研究也处于大面积空白状态。
综合来看,通过数十年的研究,我们发现公共物品的问题实际是要解决市场失灵的问题。但事实是在现行制度下,我们试图解决由公共物品基本特性引起的市场失灵问题时又引发了新的效率损失。学界一直在思考如解决外部性和产权问题导致的市场失灵问题,当局也在努力弥补由于制度漏洞导致的新的效率损失以及消除公平障碍,但是还有一个老问题并没有得到我国执行当局在实际操作过程中的重视,即如何有效显示公众对公共物品的偏好,因此在此后的研究中更有必要基于明晰的产权来综合分析研究如何通过我国现行的委托机制综合显示公众对公共物品的偏好。
2、建议
城市公共行政论文篇(6)
[关键词]城乡一体化；公共文化服务；城乡均等化
[中图分类号]D30 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2014）03-0057-06
一、城乡公共文化服务均等化与城乡一体化的关系
推行城乡一体化与城乡公共文化服务均等化，都着眼于打破我国现有的城乡二元结构、实现城乡融合，这是政府职责，也是公民权利的要求。其实，无论城乡公共文化均等化还是城乡一体化必然要依靠供给主体和需求主体的有效互动才能真正化为现实，在实践中则体现为政府职能与公民权利间的演变与同构过程。因此，从公民基本权利以及政府主要职能这两个角度入手厘清城乡公共文化服务与城乡一体化之间关系是恰当与必要的。
从公民基本权利来看，城乡公共文化服务均等化使公民能够普遍享有基本文化权利。公民——其户口无论城、乡，都应具有不可剥夺的基本文化权利并且能够切实消费公共文化服务。从现有研究来看，随着我国经济的发展以及公民受教育程度的提高，城乡公民对公共物品需求日益增长，尤其在农村地区。并且总体看来，城乡公民公共文化服务的消费倾向大致相当[1]。据此，城乡一体化的紧要任务之一就是使城乡公民公共文化服务均等化。
从政府主要职能来看，城乡公共文化服务均等化是使政府公共文化服务公平供给。萨缪尔森首次提出公共物品这一概念，认为因其具有非排他性和非竞争性，造成市场供给公共物品失灵或无效。在此基础上，政府供给公共物品自是理所当然，而且公共文化服务是公共物品的组成部分，因此，供给公共文化服务是政府基本职能必不可少的内容。一方面，自新公共行政学批判传统行政学“效率至上”原则以来，政府行政活动越来越重视“公平”这一价值标准，至少在形式上。“公平意味着人与人之间的一种公正、正当和公道的精神或习性……它与自然权利或正义同义”[2]，无论是推行城乡公共文化服务均等化还是推行城乡一体化，二者都遵循了这一价值标准。另一方面，从政府基本职能具体内容来看，城乡一体化是“实现城乡经济、社会、文化持续协调发展的过程”[3]。可见，城乡一体化不仅要求在文化服务方面做到一体化供给，而且还涵盖了经济发展、社会发展等诸多方面。基于以上两个方面，城乡公共文化服务均等化是城乡一体化的重要内容。
二、城乡公共文化服务均等化的内涵
“关于基本公共服务均等化的概念，学者们主要从权利均等、机会均等、结果均等、结构均等方面进行界定。”[4]这些研究不乏真知灼见，然而笔者认为，就现阶段而言，在“城乡一体化”的背景之下对“城乡公共文化服务均等化”进行探究与定义则显得更加切合实际。城乡一体化最终目的是要达到城乡公共物品的一体化供给，显然，要定义“城乡公共文化服务均等化”必然逃脱不了两个问题：一是界定城乡公共文化服务一体化供给的内容；二是定义城乡一体化下的均等化。笔者仍从公民基本权利和政府主要职能着手，解决上述两个问题以便定义城乡公共文化服务均等。
（一）城乡公共文化服务一体化供给的内容
城乡公共文化服务一体化供给的内容，是由公民基本文化权利和政府主要职能这两方面共同决定的。
从公民基本权利来看：一方面，公民基本文化权利是其组成部分，公民凭借基本文化权利正当要求政府供给并且消费政府提供的公共文化服务。在现代社会中，权利意识、平等意识和公平意识日益深入人心——无论城、乡公民，公民越来越要求公平平等的享受权利，尤其是在目前城乡一体化进程中。另一方面，公民基本文化权利反映了公民的文化需求，而且是公民最基本、必不可少的需求，同时具有公共性——市场提供低效或无效。
从政府主要职能来看：一方面，提供公共文化服务是政府文化职能内容之一。“政府文化职能，是指政府为满足人民群众日益增长的文化生活需求，依法对公共文化服务所实施的管理”[5]，提供公共文化服务就是其重要部分。另一方面，政府主要职能体现了政府供给能力。据统计，当前我国文化事业费按行业投向主要包括四个方面：艺术表演团体、公共图书馆、群众文化机构和其他单位。[6]可知我国目前供给的公共文化服务主要内容有：艺术表演、图书、群众性文艺娱乐节目等。
综上，城乡一体化公共文化服务供给的内容是政府旨在满足公民基本文化需求、保障公民基本文化权利，供给的诸如图书、艺术表演、群众性文艺娱乐节目等服务。
（二）城乡一体化进程中的均等化
对于“均等化”这个概念的观点，众说纷纭，刘志昌与苏祖安将其概括为：保底说（最低标准说）、机会均等说、条件平等说、结果均等说、三要素说、四要素说等。[7]本文基本赞同四要素均等说，即城乡公共文化服务要做到使“每个人的权利平等、机会均等、能力平等，直至结果平等”。[8]依据公民基本文化权利而言，均等化即要求每个人的基本文化权利得到平等保障，使每个人都能有均等之机会、都有平等之能力去消费公共文化服务，最终实现结果平等、达到真正均等。而政府的文化职能就是要从保障公民基本文化权利入手，以公平的态度提供公共文化服务——不因城乡有别而有差异，使公民普遍、平等的消费公共文化服务。由此可见，公共文化服务均等化应定义为：政府旨在满足公民基本文化需求、保障公民基本文化权利，以公平的向公民供给诸如各类图书、艺术表演、群众性文艺娱乐节目等服务来履行其文化职能，从而实现公民权利平等、机会均等、能力平等，直至结果平等。
三、城乡公共文化服务均等化存在的问题
从我国公共文化服务现状来看，城乡公共文化服务均等化还存在许多困境和问题，主要体现在以下三个方面。
（一）供给主体的问题
毫无疑问，对于实现城乡公共文化服务均等化，供给主体责任重大而且作用举足轻重。但我们分析我国“十一五”期间文化事业费用情况，发现在供给主体方面存在两个问题。
1.文化事业投入费用总额有限，人均费用低。在“十一五”期间，虽然文化总支出、人均费用都在逐年增加，可是即使是2010年人均费用也只有24.09元（见表1），低于其他方面的财政投入。在总额如此有限的前提下，即使实现了均等化，也只是低水平的平等化，这对于人们文化生活的改善作用是不大的。
2.城乡供给主体能力差异。在实际生活中，城乡供给主体能力会以文化事业费用反映。从表1中我们可以看出，尽管城乡文化事业费用差距以及人均费用差距都在逐年缩小，然而差距仍然很大。以2010年为例，城镇人均投入费用是乡村的1.78倍。
（二）需求主体的问题
除却供给主体方面给城乡公共文化服务均等化带来的困难，需求主体上存在的问题也是不小的难题。这一问题主要由城乡居民受教育程度差距、农村居民流动等原因造成的。
1.城乡居民受教育程度差距给城乡公共文化服务均等化带来困难。以2010年我国居民受教育水平城乡构成为例，6岁以上城镇人口总数为632 837 499人，乡村为609 708 623人。其中，未上过学的人数乡村人口是城镇人口的2.46倍；受过教育的乡村人口大多集中于小学、初中阶段；而到高中以上阶段，城镇人口远远多于乡村人口（见表2）。一般而论，需求主体文化素质上的差异导致需求主体的消费能力差距。在这种情况下推行城乡公共文化均等化服务，必然存在巨大困难。
2.农民工公共文化服务供给给城乡公共文化服务均等化带来问题。随着我国城市化进程的加快，农村大量闲置劳动力走出乡村、涌入城市，在丧失乡村公共文化服务的同时，他们也未能享受到市民的相关服务。尽管对农民工这一群体提供公共文化服务存在着体制和制度的缺陷，然而农民工自身素质仍然是主要原因。正如刘文玉、刘先春研究所述，“农民工自身因素是其公共文化服务缺失的直接原因”。[9]除了上述文化素质不高原因外，农民工工作性质（如工作不稳定性、闲暇时间少等），使得农民工不能得到持续有效的公共文化服务；另外，农民工主动要求公共文化服务的动力不足也是一重要因素。
（三）沟通以及沟通渠道方面的问题
1.缺乏沟通意识。沟通意识的缺乏主要由于两个方面的原因：第一，供给主体官本位的思想作祟使得行政人员“以人为本”“为人民服务”观念缺失，由此他们缺乏主动寻求沟通的内在驱动力。第二，需求主体由于议价能力不足以及“搭便车心理”等原因也缺乏沟通的内在驱动力。
2.沟通渠道不畅。由于供给主体与需求主体间沟通不足，引起公共文化服务供需失衡，这也导致资源实质上的浪费，从而给公共文化服务均等化带来困难。本文只考虑供需失衡中供给非所需或供给量大于所需量这两种情况。当前，我国民主行政尚未落实、公民参与积极性尚不高，势必导致政府提供的公共文化服务不是城乡公民真正需要的。另外，在政府供给文化服务时，如建设图书馆、农家书屋，由于尚存在文盲或半文盲人员，按城乡总人口配置书籍等资源时势必造成浪费。
四、城乡公共文化服务非均等化的主要原因
（一）供给环境不佳
公共文化服务属于公共物品，固然存在市场失灵，然而仅仅依靠政府供给难免缺乏效率、失之灵活、无法全面，这就需要较为发达的非政府组织作为“折中式”补充。可惜的是，我国非政府组织或貌合神离或未成气候，难以担此重任。罪魁祸首是我国公共文化服务供给环境不佳。从宏观层面而论，也就是整个社会层面上，我国缺乏公共意识，造成我国社会力量薄弱。这一方面由于公民群体仍受封建思想影响；另一方面由于政府过多干预社会事务，公民由此失去锻炼自主管理与自主服务能力之机会。从微观层面上而论，也就是政府内部供给环境，无论决策者还是执行者，大多皆生活于城市之中，基于“自利人”之人性假设，乡镇公民本身就处于劣势。
（二）资源总量投入不足
我国正处在快速发展阶段，社会固定资产每年都有大幅度增长，到2011年总额已达到30多万亿元，然而文化、体育和娱乐业总投资却只有3000多亿元，仅占总额的1.02%。从表3中我们可以看出，自2007年以来，这一比例始终徘徊于1%左右。可想而知，我国在文化方面上投入严重不足，而且近年来增长速度也十分缓慢。
如果情况始终如此，我们大谈城乡公共文化服务均等化是不切实际的。因为即使做到均等，也仅仅是低水平的平均局面，对于实现公民基本文化权利毫无意义。当然，在公共文化服务方面，不仅仅财政投入的匮乏，还有人力资源的投入、时间投入等等，这些都处于一个较低水平。原因在于，现阶段我国政府活动仍以经济建设为中心，而公共服务、尤其文化服务，皆无直接经济收益，故而一直未能成为我们政府管理的焦点。因此，笔者认为资源总量投入不足是造成我国城乡公共文化服务不均等的主要原因。而且，这一困境不予以解决，将永远实现不了均等化。
（三）以城市为中心的服务体系
公共文化服务体系旨在保障公民基本文化权利、满足公民基本文化需求，张都爱认为公共文化服务体系包括政策理论体系、基础设施体系、产品供给体系、队伍体系、群众性文化活动体系、资金投入保障体系、高科技信息体系、评估监督体系、制度法规体系等九大内容[10]。尽管我国一直在推行城乡一体化，然而固有的城乡二元结构给城乡公共文化服务均等化带来巨大难题。而且近年来，尽管在政策理论、指导思想上，越来越重视乡镇文化领域，然而由于历史欠债，短期内城市公共文化仍然会占据优势地位。提到基础设施体系，“根据统计资料，目前我国共有村级文化室约28万个，只占全国行政村总数的47.7%。另一方面，对于全国各级别行政区划，乡以上公共文化设施已基本实现全覆盖。”[11]至于产品供给体系、队伍体系、高科技信息体系则城市本身就有巨大优势。因为城市交通更为发达；更易留住相关人才；而高科技信息也首先在城市推广后，才有可能扩散到乡镇。
（四）供给观念落后
文化需求本身就是一种精神需求，其满足自然首先要在精神上获得满足，故而公共文化服务重在调动公民的主动性、创造性。然而目前，我国对于公共文化服务的供给，首先在于观念思维上缺乏创新意识，这就出现供给主体与需求主体之间缺乏沟通、沟通渠道不畅等问题。而且还造成政府供给方式单一，仅限于建设图书馆或乡村书屋、送电影下乡等方式。这种单向供给方式本身忽视了公民自身需求，丧失了与公民沟通交流的机会，同时也在弱化公民的主体意识。当然，这种方式也未能取得良好的效果、使得本身就匮乏的资源依然浪费不少，并进一步促使城乡公共文化服务不均等。
五、实现城乡公共文化服务均等化的路径选择
（一）改善供给环境：提升公民的权利意识、公共意识与参与意识
城乡公共文化服务均等化过程是政府职能与公民权利间的演变与同构的过程。首先应在社会中培养公民的权利意识，借由公民的正当诉求来刺激政府行为，以促使政府不断改善服务、均衡服务。其次，还需要有公共意识。当人人都想为自己追求利益时，却不是人人都有能力为自己谋得福利，这就需要公民具有公共意识。公共意识旨在谋求公共之利益，有之，才有可能具有真正意义上的非政府组织。此外，还需要公民具备参与意识。公共文化服务需要公民与政府双方沟通、合力才能取得良好效果。只有公民能够主动参与到社会管理中来，公共文化的供给才会是公民所需、所爱。当这三种意识深入人心之时，推行城乡公共文化服务均等化则指日可待。
（二）增加资源投入：加大资金投入与培养专门人才
“巧妇难为无米之炊”，而我国现阶段公共文化服务正处于“无米就炊”之尴尬境地。当前虽然城市公共文化服务财政投入要远远高于乡镇投入，然而财政资金总量投入仍然不足，这就使得城乡均等化的效用大减。因为实际上，公共文化服务均等化关注的焦点是资源的分配问题。而总量不足情况之下的平均分配只能是低水平的平均局面，难以保障公民享有公共文化服务。就人力资源而言，城市当然是人才的聚集地，然而对于乡镇而言，除了缺少必要的资金外，专门人才的缺乏也是当务之急。为了实现城乡公共文化服务的均等化，就必须大幅增加财政投入总量，就必须大力培养专门人才、并且加大向乡镇输入专门人才的力度。
（三）完善服务体系：向乡镇地区适当倾斜
以城市为中心的公共文化服务体系是造成城乡公共文化服务非均等的重要原因。无论硬性的基础设施建设还是软性的政策制度都偏向于城市，这就使得城市公民在享受公共文化服务方面具有得天独厚的优势。因为城乡二元结构累积下来的“欠账”不能在短期内通过均等化的服务体系得以偿还，所以所谓的服务体系的完善实际上就是要向乡镇地区做出适当的倾斜。这样才能弥补历史欠债，当各方面条件成熟之后，对公共文化服务体系再做必要调整。
（四）引入市场机制：公共文化服务供给多元化
首先，供给主体多元化。改变传统上以政府为主要甚至唯一供给主体的状况。通过吸引民间资本和外资进入以及非政府组织的加入，来增加公共文化服务供给主体。其次，供给方式多元化。如“美国政府在新公共管理运动中将政府的公共物品供应工作（如卫生、保健、环境保护、公共工程等）通过合同承包、出租、投标竞争等方式大量外包给私人公司，取得了良好的效果。”[12]最后，供给渠道多元化。畅通与增加公共文化服务供给渠道，可以全方位提升政府公共文化服务供给水平。
综上所述，城乡公共文化服务均等化的实现过程是政府职能与公民权利间的演变与同构过程，体现为供给主体与需求主体间的博弈行为。而之所以不均等，则应归咎于供给主体与需求主体。要解决这一问题，正本溯源之后必须回归到对供给主体与需求主体这两方的协同治理，通过改善供给环境、增加资源投入、完善服务体系、引入市场机制等途径的综合运用必能有助于城乡公共文化服务均等化的实现。
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城市公共行政论文篇(7)
1、中国城市的特殊地位
中国城市的特殊地位与当代中国城市的基本特点是分不开的。
首先，当代中国的市与西方的city并不是对等的概念。中国的市本身具有特定的政治法律定位。所谓中国的市，是指经中华人民共和国民政部批准的建制城市，即它首先是国家的一个行政区划概念，而不单纯是具有城市功能的城市，中国城市也不与某一学科定义中的城市完全吻合。照西方的标准，中国许多形成一定经济、政治和文化实体的居民聚集地，都可以称之为城市，但许多这样的地方恰恰还不是城市。美国的city一词可以包含中国全部建制市和建制镇，而中国的市只是美国City和Municipality（自治市）概念中的一部分。截止到2000年底，中国才有建制市663个，而1997年，美国的自治市就达19372个，其中伊利诺伊州（面积为14.6万平方公里）为最，有1288个自治市。该州人口约为1300万，平均每个市仅有1万多人。而与该州面积相等的我国辽宁省，包括副省级市、地级市、县级市在内，同期总共有31个市。美国建制市太多的主要原因，是美国人自建国以来形成的自治传统，对多地方政府和小地方政府情有独钟，从而导致公共行政的极端地方主义倾向。在美国，即便人口只有几千人，只要公民联合向州议会提出纳入自治市的申请，大多数情况都能获准。
其次，当代中国城市有行政层级之分，西方国家一般没有这个特点。据2000年《中国城市统计年鉴》城市行政区划和区域分布表所列，城市行政级别分组有四：即直辖市、副省级市、地级市、县级市。这四类城市的后三类具有经有关部门核准得到行政升级（直辖市不再升级）、合并以及被撤消的可变性特点。例如，建国初全国设立直辖市14个，1954年撤消其中的11个，天津直辖市曾一度被撤消降为省辖市达9年(1958-1966)，后又恢复；1998年又增设重庆直辖市。此外，直辖市、副省级市和地级市对中央所划定的若干县（包括县级市）分别具有行政管辖权，此即所谓中国市管县的市政体制。正是这一体制，使城市的行政范围延伸到广大农村，不仅其行政范围十分广远，也造成了管辖人口的剧增。仅以1997年为例，我国地级以上城市有226个，按市区人口统计，年末全国城市总人口为23905万人，平均每个市只有106万人；而加上市管县人口，全国则达89772万人，平均每个市则有350万人。1998年重庆建直辖市后，管辖4个县级市、8个县和14个区（其中大多数为城乡混合区），行政管辖总面积为82403平方公里，总人口达3090万（2000年底），可谓世界“超级城市”之最。
由于我国市管县体制的建立，使得城市公共管理和公共行政范围，既包括具备城市功能的城市主体，也包括城市功能在相当长的时间内也延伸不到的那些广大农村。这种既管城市，又管农村；既管以市民为主体的城市公共事务，也管以农民（也可以叫做广义市民、虚拟市民）为主体的各行各业及其公共事务的城乡并蓄和城乡共管，旨在城乡共同发展的体制，彻底打破了西方城市建制及其发展模式，即早期以城乡对立为前提的发展，以及20世纪以来对周围的县乡进行兼并的模式。市领导县体制造成了城市社会基础的改变与模糊、公共服务的拓展以及市政体制运行方式的多样化。与美国相比，中国的城市是集权的大政府、大市长（平均要负责几百万人管理与服务）；而美国则是众多的小政府、小市长（平均仅负责1万人左右的管理与服务，象纽约、芝加哥等那样的几百万以至千万人口的超级城市仅有几个）。必须说，中国市领导县体制的好处还是显而易见的。一方面，它为中国城市的空间扩展从政治上铺平了道路，而绝不会产生美国城市发展中与其周围的县乡进行艰难的协调而带来的麻烦。而另一方面，它也为城市的的发展提供了人力、财力、物力资源上的有力支持。当然，同时它也给城市公共管理和公共服务带来新的问题和因素。事实上，世界上没有任何一个国家的市长们，能象中国的市长要做那么多决策，管理那么多公共事务，中国的市长在市民与农民及其他各阶层、群体利益关系上，需要进行全方位的谨慎权衡与协调，这一切都增加了公共管理、公共行政和公共服务的复杂性，特别是造成市长“要有所为，有所不为”的操作难度，同时对市长的公共管理和公共行政艺术提出更高的要求。中国市长的职能和权责范围有别于西方国家的市长，在某种意义上，中国市长倒象那里的一个省长、州长或郡长。
第三，中国城市的发展存在较大的不平衡，各城市现代化综合指标有一定差距。西方国家城市的经济、政治和文化发展，在20世纪初就已趋于基本平衡。例如，英、美、法、德等国各个城市政府提供的公共政策、公共产品及其服务水准大同小异，市民的物质生活和精神生活所需的主要产品在大多数城市都能同样获得，并不因为城市所在的地理位置而受到很大影响。而我国，由于城市自然条件有优劣，资源有穷富，文化素质有高低，开发有先后，历史活动影响有强弱，不仅使我国城市的分布及规模存在较大差异，而且东西南北、内地、沿海与边疆各地区城市，在其基础设施、经济产业和文化产业，科学技术与教育发展水平以及该城市对国家的创造和贡献等方面都有较大差距。比如，大上海与大西北高原上的某座城市的市民生活质量指标不可同日而语。当然，我国各地的市长素质、能力、施政艺术及其管理风格也存有较大差异。在进入知识经济和信息时代的21世纪，特别是我国加入WTO以后，我们迫切需要具有与国际惯例接轨的公共服务，从而为城市功能的充分发挥和提升找到更广阔的拓展空间。21世纪向中国城市公共管理提出的巨大挑战就是，在城市化的进程中，中国各地的城市现代化综合指标要趋于相对平衡。
第四，中国的城市形象差异。所谓城市形象，即城市这一物质实体的外显，以及包括市民素质在内的整个城市内在精神的展示。城市形象的高低优劣跟城市规模有一定关系，一般说来，城市大，人才多，创造大，具有声名远播的基础，但明星城市也有中小城市，例如珠海、威海、张家港、中山市等。这些明星城市的形象更多凭仗现代城市综合指标的人均方面，靠的是基础设施、环境、市民素质的优化，以及精神文明建设的闪光亮点来树立形象，特别是市长形象对整个城市形象的影响。如果说，作为物质实体的城市外在形象是一笔巨大有形资产，那么，作为市民精神和市民综合素质融汇表现的城市内在形象，则是一笔巨大无形资产。在一定意义上，市长形象本身也属于该市的巨大无形资产，体现该市的城市精神，是整个城市形象的重要组成部分。甚至可以说，一个杰出的市长名字本身，就是该城市精神、城市形象以及该城市地位及其影响的代名词。市长的管理和施政活动及其业绩对整个城市的生存和发展具有重大意义。例如，市长的管理和行政艺术对大连市城市形象的提升所产生的积极影响，尽管他因某种需要离开了这座城市，但这笔城市无形资产仍然在相当长的时间内存在。一个才干超群的杰出市长可以使城市这一巨大有形资产和无形资产增值，而一个低能平庸的或者声名狼藉的市长却使该市的城市形象受到损害。21世纪对中国城市形象的要求就是，包括市长形象在内的整个城市形象在较高的水准上趋于相对平衡。
2、中国市长的三重身份
在人类社会进入21世纪的历史时空，中国市长应具有三重身份。
其一，市民的政治领袖。
这里的“政治领袖”，有其特定内涵。所谓“政治”即城市公共管理。作为全面负责城市公共管理、公共行政和公共服务的城市政府首脑，也理所当然地成为全体市民的政治领袖。市长的身份和职能，既是市民意志的表达，也是国家意志的体现。市长的政治权威是城市本质力量的确证。根据我国宪法所规定的市长负责制原则，市长拥有最高行政决策权、指挥权、以及统一协调权、人事提名和任免权、最后决定权和城市最高代表权。市长的政治和法律地位，具有不容质疑的法理性。
在21世纪社会主义市场经济的持续发展中，市长作为市民的政治领袖，其本质就是一连串公共服务。西方公共管理学家称这种服务是最高的和最难的服务。如何能做到最佳服务，即市长管理艺术的最佳探求，诸如城市公共管理社会化和政治发展民主化方面的创造性举措等。城市政府改革已向企业放权，并继续向社会进行一定的放权，但放权并非一定是“大社会”、“小政府”、“小市长”和“虚市长”，21世纪的中国城市需要的是强政府和强市长，以及强有力的市民政治领袖。
在中国城市，实际上就存在两个“市民的政治领袖”，而且各有其成立的依据。市长和市委书记的权威是并行不悖的。这里说市长是市民的政治领袖，并非否定中国共产党的一元化核心领导，而恰恰遵循了党的一元化领导的统一原则。当然，从政治改革的观点讨论，市长、市委书记这两个市政角色由一个人担任也是可以的。就我国城市公共管理的历史考察，既有实现这种“合一”的现实社会基础，也有这种市长与市委书记合一的经验先例。
其二，城市管理的专家。
21世纪的我国市长必须是城市公共管理与公共服务的专家。
由于城市公共事务的广入性，即公共事务进入城市社会生活领域的范围广，涉及面大，造成了城市公共管理和公共服务的复杂性。
尽管21世纪的中国市长已不能再象上个世纪80年代和90年代那样，充当市场规则的教练员、宣传员和裁判员，但由于新公共管理浪潮的挑战，特别是由于“经营城市”这一最新理念的提出，市长仍然负有使城市的有形资产和无形资产不断增值的时代重任。在某种意义上，城市也可以视为一个使其有形资产和无形资产不断增值的大公司，市长则是这个大“公司”的“董事长”和“总经理”，21世纪的中国市长尽管不再会对本市各个企业的生产经营发号施令，但却要对城市这个虚拟的大“公司”一丝不苟地进行指挥和调控。也正是在这个意义上，作为城市管理专家的中国市长，一半是英明的政治家，一半是精明的企业家。
21世纪的市长，必须是“要有所为，有所不为”的行家里手。这要求市长要致力于解决中国城市建设和发展的主要问题，把智慧和精力更多地放在城市规划、环境保护、公共设施、交通与住房，社会治安、社会保障、社会福利以及防灾减灾等具体公共管理与公共服务的完善上，以人为本，不断提高城市环境质量和市民生活质量，有效地协调城市包括政府与非政府组织、盈利与非盈利组织在内的各种社会组织的关系，最大限度地发挥社会组织的积极作用，使广大市民更多受益，所谓市长是城市管理的专家的更确切说法，应是中国特色的市政管理专家。由于中国的特殊国情和市情，以及深化改革扩大开放的背景，21世纪的中国市长，远比美国的所谓城市经理所面对的公共管理客体及其环境复杂。因此，我国市长也要比美国的城市经理所要求的素质更高，知识更为全面和丰富，其技能更多样、更高超，其公共行政的方式和手段更加追求卓越。
其三，市民的伦理楷模。
所谓市民的伦理楷模，即市长在其管理和行政活动中，其言行举止特别是在其与国家、与广大市民的关系中所体现出来的精神境界，不仅在较高层次上遵从共产党员和国家公务员的道德准则规范，同时具有超越城市公共行政领导干部一般道德要求的闪光亮点。中国官德传统，不只是唐太宗式的纳谏、包拯式的公正、清廉以及清康熙式的勤政，同时更有当代共和国市长的礼贤下土，彭真市长的务实爱民，王鹤寿市长的严惩。21世纪的市长一定廉洁奉公，忠于职守，敬业勤政，不说假话，永远把关心市民福利、百姓疾苦牢记在心，跟腐败、堕落、作彻底的决裂，从而成为当代世界最清廉、最爱民、最进取、最务实，最高效的城市首脑。
二、我国市长的培养和塑造
1、大批市长的培养和塑造迫在眉睫
首先，城市化进程的加速推进将提高市长的地位。改革开放20年来，由于乡镇企业和非农产业化的巨大发展，已使沿海和内地不少地方出现“农村工业化”的迹象，加之实施“离土不离乡”的户籍政策，结果一方面西部欠发达地区工业化和城市化在双低水平线上，一方面东部发达地区工业化水平又高于城市化。正是由于城市化水平的相对滞后，对我国国民经济、科教、文化以及基础设施等公用事业的更大发展造成一定阻碍。
为此，我国投入巨大资源，全力加速城市化的进程。随着新建城市的不断增加，以及原有城市人口及空间的扩张，截止到1999年底，全国城市行政管辖总人口达97426.88万人（市区与辖县合计），其中市区总人口为26018.47万人（不是全国城镇总人口），分别达到同年全国总人口125909万人的77.3%和20.7%。这就是说，一方面，市长的公共服务要面对占中国人口绝大多数的广义市民，一方面，因建制市的市区人口（狭义市民）所占全国人口比例相对较低而需要增大。无论从哪一方面考虑，整个国家的公共管理和公共服务，在很大程度上都是由每个城市具体分担和落实的。由此，市长的地位和职责也必然提高和加重。
其次，是我国加入WTO后，由于全球客商对我国城市投资环境优化的需要，以及与此相连的强化城市公共管理职能改革的必然要求，对市长的综合素质和施政水准的提高也提出了挑战。可以说，改革开放二十年来，我国城市的市政体制经过不断探索和改革，特别是在市管县、计划单列市、区街体制改革、城市政府机构改革、基础设施建设以及公共服务的完善方面，已经取得不小的成绩，但各城市在市政体制和市政职能的改革中也存在某种缺憾和不足，由于上述大都是一个模式，明显缺乏创造性和本市的地方特色。实际上，有关公共服务的各项改革在与中央精神一致所谓前提下，还是应有各地城市的创造性。诸如，怎样在市场经济条件下，为全体市民提供最有效的公共政策和公共产品；如何处理下放权力和强化权力的关系，把城市政府建设成一个廉洁的高效率的强政府，而不是城市的弱政府和虚政府；如何完善各类社会组织，协调它们之间的利益关系，并充分发挥他们的积极作用以及如何改善城市公共管理与公共服务的运作方式，以促进城市经济的更快发展和社会的文明进步，市长都要发挥举足轻重的作用。
再者，加速推进城市化，是本世纪党和国家的战略任务，也是西部开发战略内涵的一个组成部分。但西部开发的城市化不能走传统的城市发展老路，也不应是一个统一的模式。鉴于各地市长的综合素质、管理和服务水平的不平衡，特别是西部市长的管理艺术及服务水准与发达城市相比，还有一定差距。21世纪中国市长培养及其能力表现的重大改变，就是市长素质和管理水准趋于相对的平衡。为了实现这一目标，西部和全国的市长都要努力学习新知识、新理念，学习西方国家的新公共管理，以使自身的管理理论及其实践能力得到提升。政府如何支持西部城市化建设的市场化运作、科学技术进步及发展教育怎样成为西部城市化进程的有力支撑、西部城市经济和社会发展与生态环境建设如何协调、西部城市与东南沿海以及中部城市怎样合作与互补、如何创造西部城市开发的新亮点等，所有这些问题都向广大西部市长以及全国的市长提出了挑战。
2、市长选任的历史回顾
建国以来，市长对城市的建设和管理发挥过巨大作用，上个世纪的每个时期都有一些杰出的市长载入共和国城市史册，但由于极左思潮等因素的干扰和影响，市长的权威及其职能的发挥长期存在不稳定和不平衡的状况，其施政水准及其业绩也常常因人因环境而异。1982年宪法规定实行市长负责制后，市长职能有明显的增强和扩大，特别是从1983年开始，中央有关部门举办了数届市长研究班，对市长素质和服务水准的提高，产生了深刻的影响，并有力地推动了城市领导干部学习管理理论的风气。80年代中期李铁映同志的关于“研究城市学，建立社会主义城市”，“现代城市是一个大系统”的理论；包头市市长乌杰同志关于城市研究的系统辩证思维及其城市管理理论和实践，以及同期许崇德、夏书章、徐理明等专家学者对市长职能及市长形象的探讨，都具有一定开创性，可谓城市公共管理现代化和市长建设现代化的舆论先声。由于种种原因，或许说关于市长选任的科学化和制度化，以及市长（包括副市长）的职能范围及其权责内容，在立法上是否应加以明确等课题，在上个世纪最后几年还未来得及深入探讨。
3、市长的任职资格——全才加通才的水准
市长资格形象的内涵结构应包括：以马克思主义信仰、邓小平改革开放理论以及“三个代表”思想的把握为依据的政治素质、以城市建设和管理知识为核心、以城市政治、经济、文化等各领域知识的融会贯通为基础的综合知识素质、以战略头脑和开拓创新意识以及组织能力等因素为前导的综合能力素质。市长资格形象，包括智商素质，也包括情商素质；既有身体素质，也有心理素质，同时也包括上述综合素质的外部表现形式，诸如市长的谈吐、举止风度、人格魅力方面。市长资格形象，是服从21世纪中国市长的三重身份（城市广大市民的政治领袖、城市管理的专家、市民的伦理楷模）需要的政治素质、综合知识素质、综合能力素质及其外部表现有机融合的统一体。当然，市长的任职资格形象，必须符合干部队伍的革命化、年轻化、知识化、专业化的方针和德才兼备的原则，这是选任党和国家各级各类干部的普遍原则。但这一方针和原则，在干部队伍的不同领域，还应有其特定内涵。
所谓“全”即全面，知识面宽，可以涵盖城市社会生活运行的各个领域；所谓“通”就是将城市建设和管理知识同文理工科知识、政治与经济方面的知识、社会与艺术等方面的知识融会贯通。全才和通才市长的必要性就在于，城市公共管理与服务本身就涉及城市政治、经济和文化的诸多方面。西方学者关于公共政策与公共行政的区别的论述，对全才和通才市长的必要性给我们做了经验性的提示。澳大利亚著名政治学家和公共行政学家欧文．E．休斯认为，公共政策分析人士是一群与众不同的人，他们更加关注分析的方法和数字，而公共行政是有才华的业余者的领域，这个领域需要通才，英明和有效的统治与任何一种方法和统计都无关。无疑，休斯的观点含有偏激成分，因为在公共管理上所表现的任何所谓“天才”，都不可能是天上掉下来“灵感”，英明的和有效的管理一定要有科学的思维和经验的积淀为前提，而“经验”基本上是可以用统计学等科学方法验证的。
新世纪大批“全”“通”市长的产生，将使城市管理更科学、更文明、更高效，同时也彻底改变传统的大智若愚的贤者模式，从而推动和促进城市管理主客体的全面发展与自我完善。至于，任职前的市长资格形象到底要具备那些知识，其全面和贯通达到什么程度，其细化标准如何，国民教育如何适应市长培养和市长资格形象的塑造，则需要有关部门和专家包括广大市民深入探讨和论证。
市长资格形象的全才与全通，实际也是对市长的专业化要求。所谓市长的专业化，即市长工作内容的专业化，它是基于国家公共管理与公共服务的分工要求，以及市长任职所必须把握的知识和技能的普遍要求，对市长职能及其权责内容所作的明确规定。这就是说，全国的市长所从事的工作具有同类性，具有相同的职能和权责。当然，市长的专业化需用立法（法律、法规、行政规章）形式明确地固定下来。“全”、“通”市长的任职，是21世纪市长专业化的必要条件之一。
必须说，目前我国“全才”和“通才”的市长还很少，至于在任职前符合上述市长资格形象要求的则更少。因此，市长选任前的综合素质培养问题就显得十分必要和紧迫。21世纪的中国市长是需要特殊培养的，包括学校培养和实践培养，不能全靠干中学。所谓“干中学”，是共和国大规模建设初期，各种人才奇缺，党和国家迫不得已而采用的一种人才应急手段，在进入知识经济时代和信息时代的21世纪，为了广大城市有更科学、更文明、更高效的公共管理，为了给广大市民带来更多福祉，“全才”和“通才”市长产生的第一环节，就是进行科学地特殊培养。
4、市长培养的途径和方法——学校培养加实践
本文认为，对未来市长进行科学的特殊培养，可采用高等学校前期培养与社会实践相结合的方法进行。其做法就是，在国家指定的高等学校的院、系设“市长专业”，学制可长一些，或者把本科教育和研究生教育衔接起来，招生对象可基本确定在有几年工作经历的公务员范围。学生在指定课程修满，考试合格，可颁发市长专业毕业证，作为选任市长的资格证书。市长专业毕业生可到市党政部门应聘公务员，经一定期限的实践锻练后，可参加市长等级序列最低一级的考核，以后可根据情况参加市长序列中较高级别的考核。市委所通过的市长候选人提名，须从持有市长专业毕业证并通过实践考核的公务员当中确定。为此，国家应有相应的立法保证。在上个世纪，市长这一职务几乎可以由来自任何从业领域的干部担任，其经历和阅历也是各有千秋，绝大多数市长没有受过公共管理专业的高等教育培养。
由于未来的市长具有共同的前期专业培养经历，为“全才”“通才”市长的选任以及市长管理艺术的完美表现打下良好的基础，市长职能也将得到更充分的发挥。这跟交响乐团的指挥基本来自音乐学院指挥专业的毕业生相类似，又如当司机必须要有驾驶证一样，获得驾驶证书的人可以不开车，但开车必须要有驾驶证，当然，需要获得市长专业毕业证书的城市领导干部还应有：副市长、市政府秘书长、市长助理，市长秘书、市委书记、副书记及其他市委常委，市人大常委会主任、副主任，以及至少三分之一以上的市人大常委。这样做，可以为市长的管理和施政活动，进行更有效的配合和监督。在上个世纪，各种市政会议的出席人，常常对自己陌生或知之甚少的领域中的提案也要进行讨论和表决，不得已受别人意志左右，议决中的从众现象，实是出于无奈。在21世纪，由于全才全通的城市公共管理者不断增多，市长职能以及整个城市公共服务水准都将会有划时代的改观。
市长的专业化培养以及“市长资格证书”的颁发，是21世纪中国的一项艰巨而伟大的任务。
截止到2000年底，我国城市总数已达663个，建制县为2074个。按我国入世及城市化进程加速的发展趋势，在21世纪前20年将全国县城总数的一半（1037个县城）升格为市是极有可能的。这样，在2020年全国将有1700个城市。假定每个市有市长1名、副市长平均5名，我国将有1.02万个正、副市长任职。按20年换届4次，新任和连任概率为50%计，全国需有2.04万个正、副市长先后任职或连任。同时，需要获得“市长证”的市领导干部的数量也会成倍扩大。假定，市政府正副秘书长、市委书记和副书记、市人大正副主任等领导，按每个市平均各10名计，每个市将另增30名领导干部持市长资格证书上岗；这样，需获“市长证”的城市三大班子领导则增加5.1万人（市政协领导班子成员需持市长资格证书的人数未计）。依照前面换届4次，新任和连任概率为50%计，需获市长资格证书的市领导干部又将增加10.2万人，再加上前面的新任和连任的正、副市长2.04万人，总计需持“市长证”的城市公务员数量可达12.24万。如果每个市政领导岗位有3个竞争者，那末，本世纪前20年将有36.72万人应持“市长资格证书”。
我国有十几亿人口，在本世纪前20年，广义市民，即城市行政管辖范围的全部人口所占全国总人口的比例超过80%的条件下，全国城市几千万公务员队伍中，有几十万人持市长专业毕业证书不能算多。虽然持有“市长证”者不一定能被选任为市长和副市长，但持有“市长证”的大多数人将在市政领导岗位以及城市建设和管理的其他岗位上工作，这对加速和正在实现城市化的我国，的确是件好事，它将改变和优化城市公务员的素质结构；并使其公共管理、公共行政、公共服务水准进一步提高，同时也将进一步强化和完善城市领导干部及全体公务员的竞争机制。
由于市长在现代城市公共管理、公共行政和公共服务的核心地位和作用，市长必然成为城市管理者中一种极为重要的职务和职位，同时它也应成为一种职业。长期在市长的岗位上工作，使市长的工作成为一种稳定的职业，即市长的职业化，本文认为，应提倡市长的职业化，这是我国市长建设的发展方向。市长作为一种职业，市长的任职、晋升以及工作调动还应是市长或副市长，尽管变动后的职务行政级别或相同或不相同。当然，也不排除在某种特殊情况下，优秀的在任市长因国家需要，选任其它岗位。市长的职业化，还应有严格的市长职称制度相配合，市长既是一类职务，同时也是一种职称，市长职称还应有序列化等级，比如，设见习市长、候补市长、一级市长，二级市长、三、四、五、六、七、八级等级别以及荣誉市长等称号。同时，市长任职也应实施程序化。诸如，其职务与职称可以一起晋升的情况和条件，晋升职称而不升职务的情况和条件，市长职称和职务可越级晋升的情况和条件，市长的职务和职称的高低极限及其相互关系、晋升细则，市长连任的晋升规定，以及晋升程序与选举、任命怎样结合等，这一系列的问题的回答都应通过有关部门和专家的科学论证，并从立法上加以明确和保障。
必须说，市长任职的稳定性也是与市长的职业化紧密相关的一个问题。一方面，市长的职业化是市长任职的稳定性的基础；另一方面，市长任职的稳定性也是市长职业化的保障。这是因为，城市的建设与管理的最优化不是一朝一夕之事，而是长期的艰巨的事业，培养和塑造市长亦是长期而艰巨的工作；此外，杰出市长的形象魅力的产生和增强，及其影响的扩大需要一定时间；市长的管理和服务经验的积累及其业绩创造，也需要一定时间；而保证市长施政方针的连续性，以及由于市长工作出现某种失误而改正错误、检验和评价市长的功过，都需要一定时间。据此，我们完全有理由主张市长任职的稳定性。上个世纪，许多市的市长走马灯似的频繁变换，有的市甚至在八年之中，竟换了六任市长，尽管不少市的市长任职变动，也有其合理性，但在许多情况下给城市建设和发展所造成的负面影响也不可低估。当然，这样的故事不应在21世纪重演。为此，我们主张市委在市政府班子换届进行市长的提名时，应支持、鼓励市长连任，由此保证和促进市长任职的稳定性。
